金自宁:跨越专业门槛的风险交流与公众参与

——透视深圳西部通道环评事件
选择字号:   本文共阅读 450 次 更新时间:2014-02-26 20:47:47

进入专题: 风险交流   公众参与   环评事件  

金自宁  

  
摘要:  现代社会中公众参与风险规制面临现实障碍,即外行公众因为欠缺相应的专业知识而无法实质性地参与风险交流。深圳西部通道环评事件这一中国本土案例,作为具有代表性的样本,提供了一种不同于当前主流方案的新可能性。本文通过总结该事件的争议焦点、分析既定规范给定的行动空间和行动者的创造性实践,揭示了该事件得以成功解决的经验在于居民跨越了专业门槛,与政府进行了有效的风险交流。在此基础上,结合风险交流相关理论论证有效风险交流所需要的,其实并不是使外行公众理解专业知识,而在于建立和维持对专家的系统信任,进而提出此个案成功经验从可能性转变为现实性需要从制度上保障大众参与机会和专家的可信度。

   关键词:  风险交流;公众参与;环评事件

    

   一、问题的提出

   无人否认,现代文明依赖于现代科学技术。然而,现代社会以工业化大生产方式应用科技的“意外后果”是,人类已经进入贝克(Ulrich Beck)所谓的“风险社会”或吉登斯(Anthony Giddens)所谓的“失控的世界”。在贝克和吉登斯等学者那里,现代社会的风险概念特指“人为”风险,[1]也就是说,现代风险是人的决定所伴随的不确定性。对于决定做出者而言,对此种风险的意识意味着具有威胁性的未来变成了影响当前行为的因素;对于努力控制风险的行动者而言,什么是风险、风险有多严重以及风险是否可接受等“定义”问题(贝克)最终涉及“我们怎样生活?”(吉登斯)这一价值判断。正是在这个意义上,“关于风险不存在什么专家”,风险治理需要的是打破各类专家的知识垄断地位,通过民主化而引入社会理性,因为“没有社会理性的科学理性是空洞的,但没有科学理性的社会理性是盲目的。”[2]这种见识的制度意涵是,必须将专家和大众均纳入公共决策过程中,使之分享或者共同行使决策权。

   由于国人对行政集权弊端的切身感受,可以想见此种观点在我国公共政策、公共管理和公法领域应是容易引起共鸣的。事实上,在我国理论界,不同领域的研究者的确在不约而同地主张科学理性与社会理性并重,[3]同时吸纳专家和大众的知识。[4]近年来,“公众参与、专家论证、政府决策”以实现“依法决策、科学决策、民主决策”更开始成为我国政府对公共决策机制和行政决策程序的方向性共识。[5]就这类观点在我国各界被广泛引用且未遭遇真正挑战而言,可以说,公共行政决策应兼顾科学和民主已成为我国当前的主流观点。剩下的问题在于设计可行的制度方案,使得同时容纳科学与民主的行政决策成为可能。

   迄今为止,风险规制实践较为领先的国家和地区应对此一难题的方案,基本上是努力区分事实与价值问题,相应地划分科学与政治各自的领地:涉及事实是什么的问题,应由科学家研究确定;至于生活意义、公平正义之类的价值问题,则交由民主政治抉择。例如,美国和欧盟的风险规制政策都格外强调区分风险评估与风险管理,[6]强调把科学/事实问题留给专家,把价值/政治问题留给公众。 然而,一个仍未得到足够讨论的未决问题是:在行政决策过程中兼顾科学与民主的特殊困难,即一般公众与多学科专家(从行政官僚具有行政管理的专业知识和经验的角度,行政官僚亦是“专家”)之间彼此交流困难的问题。很难想象,当专家与一般公众彼此“各说各话”、根本无法进行有意义的信息交流时,如何能“有效参与”到同一决策过程并且“共同”做出决定?这一问题是两面的:一面是专家因专业偏见容易忽略常人的切身感受及相关的合理见解;[7]另一面是一般公众无法理解那些用晦涩术语、复杂的图表和抽象数字表达出的专业意见。只不过,所有专家均有常人的一面,因而专家前面的问题看起来不如后面的问题那么棘手:在知识分工和专业化如此发达的现代社会,一个常人想要掌握某一利害相关事件碰巧需要的多学科专业知识,看起来是不可能的。这一点在往往涉及现代高新科技应用的风险规制领域特别明显。

