宋华琳 段环星:“拖延履行法定职责”中履责期限的判定

选择字号:   本文共阅读 1017 次 更新时间:2023-10-09 08:46

进入专题: 拖延履行   行政诉讼   履责期限  

宋华琳   段环星  

摘要:  拖延履行法定职责是行政机关虽已开始履行职责,但未在履责期限内作出足以终结行政程序的行为。履责期限是认定行政机关构成“拖延履行法定职责”与否的重要因素,从法律规范和司法案例出发,可将履责期限分为法定期限、紧急期限、合理期限和承诺期限四种类型。行政机关构成“拖延履行法定职责”的另一重要因素,即行政机关未在履责期限内履行其职责。这一要素的考察涉及履责期限起算时点的确定、行政机关完全履职的判断以及不计入履责期限的除外事由。司法对行政机关拖延履行法定职责的判决形式为履行判决、撤销判决或确认违法判决。法院作出履行判决时可以附带一定期限,此期限与行政管理中的履责期限存在一定区别。

关键词:  拖延履行 行政诉讼 履责期限 履行判决期限

行政机关应在“适当期限”内履行职责。此处的“适当期限”是为行政机关留出的就相对人申请作出处理的法定期限。根据《行政诉讼法》第47条的规定,当公民、法人或者其他组织申请行政机关履行保护其人身权、财产权等合法权益的法定职责时,行政机关应在接到申请之日起两个月内履行职责。若其他法律、法规中对行政机关履行职责的期限有特殊规定的,从其规定。[1]

若超出履责期限,行政机关仍未完成履责行为,且不存在正当化事由,则构成对职责的“拖延履行”。[2]实践中,行政机关拖延履行法定职责的行为并不鲜见,笔者在北大法宝数据库中以“拖延履行”和“合理期限”为关键词,并将案件类型限定为“行政案件”,对相关案例进行检索,[3]截止2023年4月底,共检索到425个相关案例(见图1)。

1 案例年度趋势统计

通过归纳,拖延履行法定职责的司法裁判主要存在以下两种情形。

第一,法院经常将“不履行法定职责”和“拖延履行法定职责”混淆,有关“拖延履行”的案件经常会被归入不履行法定职责的类型,有的法院在判决中直接认定“拖延履行”属于不履行法定职责。[4]

第二,不同法院对超出履责期限的行政行为态度不一。有的法院认为行政机关超期履责行为属于行政程序违法,应当适用撤销判决;[5]有的法院认为超期履责行为属于程序轻微违法,适用确认违法判决;[6]有的法院认为应当适用履行判决。[7]

上述现象表明我国司法实务中对“拖延履行法定职责”还缺乏统一的识别标准,本文力图通过对相关司法判例的钩沉,归纳和提炼拖延履行的判断基准,这有助于司法裁判的统一,也有助于促进行政机关更好地按时履行法定职责。

一、厘定“拖延履行法定职责”的概念

在论及何为“拖延履行法定职责”时,学界一般与行政不作为的研究相勾连,[8]这增加了界定“拖延履行”概念的难度。主流学说认为,拖延履行法定职责是行政主体超出法定的或合理的履责期限后,未作出可终结行政程序的行政行为之状态,属于消极性质的滥用职权。[9]

(一)“拖延履行法定职责”的规范分析

1989年《行政诉讼法》第54条第3项规定,被告“拖延履行法定职责”的,可适用履行判决。在最高人民法院2004年颁布的《关于规范行政案件案由的通知》中,将行政案件的案由分为作为类案件、不作为类案件和行政赔偿案件三类,并指出行政不作为类案件“以不履行特定行政职责或义务”为构成要素。[10]当时的司法倾向或许认为,“拖延履行”是行政机关超出履责期限后仍未作出履责行为的情形,因此将其归入行政不作为类案件。

2014年修法后,根据现行《行政诉讼法》第12条第1款第6项的规定,就相对人请求行政机关履行保护人身权、财产权等合法权益的申请,行政机关“拒绝履行”或者“不予答复”的,被纳入行政诉讼受案范围。“拒绝履行”的情形是行政机关以明示的方式不履行法定职责;“不予答复”的情形是行政机关未在法定期限或合理期限内就相对人申请给出明确答复,构成了“拖延履行”的典型情形。[11]

最高人民法院在2020年印发的《关于行政案件案由的暂行规定》中,将“不履行法定职责”界定为“负有法定职责的行政机关在依法应当履职的情况下消极不作为,从而使得行政相对人权益得不到保护或者无法实现的违法状态。”[12]同时认为“延迟履责”等情形是“以作为方式实施的违法履责行为”,不属于“不履行法定职责”的情形。[13]这表明,司法界倾向于认为“拖延履行法定职责”是行政机关已经明示即将履行法定职责,但在法定期限或合理期限内没有履行或者没有完全履行完毕的情形。

(二)司法裁判的观点

司法裁判就行政机关构成拖延履行法定职责的判定标准不一。有的法院认为行政机关未在履责期限内作出实体性处理决定,尽管在履责期限内履行了一定调查程序,或在超出履责期限后、法院审判前作出了终局性处理决定,仍然属于拖延履行法定职责。例如在“许明法诉江苏省物价局不履行法定职责案”中,法院认为,虽然江苏省物价局在受理相对人的举报后进行了一定的调查,但其调查期限超过了两个月的法定履责期限,并且在履责期限届满后仍未作出终局性处理决定,属于拖延履行法定职责。[14]

行政机关未在履责期限内履行相应的程序义务,也构成拖延履行法定职责。例如在“天津菁信科技有限公司诉天津市滨海新区财政局财政行政管理案”(以下简称“菁信公司案”)中,行政机关虽然就天津菁信科技有限公司招投标投诉作出了相应的处理决定,但在半年后才进行公告,明显不符合合理期限,法院认为行政机关未及时公告投诉处理决定的行为属于拖延履行法定职责。[15]

