徐昕:司法改革必须去封闭化和神秘化

选择字号:   本文共阅读 413 次 更新时间:2012-03-05 22:27:03

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徐昕 (进入专栏)  

  

  2月25日,《人民日报》发表文章《回应群众期待,深化司法改革》,指出在2004年和2008年开启的两轮司法改革,部署的各项任务已基本完成,这是继2011年宣布中国特色社会主义法律体系形成之后,所取得的又一重要成果。与官方对司法改革的乐观态度形成鲜明对比的是,民间法学理论界和实务界都对近年的司法改革持质疑态度,认为改革停滞,甚或出现了倒退。

  如何评价此轮改革,中国司法改革将向何处发展?著名法学家、北京理工大学法学教授徐昕给我们作出了详尽的解答。从2009年开始,他连续三年带领团队撰写《中国司法改革年度报告》,在法学界引起重大反响。他认为,尽管中国的司法改革面临诸多困难,但依然可以在现有政治框架下,作出许多改变,司法改革应该去政治化、去意识形态化,司法独立可以从法院系统内部做起。

  

  官方和民间的改革分歧

  

  时代周报:对此轮从2008年开启的司法改革,官方和民间作出了截然不同的评价,为什么会出现这种分歧?你对此轮改革如何评价?

  徐昕:关于法治建设和司法改革存在两种表达,官方表达是取得重大成就。当然,官方对任何工作通常都如此总结。这一轮司法改革启动于2008年11月,中共中央政治局原则同意中央政法委《关于深化司法体制和工作机制改革若干问题的意见》。改革任务包括60项,应该会在“十八大”之前全部完成,作为重大成就向党中央献礼。现在是“两会”前夕,宣布取得重大阶段性成果,也可视为向“两会”的献礼。

  长期以来,出台文件成为官方评估司法改革任务是否完成的标志。实际上,这只是改革的第一步。只有司法改革措施切实贯彻,良好运转,才可视为改革任务的完成。这一轮改革规模宏大,许多改革项目的力度也相当大,但总体效果不尽如人意,原因就在于司法的独立性等关键问题没有得到解决,甚至还有退步,司法体制行政化、地方化、官僚化、政治化等根本性弊端有增无减。所以,即使技术层面的司法工作机制和方法改了很多,民众仍感觉改革不到位,因此滋生失望情绪。

  时代周报:那么在这60项改革中,有哪些可以算得上是实质性的进步?

  徐昕:至少有10多项改革值得高度肯定,例如,案例指导制推行,政法经费保障体制改革,铁路公检法系统转制,强化司法公开,执行体制及工作机制改革,刑事证据规则出台,量刑规范化改革,建立健全多元化纠纷解决机制,职务犯罪案件逮捕决定权上提一级,全面试行社区矫正工作等。但哪怕再好的司法改革措施,由于关键问题没有解决,甚至退步,改革的成效都会大打折扣。

  时代周报:之所以出现吃力不讨好的局面,是不是因为官方和民间对司法改革的目标尚未达成共识?

  徐昕:这是一个共识缺乏的时代。官方“维稳”,体现了一种实用主义的态度,而民间求变的呼声日益强烈。官员通常在任期制的约束下追求收益的最大化,因此往往只管本届任期的工作,而不管未来如何,因此哪怕意识到问题很多,也会采取“击鼓传花”的策略。实用主义容易导致缺乏理想,而民众出于对自身权利保障和实现正义的追求,迫切希望改革司法制度。

  官方提出建立“公正、高效、权威的社会主义司法制度”。但这显然不够,没有审判独立,怎能实现公正?没有公正,如何权威?因此,根本的分歧就在于司法的独立性上。我们每年发布《中国司法改革年度报告》,将这一目标表达为“提升司法的独立性”,因为司法的独立性是一个程度问题,应不断提高,这应当可以达成共识,或许也是官方比较能接受的表达。

  

  司法改革需要公众参与

  

  时代周报:可是,提高司法的独立性不单是民间的呼吁,也是法院的愿望,包括最高人民法院也在不断强调司法审判的独立性,司法不够独立的主要原因是什么?

  徐昕:司法面临最严重的问题,是司法的地方化和行政化。干预司法最多的往往是地方,地方法院实际上被视为地方政府的一个部门。但法院是中华人民共和国的法院,而不是“地方”的法院,必须实现司法的去地方化。绝大多数情况下,干预司法通常都是利益集团凭借各种名义来影响司法,其实是为了自己的利益,而损害国家利益。因此,司法的独立性有利于维护国家和人民的根本利益,有利于国家的长治久安,有利于维护党的领导。中央政法委可以发挥引导司法政策的功能,地方政法委是否有存在的必要,可以研究讨论。

  时代周报:如果要进行司法改革的顶层设计,应该由谁来负责比较合适?

  徐昕:司法改革涉及国家基本制度,最高权力机关全国人民代表大会下设司法改革委员会,发挥设计、组织和协调的作用,更为恰当。世界各国通常的做法也是在议会设立法律改革委员会或司法改革委员会。司法改革委员会负责司法改革的顶层设计。顶层设计有助于司法体制的根本性改革,其要义可以概括为:顶层优先,抓住核心,着眼高端,自上而下,整体关联,全局视野,系统建构,通盘设计。

  目前,公众可以就立法提出意见建议,如刑诉法修订收到7.8万余条建议,个人所得税法的修改收到23万条意见,起征点因此从3000元提高到3500元,但公众却没有适当的途径参与司法改革。司法改革遵循自上而下的改革路径,由此伴生了司法改革的封闭化和神秘化。司法改革事项被视为“国家机密”。新一轮司法改革的纲领性文件《关于深化司法体制和工作机制改革若干问题的意见》至今未见全文公布;改革的部署、安排和进程,只能从领导讲话、会议报道中寻找线索,60项改革措施只能透过各种线索把握框架;改革的总结、评估和效果,只能看到“基本完成”之类的描述,难以获知制度运行的具体细节。