   当前学界讨论风险交流与公众参与的文献较多,但直面作为“外行”的大众与专家之间风险交流困难的文献相对较少,并且集中在管理学领域。这些为数不多的文献,对于外行因为专业知识不足而难以实质性参与专业问题讨论的情况,提出的传统对策通常也不外乎教育和宣传。[8]在法学界,讨论公众参与的文献相对较多而讨论风险交流的文献为数甚少,将二者结合起来讨论的文献更少。整体来看,法学界目前对此问题的理解仍然大体停留在前述“事实/科学的归专家,价值/政治的归大众”的二分方案。[9]即使那些批评此二分法的文献,重点也往往放在强调“事实难免负载价值”、“科学也会被政治化”。[10]对于专业知识不足可能妨碍公众有效参与风险规制过程问题,在笔者有限的阅读范围内,也并未见有研究者提出宣传和教育以外的对策。事实上,对于宣传和教育仍不足以帮助外行公众跨越专业知识门槛这一客观情况,很多研究者在有意无意中视之为必须忍受的现实而不是可能解决的问题,甚至将外行大众参与讨论和决定科学技术问题讥为“以投票决定地球是否绕日而行”。[11]

   本文在此并不准备挑战前述主流的二分方案,[12]而是要通过对西部通道深圳侧接线工程环评争议事件(简称“西部通道事件”)这一本土案例的近距离观察,展示一种外行公众跨越专业知识门槛进行有效风险交流从而实质性参与风险规制过程的可能性,也即一种新的解决风险规制中公众因缺乏风险沟通所需专业知识而难以(或者不可能)实质性参与这一问题的可能性。在这里,值得特别强调的是,这种不同于传统的宣传教育对策的新可能性,并非源于学者在书斋中的演绎推理,而是源于真实案例中行动者的鲜活经验。

   本文研究资料中的西部通道环评事件始末原委等情况,主要来自:①西部通道深圳侧接线工程环评报告、专家评审意见和环保局的批复文件;[13]②深圳市政府在事件处理过程中公布的相关文件;[14]③居民以各种形式公开的正式文件和资料;[15]④同期媒体报道;[16]⑤网络相关言论和信息;[17]⑥对事件亲历者的访谈。[18]

    

   二、西部通道环评事件之争议焦点

   深港西部通道是为了满足深圳与香港间日益增长的公路口岸交通量的需要、同时尽量减少过境车辆给深圳市区造成的交通阻塞、汽车尾气和噪声污染等问题[19]而修建的一项跨境交通工程。西部通道事件所涉及的只是深港西部通道这一国家项目在深圳的市政配套部分,即深圳侧接线工程。

   2003年8月,深圳市政府公布了深圳侧接线工程设计方案,随即沿线居民与地方政府就该工程的环境影响评价产生了严重分歧,争议持续不决,使得这项总投资达20多亿的重大工程,迟至2005年6月才得以开工。

   (一)焦点之一:居民为何迟迟不知情?

   早在1996年,深圳市即成立了西部通道筹建办公室(下文简称“西通办”)。1997年12月,深港西部通道在国家计委通过立项。2002年12月,国家计委批准了西部通道的“工程可行性研究报告”。2003年3月,深圳市发展计划局也批复了深圳侧接线工程可行性研究报告。

   但是,绝大多数参与维权活动的居民都“声称”[20]直到2003年8月市政府高调宣传调整之后的工程设计方案时才第一次得知该工程将从自己家门口经过。特别是,直到这个时候,绝大多数居民们对于直接涉及自身健康的环评还一无所知。而且,之后居民多次到西通办、市建工局和环保局要求查阅环评报告与设计方案,均被拒绝。这在居民中引发了愤慨和猜疑。居民们不止在接受媒体采访而且在部分居民的《复议申请书》中表达了对此的不满西部通道(侧接线工程)没有公众参与环评,不让公众知情,是想愚弄老百姓还是欺骗人民?深圳用纳税人的钱修了一条环保不达标和不收费用的神秘通道是为人民的利益还是有个人的私欲?”