当行政机关在履责期限届满后才开始履行其职责,而在法院审判前未作出终局性处理决定时,也构成拖延履行法定职责。例如在“李立贵诉会昌县人民政府不履行法定职责案”中,行政机关在两个月的法定期限内未就李立贵申请事项作出任何答复,法院认为被诉行政机关作出答复的期限明显不符合合理期限,属于拖延履行法定职责。[16]

二、“拖延履行法定职责”中履责期限的认定

判断行政机关的履责行为构成拖延履行的前提在于:何为法定的或合理的履责期限。本文将结合法律规范、司法实践与行政实践,探讨行政机关履责期限的判定。

(一)何为“法定期限”

根据法律规范有无明确、具体的规定,可将行政机关的履责期限分为法定期限和非法定期限。法定期限是法律规范中规定的履责期限,非法定期限是指司法机关裁定、行政主体指定或有关当事人共同约定的履责期限。[17]

1.有关履责期限的法律规定

《行政诉讼法》第47条为行政机关设定了履行保护行政相对人人身权、财产权等合法权益法定职责的一般期限,即接到申请之日起2个月内。在一般履责期限之外,若单行法律、法规对行政机关履行职责的期限另有规定的,从其规定。根据行政行为的步骤,履责期限或涉及审查受理期限、行政行为作出期限、通知送达期限三种类型。

(1)受理与审查期限

就依申请行政行为而言,当行政机关收到相对人申请后,应当在法定的或合理的期限内对申请进行审查。[18]例如,我国《行政复议法》第17条规定了将复议申请的审查期限限定为收到复议申请后5日内;《证券法》第119条规定了对证券公司设立申请的审查期限,即自收到申请之日起6个月内。

(2)行政处理决定作出期限

行政机关在受理相对人申请后或者针对违法行为立案后,应在一定期限约束下合法、及时地履行其法定职责。单行法律规范通常对行政处理决定作出期限加以规定,如《行政许可法》第42条第1款、第2款规定了作出行政许可决定的一般期限和延长期限。《行政处罚法》第60条规定,行政处罚决定期限为行政处罚案件立案之日起90日内。《行政复议法》第31条规定了行政复议决定的作出期限及延长期限。[19]

(3)通知送达期限

行政机关应在一定期限内将行政处理决定以法定形式送达相对人。[20]如《行政处罚法》第61条规定了向相对人送达行政处罚决定书期限;《行政许可法》第44条规定,应在准予行政许可作出之日起10日内向相对人送达行政许可证件。

2.“法定期限”中“法”的范围

由此引发的一个问题是,在判定履行法定职责的期限时,“法定期限”中的“法”是否仅限于法律、法规,规章和其他规范性文件中规定的期限是否属于法定期限?

立法机关倾向于将法定期限中“法”的范围限定于法律、法规。[21]如果规章或其他规范性文件为此设定了长于2个月的履责期限,仍应适用《行政诉讼法》第47条第1款设定的2个月的履责期限。[22]如果法律法规缺乏相应明确规定,可以适用规章及规范性文件中规定的履责期限。[23]

有学者认为,规章在行政管理活动中发挥着重要作用,因此规章中的程序性规定应当被视为法定程序;[24]也有学者认为可将其他规范性文件中规定的履责期限视为行政主体就履责期限向相对人所做的承诺,[25]出于信赖保护的要求,行政机关应当遵守这一履责期限。

本文认为,从行政自我拘束原则出发,规章及其他规范性文件规定的履责期限对行政机关具有拘束力。实践中,规章所设定的行政许可期限也多为行政机关所遵循,并为法院视为法定期限。例如,《药品管理法》第25条规定了药品注册制度,但未规定药品注册审评的时限。《药品注册管理办法》作为部门规章,考虑到药品审评的专业性、技术性、政策性,以及药品注册申请的申请量与审评人员的工作负荷,就药品注册的受理、审评、核查、检查、审批等事项的工作时限加以具体规定,规定药品上市许可申请审批时限为200日。[26]在药品行政诉讼中,法院会将规章中的履责期限视为法定期限。如在“长春百龙生物技术有限公司诉国家食品药品监督管理总局食品药品安全行政管理案”中,最高人民法院认为国家食品药品监管总局作出的通知超出了《药品注册管理办法》规定的药品审批期限,从而确认国家食品药品监管总局被诉通知违法。[27]

规范性文件中规定的履责期限通常短于或等于法律、法规或规章中的履责期限,且由于在行政诉讼中,可对规范性文件一并附带审查,若法院援引规范性文件中的履责期限,则需首先说明规范性文件的合法性。基于此,司法裁判对援引规范性文件中的履责期限,持相对谨慎的态度,但也存在地方法院将之视为法定期限的情形,在举报、投诉、控告类案件中,此种情形更为多见。例如在“陈书伟诉深圳市市场监督管理局盐田分局行政不作为案”中,法院认为《奖励办法》《实施细则》属于规范性文件,根据其规定,奖励告知在举报案件的行政处罚决定生效且执行完毕后20个工作日内作出即可,举报人起诉时距被告作出不予处罚决定仅经过11天,并未超出20天的法定履责期限,因此被告不属于拖延履行。[28]

如果行政行为超出了规范性文件规定的履责期限,但未超出法律、法规、规章规定的履责期限,法院不宜直接判定行政机关违法,但行政机关需就未能在规范性文件设定的期限内履行职责说明理由,说明个案中的个别例外情形。当行政机关说明理由后,如果法院认为超出规范性文件中履责期限的行政行为合法,也应在判决中充分说明理由。[29]

(二)何为“合理期限”

1.法律规范中设定的合理期限

不同领域行政活动适用的行政程序有一定差异,因此有时在法律规范中难以对履责期限做出明确规定,而是以“及时”“尽快”等不确定法律概念,赋予行政机关在履责期限上的裁量权。例如根据《专利法》(2020)第46条的规定,国务院专利行政部门对宣告专利权无效的请求应当“及时审查”、作出决定。

