黄学贤:行政诉讼撤诉若干问题探讨

选择字号:   本文共阅读 457 次 更新时间:2012-03-01 20:25:16

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黄学贤  

  

  摘要: 行政诉讼中的撤诉历来是理论与实践关注的热点问题之一。我国行政诉讼撤诉制度的发展与司法政策的历史变迁之间存在着不可分割的紧密联系。不同时期的司法政策在其中起了决定性的作用。行政诉讼撤诉制度在以下几方面的完善显得尤为重要:对撤诉申请审查什么、如何审查、遵循什么程序、撤诉后的救济权如何保障以及如何发挥检察机关在撤诉中的监督作用、裁定准予撤诉时如何一并处理民事纠纷、赋予撤诉裁定书执行依据的法律效力、正确处理撤诉适用阶段与原有判决既判力之间的关系、理清撤诉与调解之间的关系等。

  关键词: 行政诉讼;撤诉;司法政策;制度完善

  

  一、问题的提出

  

  近几年来行政案件的申诉上访率居高不下,形势严峻。今年5月22日在广东东莞召开的全国法院行政审判工作座谈会上披露了以下信息:2009年全国法院全年新收刑事、民商事、行政一审案件668万多件,其中,行政案件虽然不足2%,可行政申诉上访案件却占了全部申诉上访案件的18%左右,比平均值高出8倍。据悉,为破解行政案件申诉上访率高这一难题,最高人民法院决定从5月22日开始到今年底,在全国各级法院集中开展解决行政案件申诉上访专项治理活动,并将其纳入政法机关集中开展的“涉法涉诉信访积案清理”活动和“百万案件评查”活动,统一部署,统筹安排。最高人民法院副院长江必新表示,专项活动排查的案件包括列入“涉诉信访积案清理”活动、“百万案件评查”活动名单中的行政案件,以及2009年以来进京赴省申诉上访的行政案件;重点排查非正常申诉上访、重复申诉上访、越级申诉上访案件。要实行包案责任制,包案到省、包案到院、包案到人;对属于错案和有瑕疵的案件,必须依照法定程序纠正或补正。[1]导致行政案件申诉上访率攀升的原因是多方面的,有整个体制原因以及具体行政诉讼制度原因等。要真正解决问题必须条分缕析地找出问题之所在,进而研究解决问题的对策。

  

  二、行政诉讼撤诉制度的发展与司法政策历史变迁之间的关系考量

  

  我国行政诉讼中的撤诉制度有一个发展过程。目前涉及到行政诉讼撤诉问题的主要规范有:《行政诉讼法》第48条、第51条;最高人民法院《关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第31条;《关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》(以下简称《若干解释》第37条、第49条以及《关于行政诉讼撤诉若干问题的规定》(以下简称《撤诉规定》)。[2]对行政诉讼中的撤诉问题,就司法实践而言经历了一个从撤诉率高,到撤诉率下降,再到撤诉率大幅上升的发展过程。伴随着这一过程,学术界也经历了一个寻找对策遏制行政撤诉,到支持撤诉率下降,再到转变观念为撤诉率大幅提升鼓与呼并寻找理论依据的发展历程。透过行政诉讼撤诉司法实践和理论探讨的发展历程,我们不难发现其背后的司法政策之变化。

  1990年10月1日《行政诉讼法》正式施行,其后的一段时间内撤诉率一直维持高比率。其间,无论就《行政诉讼法》及其司法解释的本意,还是理论界的呼声,均对这种高比率持否定态度的。这从实务部门的态度中可以看出。例如,在1990年9月召开的首次全国法院行政审判工作会议上,安徽省高级法院行政审判庭的一份报告称:“当前,行政审判实践中较为突出的一个现象是,在人民法院受理的行政案件中,撤诉案件占相当的比例。”重庆市中级法院行政审判庭的报告也称:“我市行政审判工作开展以来,以撤诉方式结束诉讼程序的行政案件所占比重较大。”[3]学界一般也是较多地探讨行政诉讼中的不当撤诉及其控制问题。

  在当时的条件下,行政案件撤诉率居高不下,是作为一种不正常现象引起各方面关注的。为此,包括最高院在内的许多法院将降低撤诉率作为一项重要工作。最为典型的是吉林省高院在1997年初专门下达文件,要求各地法院特别是基层法院行政案件撤诉结案率不得超过30%,并将此作为评选“行政审判群众满意法院”和“群众满意行政法官”的重要条件。经过努力也确实起到了功效。吉林省法院一审行政案件撤诉结案率由1997年的48%下降到1998年的26%,1999年(9月份前)一审行政案件撤诉结案率为28%。其他地方法院多有类似的做法,从而行政诉讼撤诉率在1998年之后明显下降。显然,在这一变化中司法政策发挥了明显的作用。