  实际上,司法改革面临停滞不前、动力缺失、利益集团障碍等种种问题,与作为司法使用者的民众缺位紧密相关。改革效果需民众评价,改革举措需民众认同,改革共识需探讨沟通,改革动力需广泛积蓄。司法改革若要突破瓶颈,首先必须改革司法改革,破除司法改革的封闭化和神秘化,调整自上而下的改革路径,引入自下而上的底层动力,鼓励公众积极参与。

  时代周报:你们在今年的年度报告中也提到公众参与的问题,顶层设计如何让公众参与进来?

  司法改革的公众参与,对当下中国徘徊不前的司法改革具有破局性的关键意义。对于举步维艰的司法体制改革而言,司法改革的公众参与也具有充分的可行性。阳光政府、司法公开也是官方二十多年来未曾改变的承诺。在一个共识缺乏的时代,有关如何推进司法改革的方法论相对容易达成共识。而且,在现有制度框架下,通过科学引导,司法改革的公众参与完全可以有序进行,而不会产生任何负面效果。

  司法改革的公众参与主要从四方面展开。第一,司法改革的公开化,司法改革的文件、咨询报告、改革进程、效果评估等相关信息透过网络平台等各种方式向社会公开。第二,公众有权全方位参与批评建议、研究咨询、议题设定、意见征集、过程观察、效果评估等司法改革的全过程。国家为公众参与司法改革提供条件和保障。特别需要建立司法改革的网络平台,通过网络公开司法改革的相关信息,公众可利用网络等方式提出意见和建议。相关部门须及时、全面、有效回应公众的讨论和意见。第三,破除禁区,积极支持司法改革研究,鼓励民间司法改革研究和促进机构的建立,提升公众参与司法改革的能力和有效性。第四,全国人大设立司法改革委员会,作为国家司法改革的决策机构。司法改革委员会吸收法律学者、律师等不少于一半的民间人士参与。

  

  法院系统内部改革可成突破口

  

  时代周报:关于司法的独立性改革,很多人认为要在政治改革做出实质举措之后,才能有所进展,你如何看待?两者是一种怎样的关系?

  徐昕:其实不需要。官方一直有一种误解,认为司法独立有损党的领导,其实并非如此。司法独立完全是一个技术问题,是司法发挥功能的基本条件。因为只有独立的司法,才能作出公正的判决,如果权力可以干预司法,审判就难以公正。而最终,一切纠纷都涌向了政府和党委,上访成为党政不能承受之重。

  司法的独立性,有利于终局性地公正解决纠纷,这实际上是为党和政府分忧。从历史来看,司法部门从来都是保守的形象,即使司法独立,司法机关仍然会小心谨慎地为政府考虑。司法独立并不是不要党的领导,而是应坚持党的领导,改善党的领导。在坚持不干预个案的前提下,党对司法的领导主要体现为政治领导和组织领导:政治领导主要是通过司法政策的制定,对法院产生影响;应改善党对司法的组织领导,建立符合司法规律的司法官遴选委员会,党组织对法院院长、检察院检察长等领导干部的考察任免,改为有权推荐人选。

  司法改革和政改有重要关联,但并不代表两者不能分离。理性地看待,绝大部分司法改革措施是不涉及政治的,或者说跟意识形态没有关系,司法与政治可以实现相对的分离。

  同时,司法改革可以作为政改的一个切入点优先突破,由此带来的震荡可能是最小的。司法是关于纠纷解决的程序规则,在这个缺乏共识的时代,关于程序规则的共识相对容易达成。司法改革是法治改革的核心领域,如果司法机构能够有效运行,宪政框架基本上就具备了,如果能确立被广泛认同的司法体制及宪政体制,将有助于保障和推动民主及其他改革。司法作为社会的“稳定器”,可以为这个急剧变动的时代提供一种缓和机制。

  时代周报:那么在目前体制下,司法改革可以做的具体工作有哪些?

  徐昕:在现有框架下,司法改革其实还是有较大的行动空间,假设观念再开放一点,摆脱司法改革的政治化逻辑。现实令人悲观,但对未来还是要有一定的信心。中国司法改革已经迈过了决定方向的十字路口,虽然有所反复,甚至回头,但“轻舟已过万重山”,在这样一个时代背景下,任何人、任何机构都不可能使我们走上一条跟法治完全相悖的道路。

  未来的司法改革,还是应该采取先易后难的策略,先解决容易的问题,再来解决难题,到最后来解决那些大家认为根本不可想象的问题。司法改革面临的困难很多,但许多困难是想象的困难。例如,法院和法官总在抱怨受到干预,要求提升司法的独立性,但从实证的角度来看,大部分情形其实是内部干预,院领导对办案法官的干预,上级法院对下级法院的干预。为什么不能从法院内部做起?

  这一轮司法改革中,上下级法院关系没有理顺,反而通过案件请示制度的司法化、司法巡查制度等,强化了上下级法院之间的行政化关系。为什么会强化,实质上是上级法院不愿意放弃自己的利益。为什么领导要干预个案,因为领导正是通过这种干预而显示权力的意义。因此,司法的独立性提升首先涉及法院系统自身,可从法院和法官的内部独立做起,切实消解司法行政化,提升司法的独立性。这些并不困难,只要下决心,完全可以做到。来源: 时代周报

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