当法律规范未明确规定履责期限时,行政行为没有具体的、可参照的履责期限,行政机关可根据实际履责情况,自行裁量决定其履责期限。但行政机关可能滥用裁量权,确定过长的履责期限,或在履责过程中实施不必要的程序,除非此逾期已达到明显不合理的程度乃至有悖行政效能原则,否则相对人很难举证证明行政机关违反了合理期限。

在判断行政机关的拖延是否达到明显不合理的程度时,可以该行为作出通常所需的时间为参考基准;[30]也可根据公务的难易程度、平时执行公务所需时间、行政机关所具备的人力物力等情况,考察行政机关的履责期限是否达到执行公务所应当达到的“中等水平”。[31]

2.司法裁判对合理期限的审查

在司法裁判中,法院在认定行政机关因超出合理期限而构成拖延履行法定职责时,通常涉及下列三种判定方式。

(1)因超出法定期限而被判定违反合理期限的要求

法院通常会考察行政机关从受理相对人申请到最终作出行政处理决定的时间范围,如果超出了法定的一般履责期限,则被认为违反了合理期限的要求,法院会径自认定行政机关的逾期构成“拖延履行法定职责”。这种判定方式实质上是用法定的一般履责期限取代合理期限。

例如在“余超诉昆山市住房和城乡建设局不履行法定职责案”中,法院援引《物业管理条例》第49条和《行政诉讼法》第47条认为,在法律、法规、规章和其他规范性文件未明确规定行政机关具体履责期限时,应适用《行政诉讼法》第47条中60日的一般履责期限。本案被告昆山市住房和城乡建设局履行职责的时间为93日,超出了60日,因此属于拖延履行法定职责。[32]

(2)结合具体情形对是否超出合理期限的判定

例如在“沈斌诉江阴市城市管理行政执法局不履行法定职责案”中,原告就违法建筑多次向被告投诉,但被告接到投诉后,未及时立案受理,直至法院受理此案后,被告才受理调查,违反了行政机关“应当及时受理并组织核查、处理”的规定,故认定被告构成拖延履行法定职责。[33]

(3)对延长履责期限后是否仍构成“拖延履行法定职责”的判定

在相当一部分法律规范中,都规定了必要时可延长履行法定职责的期限。行政机关延长履责期限一般是因为行政行为面临的情况比较复杂,无法在法定时限内完成审查、决定等工作。有时法律规定了履行法定职责可延长的具体时限,例如《行政许可法》第42条第1款规定:“二十日内不能作出决定的,经本行政机关负责人批准,可以延长十日,并应当将延长期限的理由告知申请人。”[34]有时法律、法规、规章并未设定履行法定职责可延长的具体期限,而是赋予了行政机关延长履责期限的裁量权。例如《粮食流通行政执法办法》第20条规定:“案情疑难复杂或者委托检验鉴定时间较长的,经粮食和储备部门负责人批准,可以适当延长调查时限。”[35]

尽管行政机关在一定条件下有延长履责期限的裁量权,但如果延长的期限远远超出作出该行政行为通常所需的时间,且无正当理由时,仍构成“拖延履行法定职责”。例如在“王福岭诉深圳市市场监督管理局南山分局不履行法定职责案”中,法院认为,《工商行政管理机关行政处罚程序规定》虽未规定第二次延期的具体期限,但并不代表行政机关可随意延长期限。本案中,被告在长达一年多的时间内,未对涉案举报作出实质处理,且不存在听证、公告、鉴定等情形,期间被告虽两次以“案情复杂”为由办理延期,但仍明显超过合理期限,已构成怠于履行法定职责。[36]

(三)紧急情况下履责期限的判定

根据《行政诉讼法》第47条第2款的规定,在紧急情况下,行政相对人的人身安全和财产面临迫在眉睫的威胁,若行政机关不能即时提供保护,行政相对人无需等待行政机关法定履责期限届满,可立即提起行政诉讼。[37]

1.紧急情况与行政裁量收缩

“紧急情况”与行政裁量收缩理论关系密切。在一般情况下,法律赋予行政机关履行职责的裁量空间,行政机关收到相对人的履行职责请求后,可以根据相对人权益的重要程度、面临危险的紧迫性、行政任务的复杂性等多种因素进行裁量,决定是否或何时、以何种方式履行法定职责。但在紧急情况下,在许多可能的裁量决定中,或只有某项唯一的决定是合法、适当、无瑕疵的,这种情形即为“裁量收缩至零”,此时,行政机关不再有判断是否需履行法定职责的裁量权,而应“立即履行保护相对人合法权益的职责”。[38]

2.对“紧急情况”的认定

“紧急情况”是指行政相对人的“人身权、财产权等合法权益”面临着现实、具体、迫在眉睫的威胁、危险,行政机关如不能提供即时保护,则会对相对人的合法权益造成不可逆转的损害。[39]行政机关不仅不得从事给相对人带来危险和侵害的行为,对于第三人所造成的危险及侵害,还必须积极对受危害的法益采取保护措施。[40]

当存在“紧急情况”时,若行政机关收到相对人的请求后未能提供即时保护,行政相对人无需等待行政机关法定履责期限届满,即可直接提起行政诉讼。但如果相对人的权益已经受到侵害或者相对人的权益损害未达到不可逆转和难以弥补的程度,则不能以《行政诉讼法》第47条第2款为依据,请求行政机关立即履行法定职责。

例如最高人民法院在“王守保诉宣城市人民政府复议决定案”中指出:“紧急情况,通常强调的是时间紧迫、事项重大,而且错过了这个时间就不可逆转或者损失不可弥补的情形。例如,考试的紧迫性、人身救助需要、参加有时间限制的活动等。”在王守保案中,最高人民法院认为相对人的权益即使受到损害,也可以通过赔偿等途径获得相应弥补,未达到情况紧急不可逆转的程度。“如果法定履行职责的期限未届满就提起诉讼,就属于起诉时机不成熟,人民法院应当不予立案或者裁定驳回起诉。”[41]