  随着社会转型的加快,在特定的时间内我国各种社会矛盾凸现。由土地征收、房屋拆迁、劳动社会保障等引起的行政主体与行政相对人之间的矛盾也空前激增,行政纠纷也大为增加。这在事实上给我国现实处境下的法院造成了很大的压力:一方面纠纷不断,诉讼案件上升,另一方面按照现有机制判案,很多案件官了民不了,案结事不了。于是行政诉讼中一直处于悄悄地干的调解受到公开的厚爱。虽然这种厚爱是通过所谓的寻找行政纠纷解决机制的多元化而表现出来的,但是限于现行《行政诉讼法》明确规定不适用调解的规定,只能转而求其次地从现有制度中尽可能找到合理依据。显然这一角色非撤诉莫属。最为典型的佐证就是最高院曾经试图制定专门的行政诉讼协调和解的司法解释,但考虑到司法解释的权限,最高院接受了有关部门和专家的意见,将撤诉作为司法解释的切入点,这样既能在一定程度上解决问题,又不超越现行法律规定。[4]

  这一转机背后的司法政策变迁更是明显的。2006年9月4日,中央办公厅、国务院办公厅下发了《关于预防和化解行政争议、健全行政争议解决机制的意见》。“两办”就行政审判工作专门下发文件,这是自行政诉讼制度实施以来的第一次。在这一政策指导下,各级政府和法院迅速采取行动并调整相应政策。最高法院专门召开“加强行政审判工作妥善处理行政争议”的电视电话会议,并相继发布了多个文件。主要针对农村土地征收、城市房屋拆迁、企业改制、劳动和社会保障、资源环保等领域的群体性行政争议,要求地方法院“尽可能通过协调方式加以解决”,或者“注意最大限度地采取协调方式处理”。2006年12月5日最高法院在专门发布的一个鼓励诉讼调解的文件,即《最高人民法院关于妥善处理群体性行政案件的通知》中提出,人民法院对行政诉讼案件,可以参照民事调解的原则和程序,“尝试推动当事人和解”,并要求不断探索有助于和谐社会建设的多种结案方式,不断创新诉讼和解的方法,不断完善行政诉讼案件和解工作机制。

  在2007年3月召开的第五次全国行政审判工作会议上,最高法院时任院长肖扬提出了这样的要求:“要抓紧制定有关行政诉讼协调和解问题的司法解释,为妥善处理行政争议提供有效依据。”在这次会议上,肖扬院长要求人民法院在审理行政案件中,要积极探索行政案件处理新机制。要在查清事实,分清是非,不损害国家利益,公共利益和其他合法权益的前提下,建议由行政机关完善或者改变行政行为,补偿行政相对人的损失,可以裁定准许原告撤诉。他还特别强调对于因农村土地征收、城市房屋拆迁、企业改制、劳动和社会保障、资源环保的社会热点问题引发的群体性行政争议,更加要注意最大限度地采取协调方式处理。[5]

  这段时期,最高法院一连下发了多个文件,如《最高人民法院关于为构建社会主义和谐社会提供司法保障的若干意见》(法发[2007]2号,2007年1月15日)、《最高人民法院关于加强和改进行政审判工作的意见》(法发[2007]19号,2007年4月24日)、《最高人民法院关于进一步发挥诉讼调解在构建社会主义和谐社会中积极作用的若干意见》(法发[2007]第9号,2007年3月1日)等。在鼓励调解政策的指引下,行政诉讼的撤诉率大幅上升。各地法院竞相将提高包括行政案件在内的撤诉率作为目标之一。虽然没有哪个法院明确规定这一点,但是从媒体报道的各地法院不断攀升的数字上显而易见地发现这一事实。为了尽可能规范行政案件撤诉行为,2007年12月17日最高人民法院审判委员会1441次会议通过了《撤诉规定》,该规定自2008年2月1日起施行。《撤诉规定》实际上是最高法院对一系列有关司法政策在更高基点上的制度化。《撤诉规定》第1条规定,“人民法院经审查认为被诉具体行政行为违法或者不当,可以在宣告判决或者裁定前,建议被告改变其所作的具体行政行为。”这一规定明示了法院在对待撤诉问题上的一个重要转折,即从原来的当事人主动提出撤诉申请,法院被动予以审查,到现在的法院主动建议被告改变其被诉具体行政行为而实现原告撤诉的目的。