   受托进行环评的单位——深圳市环境科学研究所(以下简称“环评单位”)给出的解释是:在侧接线工程的环评过程中,曾在某小区内发了50份调查问卷,并将调查结果写入了《环境影响评价报告书》,已经完成了对公众征求意见的程序。居民对此种解释极为不满:侧接线工程沿线小区居民有数十万,岂是50份问卷就能代表的?而且,调查问卷这一形式本身也不能保证居民完整准确地表达自己的意见。而环评单位的辩护理由是:法律只要求在环评过程中征求公众意见,并没有规定具体采用何种形式,更没有规定要做多少份问卷调查才算够。

   (二)焦点之二:排放超标与否谁说了算

   事件中更引人注目的争议是对侧接线工程环境影响评价的争议。具体而言,是对于侧接线工程封闭下沉段开口废气排放是否符合国家环保标准,也即是否会危及开口附近居民健康的争议。对此,负责审批环评报告的深圳市环保局的说法始终是:西部通道深圳侧接线工程项目的环评严格执行了国家环评制度,由具备资质条件的环评单位按照国家规定的标准编制了《环境影响报告书》,并已经通过专家的技术评审,从审批程序来说是合法的,居民不用担心污染问题。由环保局审批通过的环评报告也的确支持了如下结论:在东西开口,超标距离最大为120米;而西开口距最近的敏感建筑物的距离为123米,东开口距最近的敏感建筑物的距离为200米。

   但是,荔林社区两位退休的高级工程师根据在环评公示会上获得的环评报告最后七页所载数据,对距离100米处的敞口段自行进行了计算,得出氮氧化物浓度超标19.64倍的结果,大大强化了居民对环保安全的忧虑。为此,环评单位的技术人员曾亲自到小区与两位“高工”当面验算,但并未达成一致。面对结论迥异的两种“环评”,居民们提出应由“第三方”环评单位独立另做一次环境影响评价,以解决这一“科学争议”。

   (三)焦点分析

   西部通道事件的两大焦点与本文关切的问题息息相关。其中前一焦点,即“居民为何不知情”,事关风险交流和公众参与的前提性条件:知情既是交流的开端也是参与的前提,不知情则无从交流和参与。在本案例中,当利害关系人尝试主动去获得与环评相关的信息时,有关部门仍然拒绝,这实际上直接否定了居民们的知情权。就实际效果而言,这等于从根本上剥夺了公众以规范方式参与行政决策过程的机会,也就从根本上剥夺了公众在较早阶段即展现参与和风险交流能力的机会。就此而言,不让公众知情,与直接剥夺公众参与权、直接否定公众具有参与和风险交流的能力,具有相同的实际效果。

   第二焦点即“排放超不超标谁说了算”,与第一焦点紧密相连,更直接地关系到公众参与风险规制、进行风险交流的能力。一般认为,环境影响评价因明显的“专业性”而通常被认为是“专家的事”,现行立法上有关环评中公众参与规定的粗疏状况(如下文如述)在一定程度上反映了这种流行观念。本案例中,掌握法定决策权力的行政官员们对民众异议的回应也反映出其虽未明言却视之当然地假定了这一点。但是,本案例中的公众即作为利害关系人的当地居民,却挑战了这种未经反思的前见,直接对专业环评技术人员的结论提出了异议,展现了“超越专业门槛”的参与和风险交流能力。

    

   三、规范梳理:我国公众参与环评之制度架构

在存在既定法律制度的情况下,无论行动者选择遵从或规避甚至超越法律,既定的法律都是其在作出决定时不得不加以考虑的一个作用因素。在这个意义上,可以说既定法律对人的行动具有塑造作用。政府的风险规制活动和民众的风险决策行为也同样从根本上受到相关法律制度的塑造。(点击此处阅读下一页)

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