此外,“紧急情况”下需得到即时保护的权益应以存在迫在眉睫的威胁、危险或者需求为限。如果相对人以“紧急情况”为由,在法定履责期限未届满时就提起诉讼,则应尽量提交能充分体现紧急情况已十分明显、现实危险确实存在、安全隐患已非常严重的证据。否则不宜认定存在“紧急情况”。如在“符连荣等诉河南省洛阳市洛龙区人民政府颁发集体土地使用证案”中,最高人民法院认为“本案被诉行政行为系1993年给原审第三人付占英颁发集体土地使用证的行为,再审申请人原审诉求为撤销该证,不属于行政诉讼法第四十七条第二款所规范的行政不作为情形”,因此不存在法定的“紧急情况”。[42]

(四)承诺期限

1.承诺期限的法律拘束力

行政承诺是“行政机关或法律法规授权的其他组织以一定的方式为自己设定公法上的义务,承诺在将来一定条件下为或不为特定行为的行政活动方式”。[43]承诺期限则是行政主体以书面或口头的方式向相对人作出的,承诺在一定时间内完成某种行政行为的期限。

承诺期限在我国实践中广泛存在,基于行政效能的考量,行政机关往往会设定短于法定期限的承诺期限,如国务院就多次发文明确表示要压缩某些事项的审批时限。[44]当行政承诺面向公众作出时,其直接保护的是公共利益;但当行政承诺面向特定相对人作出时,对于相对人来说,此行政承诺不仅仅是公共利益的反射,而是独属于相对人的特定法益,应当受到保护。[45]相对人也会对行政机关在承诺期限内作出处理决定产生合理预期,基于相对人合法的信赖利益保护之需,行政机关负有在承诺期限内履行职责的义务。[46]

2.司法裁判中对承诺期限的认定

《关于行政案件案由的暂行规定》将“行政允诺”列为“二级案由”,表明最高人民法院认为行政承诺是一种独立的、具有外部性的、可诉的行政行为。[47]行政承诺实际上是行政机关根据其组织法的授权行使裁量权的表现,应受到行政法律规范的约束。[48]

承诺期限一般会对相对人的利益产生影响,例如行政机关依照短于法定期限的承诺期限做出许可决定,这缩短了行政相对人等待行政许可的时长,有助于相对人尽早取得许可资格。[49]

当承诺期限短于法定期限时,行政机关应当受到承诺期限的约束,若行政机关超出承诺期限,但在法定期限之内做出行政行为,此时行政机关应就未在承诺期限内履行法定职责说明理由,否则法院有可能对行政行为的合法性作出否定评价。如在“林秀挺诉嘉善县国土资源局土地变更登记纠纷案”中,法院认为“本案中,被告既然自加压力,作出了在较规范性文件规定的期限更短的时间内办理申请事项的承诺,就应严格遵守承诺,及时作出决定,取信于民。”[50]

基于此,若行政机关未能在承诺期限内完成履责,但其履责时间不长于法定期限,此时不必然构成拖延履行法定职责。但行政机关应就未能在承诺期限履行职责说明理由,说明相应的正当化事由或个案考虑的情形。

三、行政机关未在期限内“履行法定职责”的综合认定

上文讨论了履责期限在法律规范和司法实践层面上的样态。而在认定行政机关是否构成“拖延履行法定职责”时,还需考虑行政机关是否未在期限内履行法定职责。这涉及履责期限如何起算,以及行政机关是否在期限内已完全履行法定职责。还应当检视行政机关在履行职责过程中,是否存在不计入履责期限的正当化事由,正当化事由主要包括法定扣除事项和行政不能两种情形。

(一)履责期限的起算点

考察我国现行法律规定及行政实践,可将行政机关履责期限的起算点分为三种类型,分别为“自收到申请之日起”[51]“自受理之日起”[52]和“自立案之日起”[53]。其中“自收到申请之日起”和“自受理之日起”主要规定了依申请行政行为履责期限的起算,“立案之日起”主要规定了依职权行政行为履责期限的起算。此外,“作出决定之日起”则主要规定了行政处理决定送达期限的起算点。

就依申请行政行为,行政机关在决定是否受理相对人的申请时,首先需进行形式审查和实质审查,在通过审查后才会决定受理相对人的申请,因此行政机关“收到”相对人申请的时点会早于其“受理”申请的时点。[54]由此引发的问题是,如何界定行政机关“收到”申请, 材料?

在依申请行政行为开展过程中,若申请人向行政机关邮寄申请,但并未在信封上注明“政府信息公开申请”或其他特定申请类型的信息。在此情况下,无法仅从信件外观判断是私人信函、信访抑或特定类型的申请,此时不宜以行政机关签收信函之日开始计算履责期限。例如在“潘明腾诉安吉县人民政府不履行法定职责案”中,法院认为,相对人申请已被安吉县人民政府收发室签收,但是信函封面仅有“县长亲启”的字样,行政机关无法知悉其信函内容,因而不能认定行政机关“收到”相对人的申请。[55]

然而,在“郑世春诉重庆市沙坪坝区人民政府行政监督案”中,虽然相对人也是通过邮寄信件的方式向行政机关申请信息公开,并且信函封面显示为“区长亲启”,但是法院“认为特快专递单上‘内件品名’已注明为《政府信息公开申请书》,被告应当知道该信件内容,且被告信件收发员已经签收”,从而认定相对人已经提出申请。[56]