  2008年8月18日,最高人民法院下发《行政审判工作绩效评估办法(试行)》。该评估体系把上诉率、申诉率作为负面考评指标之一,而把撤诉率作为正面考评指标,以此来积极引导案件的协调。有的法院甚至提出了“诉前化解不起诉、诉中化解不判决、诉后化解不上诉”的理想目标。2010年6月最高人民法院又下发了《关于进一步贯彻“调解优先、调判结合”工作原则的若干意见》(法发2010年16号)。该文件是最高法院为贯彻落实中央关于深入推进社会矛盾化解、社会管理创新、公正廉洁执法三项重点工作的部署,在广泛调查研究的基础上,针对人民法院调解工作中出现的新情况和新问题,发布的具体司法指导意见。该文件对人民法院在深入推进三项重点工作中如何贯彻“调解优先、调判结合”工作原则提出了指导意见。

  近日,最高人民法院又下发《关于为加快经济发展方式转变提供司法保障和服务的若干意见》(法发2010年18号)。该文件强调指出,各级法院必须坚持能动司法,见事早、行动快、积极应付,妥善施策。要准确把握司法政策导向,依法保障、引导、支持有利于加快经济发展方式转变的经济活动和经济行为,保证加快经济发展方式转变工作早见成效。要认真贯彻“调解优先、调判结合”的司法工作原则,积极推动构建司法调解、人民调解与行政调解“三位一体”的大调解格局,加大调解力度,充分发挥社会各界在矛盾纠纷化解中的重大积极作用,形成全社会解决矛盾纠纷的最大合力,尽量将矛盾化解在基层、化解在萌芽状态,避免因处置不当引发群体性事件。[6]

  可以肯定的是,随着一系列司法政策的出台,尤其是最高人民法院最近发布的《关于进一步贯彻“调解优先、调判结合”工作原则的若干意见》,行政案件撤诉率将会有大幅度上升。[7]对行政诉讼案件撤诉人们从忧虑到欢呼,从视为不正常到刻意追求,从追求到获得司法政策支持,不同时期的司法政策在其中起了决定性的作用。

  

  三、以《撤诉规定》为基础的现行撤诉制度剖析

  

  如果说行政诉讼中的撤诉制度“这一具有浓重的职权主义色彩的制度安排,体现了在我国行政法治初创的特定情境下,对于原告实际处境的关怀和对法院职能的期待,”[8]那么,在我国行政诉讼制度已经实施20年的今天,这一制度安排的背景是否有了实质性的变化,从而也应当对这一制度本身的内容有所改革呢?应当说,在现行《行政诉讼法》的制度范围内,《撤诉规定》已经较为明显地体现了这一改革趋势。最为突出的表现就是其第1条之规定。该规定所谓的司法建议,实质上就是鼓励被告改变被诉的行政行为,以取得原告的同意从而申请撤诉。当然,这其中除了原告因自身能力的增强而在撤诉中的自主意识也相应提高外,还有一点就是处于社会急速转型的今天,各种矛盾凸现,使得纠纷尤其是官民纠纷不应当以诉讼这个唯一的方式来解决,尤其要寻求诉讼外的比如调解的方式以求得真正意义上的“官了民了、案结事了”。

  基于此,《撤诉规定》在原有撤诉制度基础上分别就撤诉审查的一般条件、裁定准予撤诉的条件、对被告改变其所作的具体行政行为情形、法院对履行情况的监控、对结案方式的完善、撤诉不符合条件或者坚持不撤诉的处理、撤诉适用阶段等问题作了较为系统的规定,并且在诸多问题上有所创新。但是,由于目前的《撤诉规定》实际上是承载了现行行政诉讼制度明显不能承受的“调解”之重,所以必须尽可能完善这一制度。一是对行政诉讼中的撤诉从而也对行政诉讼中的调解予以最大限度的规范。二是为行政诉讼法的修改奠定该问题上立法规范进一步完善的基础。

  以《行政诉讼法》为基础,以《撤诉规定》为主要内容的行政诉讼撤诉制度,在以下问题上值得进一步地探讨:

  (一)法院对撤诉申请审查什么

  根据现行有关撤诉问题的规定,不管法院是处于被动状态还是主动出击,法院必须对撤诉申请予以审查,这是必经程序。撤诉审查是法院的权力同时也是其义务,法院在对撤诉申请进行审查时,不仅要进行形式审查,还要进行实质审查,(点击此处阅读下一页)

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