综上,判定行政机关“收到申请”的标准有三:第一,相对人通过提供邮寄申请的单证,可证明行政机关签收相关邮寄文件的事实,此事实相对清晰可查;第二,行政机关实际上拆封并阅读了行政相对人的申请材料,即认为“收到申请”;第三,行政机关签收相关申请文件时,纵然没有拆阅申请文件,但如果文件外表面载明了特定申请信息类型,也推定“收到申请”。

就依职权行政行为,履责期限的起算点一般为“自立案之日起”,例如《行政处罚法》第60条规定,行政机关应当自行政处罚案件立案之日起90日内作出行政处罚决定。但公安机关实施的治安管理处罚案件,其履责的起算时点是受理之日而非立案之日,《治安管理处罚法》第99条规定,公安机关办理治安案件的期限,自受理之日起不得超过30日。

(二)如何判断行政机关未在履责期限内完全履行法定职责

确定行政机关履责期限的起算时点后,可根据不同类别的履责期限,来确定履责期限的时段和终结时点。行政机关未在此时段内完全履行其法定职责的情形,包括实体未完全履行和程序未完全履行,[57]这两种情形都是行政机关未在履责期限内作出足以终结行政程序、有效保护相对人合法权益的行政行为的表现。

1.实体未完全履行

实体未完全履行是行政机关虽然作出了履行法定职责的行为,但是未在履责期限内作出终局性处理决定,或者其履责行为无法有效保护相对人合法权益。例如在“张宏军诉丁堰镇人民政府不履行法定职责案”中,法院认为,虽然丁堰镇政府履行了责令居委会公开信息的法定职责,但其并未限定公开信息的期限,仅“责成皋南居委会尽快将应公开的内容予以公开”,而未限定“尽快公开”的时间范围,所作的“责令”并未达到法律规定的“责令”程度,缺乏拘束力,难以有效督促皋南居委会履行职责,使相对人请求事项难以实现。[58]

通过案例的梳理可知,当行政机关仅进行程序性的调查工作而未作出行政处理决定时,一般可以直接认定其构成实体未完全履行。当行政机关已作出行政处理决定,法院在判断行政机关是否构成实体未完全履行时,多着重考察行政处理决定的实际效果。这种效果导向的认定标准对行政机关履责程度提出了更高的要求,有助于避免行政机关出现形式作为但实质上未履职的情况。

2.程序未完全履行

程序未完全履行是指行政机关在履责期限内未完成作出行政行为所要求的法定程序。行政行为的作出需要遵循一定的步骤和时序,不得违反法定程序和正当程序的要求。法定程序要求行政机关作出行为时不能颠倒步骤、超越期限,正当程序则要求行政机关给予相对人最低限度的程序保护。[59]

行政机关作出行政行为一般会历经“受理(或立案)——审查(或调查)——作出决定并说明理由——通知送达”的过程,[60]行政行为涉及相对人权益或者公共利益时,还需要听取相对人的意见、举行听证会等。[61]例如在“季国江等与南通市崇川区城市管理行政执法局上诉案”中,法院认为,判断行政机关是否履行法定职责应当从其履行法定职责的过程完整性的角度来分析。本案中,季国江于2015年12月9日提出查处申请,崇川区城管局未严格依照《江苏省行政程序规定》的要求,进行立案、受理、调查。时至季国江2016年6月21日提起本案诉讼,该局亦未针对申请作出任何处理决定,属于以消极方式拖延履行。[62]

送达是行政机关就相对人的申请或行为作出处理决定后,根据法律规定、按照法定程序向相对人送达行政处理决定的行为。未经送达的行政处理决定不具有法律效力,不会对相对人产生法律效果。拖延履行的情形之一即为未在期限内向相对人送达行政处理决定。例如在“菁信公司案”中,法院认为天津市滨海新区财政局未在合理期限内公告招投标投诉处理结果,属于拖延履行法定职责,最终确认其逾期公告的行为违法。[63]

(三)何为不计入履责期限的正当化事由

履责期限在时间上并非像一条直线一样连续不断,而是像虚线一样,中间存在很多“空缺”,这些空缺即为不计入履责期限的正当化事由。如果行政机关履责期限逾越了法定的或合理的期限,并且不存在这些正当化事由,则构成拖延履行法定职责。但正当化事由并非使行政机关完全免于履行职责,而是将其履责行为暂时性搁置,待正当化事由消除后,行政机关仍需继续履行其职责,否则仍可能构成拖延履行。

1.法定扣除事由

行政行为的作出具有过程性,行政机关在最终作出行政行为前,需要开展若干预备或调查工作,或者遵循一定的行政程序,其中某些事项耗费的时间并非行政机关可以控制和决定的,因此不宜把这些步骤、程序所耗费的时间计入履责期限。我国许多法律规范都规定了履责期限的扣除事由,主要包括作出行政行为需要的鉴定、招标、听证、检测、专家评审等环节所需期限。[64]但行政机关应当尽量以书面方式将上述环节所需的时间告知相对人,使相对人对作出行政行为的期限有合理的预期。

例如在“司少发诉启东市市场监督管理局行政处罚案”中,法院认为,虽然被告于2015年1月15日立案查处了原告的涉案棉大衣,至8月7日作出行政处罚决定,超过90日的法定期限,但“因听证、鉴定等时间不计入办案期限,且经批准可相应延长办案期限”,故扣除听证、鉴定等时间并延长相应的办案期限后,并未超过法定履责期限,故不构成拖延履行法定职责。[65]因此,评判行政机关是否拖延履行法定职责,应考察其在扣除除外的时限后,是否仍超过法定的或合理的履责期限,如果仍然逾期,才会被认定构成拖延履行法定职责。

2.行政不能

行政不能,是指存在无法预料的、非主观故意的客观原因,导致行政机关无法履行或未能完全履行法定职责的行为状态。[66]行政不能主要包括客观事实不能和履行不能。

(1)客观事实不能

客观事实不能区别于行政机关的主观因素,是行政机关主观上有履行职责的意愿,但是迫于客观条件的约束而无法履行。客观事实不能涉及不可抗力、专业技能的限制以及其他客观因素。

客观事实不能涉及不可抗力。《民法典》第180条第2款规定:“不可抗力是不能预见、不能避免且不能克服的客观情况。”例如在“孙友与北京丰台区政府信息公开案”中,法院认为,丰台区政府虽然于收到孙友《履责申请》后两个月内未对其作出答复,但该情形系受新冠肺炎疫情影响,客观无法对村务公开监督事项开展调查核实工作所致,构成不可抗力,属于违法阻却事由,因此丰台区政府不存在拖延履行法定职责的情形。[67]

客观事实不能还涉及专业技能的限制。如在“陶家学等与自贡市公安局沿滩分局不履行保护人身权法定职责案”中,法院认为,民警不具备与百草枯服用中毒相关的专业医疗救助知识,警车也未安装专业救助设备,而民警在途中已确认人民医院已派出120急救车施救,在此情况下,等待120急救车到来,其行为应认定在其职责范围内进行了救助。[68]

客观事实不能还涉及其他不可归咎于行政机关本身的客观因素。如在“李翔与安庆市公安局不履行法定职责及行政赔偿上诉案”中,二审法院认为,虽然民警出警时间超出了《安庆市公安局接处警工作细则》第9条的规定,[69]但其存在正当化事由,即路途上遭遇火车道口封闭以及雨天造成的道路堵塞,因此民警在此情况下17分钟到达现场,并不违反相关法律、法规和规范性文件的规定,也不构成拖延履行法定职责。[70]

(2)履行不能

履行不能也属于正当化事由的一种,主要包括两种情形,即:后一行政行为所依据的前一行政行为尚未完全作出或处于效力待定的状态,以及法律变迁导致行政主体无权限。如在“丁中发诉如皋市综合行政执法局等不履行法定职责案”中,法院认为本案的涉案房屋未取得建设工程规划许可手续,“鉴于目前本案正处于如皋市政府协调改正过程中,如皋执法局尚不能作出具体的处理决定,如皋执法局告知上诉人本案尚在调查处理中,待有处理结果将及时予以告知,行政行为并无明显不当,”因此不构成拖延履行法定职责。[71]

法律变迁会导致行政机关职权的变化,若行政机关收到相对人的履责请求时,规定其履责权限的法律规范已被修改或废止,此时相对人不能依据已经废止的法律请求行政机关履行法定职责。[72]例如在“黄方伦诉乐清市农业农村局、乐清市人民政府不履行法定职责案”中,法院判决认为:“至于《企业职工奖惩条例》,已于2008年1月15日废止,上诉人于2018年依据已废止的《企业职工奖惩条例》要求乐清市农业农村局履行审查职责,理由不能成立。”[73]但不再履行相应职责的行政机关应当及时与有履责权限的行政机关联系,并及时答复相对人,否则依然可能构成行政违法。

若相对人在旧法实施期间请求行政机关履行法定职责,而履责期限至新法实施后才届满,此时涉及新旧法律的选择适用问题。最高人民法院认为行政诉讼中的法律选择适用,应遵循实体从旧程序从新的要求。[74]例如在“任某诉上海市公安局大华新村派出所不履行法定职责案”中,根据2009年5月1日起实施的新的《上海市门弄号管理办法》,门弄号标牌的设置安装不再由公安派出机构组织实施,改由乡镇人民政府、街道办事处负责,但派出所是在2009年4月7日即旧法实施期间收到行政相对人的信访件,因此仍有设置门弄号标牌的义务。但被告既未履行法定职责,也未在新法实施后将相关法定职责移交给镇政府,又未给予原告任何答复,故其行为违法。[75]

因此,虽然在新的法律规范实施后,行政机关的法定职责改由其他行政机关履行,但是行政机关在新的法律规范实施前就收到相对人的履责申请的,仍应及时履行相应职责。在新的法律规范实施前未能及时履行的,应当及时与新的负有该项法定职责的其他行政机关联系,将相关职责移交给其他行政机关履行,并及时答复相对人;若行政机关在新的法律规范实施后收到相对人申请,且依据新的法律规范不再具有履行相应职责的义务,则可以此为抗辩,不再履行相应职责。

四、拖延履行法定职责的司法判决

(一)判决形式

由前文可管窥针对“拖延履行”的司法裁判实践样态。情形之一,行政机关在履责期限内未作出终局性处理决定,但是在法院裁判前已经完成履责。此时,行政机关已经作出具有确定法效力的终局性处理决定,不再存在尚未履行的实体内容,仅是程序上的逾期,法院可以在撤销判决和确认违法判决之间选择适用。情形之二,行政机关在法院裁判前仍未作出终局性处理决定。此时行政行为尚未完成,相对人的权利义务关系处于不确定的状态,如果判决行政机关继续履行仍有意义,则适用履行判决,否则适用确认违法判决。

1.撤销判决和确认违法判决的选择适用

《行政诉讼法》第70条第3项规定了“违反法定程序”的行为可以适用撤销判决。如果行政机关的履责行为超出了法定的履责期限,则可根据《行政诉讼法》第70条第3项适用撤销判决。

但是“违反法定程序”与“撤销判决”之间并非唯一对应适用的关系。根据《行政诉讼法》第74条第1款第2项的规定,如果行政行为只是程序轻微违法,对原告权利没有实际影响,则法院应当适用确认违法判决,而不撤销该行政行为。[76]上述法律规范表明,相较于撤销判决而言,确认违法判决处于“补充性”的地位,适用确认违法判决需要同时满足“程序轻微违法”和对“原告权利没有实际影响”两个要件。

根据对行政行为实体正当性和合法性的影响程度,可将法定程序分为重要程序和非重要程序。[77]重要程序如“告知听证、文书阅览、理由附记、审查基准的设定与公布”,[78]而仅是时间上的逾期一般不会影响行政行为实体内容的合法性。最高人民法院有法官也认为:“行政行为证据确凿、适用法律法规适当,仅仅在送达法律文书期限稍微超过的情况下,一般不撤销被诉行政行为。”[79]

2.履行判决和确认违法判决的选择适用

一般认为,履行判决兼具“确认违法”的功能,因此,当行政诉讼既可以适用履行判决,也可以适用确认违法判决时,应当优先适用履行判决而非确认违法判决。但《行政诉讼法》第74条第2款规定,被告拖延履行法定职责,当判决履行没有意义时,法院判决确认违法。通过对司法裁判的提炼,或可认为以下四种情形时,“判决履行没有意义”,法院进而适用确认违法判决。

其一,相对人请求行政机关履行法定职责的基础不复存在;[80]其二,行政机关在履责期限内已作出实体处理决定,但未完全履行程序义务;[81]其三,行政机关虽未在履责期限内作出实体处理决定,但是在审判前已经开始履责或者完全履责;[82]其四,行政机关之前确实存在拖延履行法定职责的行为,但在裁判时因权限变更已无作出行政行为的职权。[83]

(二)履行判决中的“一定期限”

1.法律规范中的“一定期限”

《行政诉讼法》第72条规定,人民法院经过审理,查明被告不履行法定职责的,适用履行判决,判决被告在“一定期限”内履行。此处的“一定期限”是法院在履行判决中确定的,行政机关履行法院生效判决内容的期限,有别于行政机关在行政管理过程中的履责期限。履行判决中“一定期限”的确定,是法院行使司法裁量权的体现,此时行政机关存在拖延履责行为,并已超出前述的法定期限或合理期限。

2.“一定期限”的确定

虽然《行政诉讼法》第72条确认了法院在履行判决中可附带确定履行期限,但是法律中对“一定期限”的确定并未明确规定。法院有时会在判决文书中对判令行政机关的履责期限确定规则进行说明,如“张德山诉北京市丰台区人民政府行政处理案”中,法院认为“人民法院在确定行政机关履行法定职责的期限时,应当遵循一定的原则。当法律规范明确规定了行政机关的履责期限,除特殊情形外,人民法院一般应当参照相关法律规范的规定确定行政机关的履责期限;法律规范未对行政机关的履责期限作出规定的,人民法院应结合具体案情,充分考虑当事人合法权益保护的及时性和行政机关履责的可行性等因素,根据《行政诉讼法》第47条的规定,合理确定行政机关的履责期限。”[84]

法院有时需要根据具体案件情形,裁量确定履行判决中的“一定期限”。例如在“庞月芹与菏泽市人民政府不履行法定职责案”中,法院认为,虽然《国有土地房屋征收与补偿条例》和房屋征收补偿方案均未就征收补偿决定的期限加以限定,但是考虑相对人合法权益的及时保护,法院判决被诉行政机关应在自判决生效之日起6个月内,履行其拖延而未完全履行的职责。[85]

上述案件的判决表明,法院在履行判决中行使司法裁量权确定行政机关履行职责的“一定期限”时,说理论证往往不够充分。法官在确定“一定期限”时应当说明理由,首先应说明确定“一定期限”时所考虑的法律依据;其次,当法律规范没有明确规定时,可以参照适用《行政诉讼法》第47条有关行政机关一般履责期限的规定;第三,判决应当考虑行政管理的实际情况,综合考虑当事人合法权益保护的及时性、行政机关履责的可行性等因素,合理确定行政机关的履责期限;第四,必要时可说明确定“一定期限”所遵循的法理,以及所考虑到的个别情形。[86]

基于及时保护相对人权益的考虑,法院在确定行政机关履责期限时,可酌情短于法定期限。[87]期限的设定应以必要原则和适度原则为限,应在及时保护相对人合法权益和行政行为的复杂性与专业性之间,寻找适当的平衡。

本文立足我国行政法律规范和行政审判实践,对行政机关拖延履行法定职责中的履责期限加以描述和分析,并试图给出体系化的制度完善之道。未来在行政法律、法规中,应尽量对行政机关就特定管理事项的履责期限加以专门规定。当法律、法规未明确规定行政机关履责期限时,宜在行政规章和规范性文件中对履责期限加以规定,当行政机关超出承诺履责期限或规范性文件中规定的履责期限时,行政机关应当承担说明理由的义务。在行政管理实践中,行政机关有选择履责期限的裁量权,但也应在法定期限内做出行政行为;在法律规范未明文规定的情况下,履责期限应限于行政相对人接受的合理限度内,不应以案情复杂为由不合理地延长履责期限。[88]通过努力构建一套相对明晰的确定履责期限的法律规则,有助于统一司法裁判基准,有助于行政机关更为合法、及时、有效地履行法定职责,有助于给行政相对人以稳定的正当期待,从而更为及时地保护行政相对人合法权益。

注释:

[1]参见《行政诉讼法》(2017)第47条。

[2]参见姜明安:《行政法与行政诉讼法》(第6版),北京大学出版社2015年版,第210页。

[3]笔者在案例检索和研读过程中发现,行政机关履行法定职责逾期认定难点主要在合理期限,并且相关判例中合理期限总是和其他期限一同存在,故关键词为“合理期限”。

[4]如江苏省南通市中级人民法院(2021)苏06行终35号行政判决书。

[5]如湖南省桂阳县人民法院(2021)湘1021行初8号行政判决书。

[6]参见最高人民法院(2019)最高法行申5290号行政裁定书。

[7]参见山东省济宁市中级人民法院(2013)济行中字第33号行政判决书。

[8]参见杨小君:《行政不作为形式及其违法性》,载《重庆工学院学报(社会科学版)》2009年第1期。

[9]参见章剑生:《行政诉讼履行法定职责判决论——基于〈行政诉讼法〉第54条第3项规定之展开》,载《中国法学》2011年第1期,第144-145页。

[10]参见《最高人民法院关于规范行政案件案由的通知》(法发\[2004\]2号),2004年1月14日公布。

[11]参见梁凤云:《新行政诉讼法逐条注释》(第2版),中国法制出版社2017年版,第573页。

[12]参见《最高人民法院印发〈关于行政案件案由的暂行规定〉的通知》(2020年颁布)第5条第6项。

[13]参见前注(12)。

[14]参见江苏省高级人民法院(2017)苏行终511号行政判决书。

[15]参见天津市滨海新区人民法院(2017)津0116行初409号行政判决书。

[16]参见江西省赣州地区(市)中级人民法院(2015)赣中行初字第26号行政判决书。

[17]参见胡建淼:《行政法学》(第4版),法律出版社2015年版,第609页。

[18]参见应松年主编:《行政程序法》,法律出版社2009年版,第144页。

[19]参见《行政复议法》(2017)第31条。

[20]参见前注(17),胡建淼书,第608页。

[21]参见程琥等:《新行政诉讼法疑难问题解析与实务指引》,中国法制出版社2019年版,第111页。

[22]参见江必新、梁凤云:《行政诉讼法理论与实务》(下),北京大学出版社2016年版,第1077页。

[23]参见梁凤云:《行政诉讼讲义》(上),人民法院出版社2022年版,第562页。

[24]参见前注(18),应松年主编书,第170页。

[25]参见闫尔宝:《行政不作为重述——界定与审查》,载《甘肃行政学院学报》2008年第1期。

[26]参见《药品注册管理办法》(国家市场监督管理总局令第27号,2020年1月22日公布)第96条。

[27]参见最高人民法院(2015)行监字第1166号行政裁定书。

[28]参见广东省深圳市中级人民法院(2014)深中法行终字第13号行政判决书。

[29]如在贾某某诉青岛市李沧区市场监督管理局行政质量监督管理案中,原告主张被诉行政机关的送达行为超出了山东省工商行政管理局《关于贯彻实施〈工商行政管理机关行政处罚程序规定〉若干问题的意见》第4条第5项规定的5个工作日的履责期限。但被诉行政机关并未针对这一逾期行为说明理由,法院在判决主文中亦未针对原告这一诉请说理论证。参见山东省青岛市李沧区人民法院(2020)鲁0213行初10号行政判决书。

[30]参见 [日]盐野宏:《行政法》,杨建顺译,法律出版社1999年版,第411页。

[31]参见王名扬:《法国行政法》,北京大学出版社2015年版,第565页。

[32]参见江苏省昆山市人民法院(2015)昆行初字第0065号行政判决书。

[33]参见江苏省江阴市人民法院(2017)苏0281行初13号行政判决书。

[34]参见《行政许可法》(2019)第44条。

[35]国家发展和改革委员会令第53号,2022年11月23日公布,2023年1月1日起施行。

[36]参见广东省深圳市南山区人民法院(2015)深南法行初字第109号行政判决书。

[37]参见前注(11),梁凤云编著书,第340页。

[38]参见萧文生:《行政事件裁判研究与评析II》,元照出版公司2021年版,第52页。

[39]参见《行政诉讼法》(2017)第47条第2款;广东省广州市中级人民法院(2015)穗中法行终字第1463号行政判决书。

[40]参见前注(38),萧文生书,第55页。

[41]最高人民法院(2017)最高法行申307号行政裁定书。

[42]参见最高人民法院(2016)最高法行申1909号行政裁定书。

[43]最高人民法院行政庭编:《中国行政审判指导案例》(第1卷),中国法制出版社2010年版,第112页。

[44]如国务院要求改革环境评价审批制度,“将项目环评审批时间压缩至法定时限的一半”。参见《国务院办公厅关于印发全国深化“放管服”改革优化营商环境电视电话会议重点任务分工方案的通知》(国办发[2020]43号),2020年11月1日。

[45]参见杜仪方:《行政承诺不履行的法律责任》,载《法学论坛》2011年第4期。

[46]参见前注(22),江必新、梁凤云书,第1660-1661页。

[47]参见前注(10)。

[48]参见前注(45),杜仪方文。

[49]如《海关总署公告2018年第173号——关于压缩国境口岸卫生许可审批时限的公告》(2018年颁布)决定将项目编码26003的许可事项“口岸卫生许可证核发”审批时限压缩至13个工作日。

[50]参见浙江省嘉善县人民法院(2008)善行初字第4号行政判决书。

[51]参见《行政诉讼法》(2017)第47条。

[52]参见《行政复议法》(2017)第31条。

[53]参见《行政处罚法》(2021)第60条。

[54]如《行政许可法》(2019)第32条第4项规定:“申请材料不齐全或者不符合法定形式的,应当当场或者在五日内一次告知申请人需要补正的全部内容,逾期不告知的,自收到申请材料之日起即为受理”。根据此条规定,行政机关在收到相对人的申请后需要对申请材料进行审查,就应当补正或不符合法定形式的材料应当在五日内告知,否则视为受理。因此收到申请和受理申请是两个具有先后顺序的行政程序,即使有法律规定“收到视为受理”也不能认为二者是相同的。

[55]参见浙江省湖州市中级人民法院(2017)浙05行初28号行政判决书。

[56]参见重庆市第一中级人民法院(2016)渝01行初569号行政判决书。

[57]参见郑琳:《论行政形式作为下的实质不作为——基于实证的分析》,载《公法研究》第20卷,浙江大学出版社2020年版,第43-80页。

[58]参见江苏省如东县人民法院(2015)东行初字第00353号行政判决书。

[59]参见章剑生:《现代行政法总论》,法律出版社2019年版,第151页。

[60]例如《行政处罚法》第47条规定:“行政机关应当依法以文字、影像等形式,对行政处罚的启动、调查取证、审核、决定、送达、执行等进行全过程记录,归档保存。”行政处罚决定的作出也有一定的步骤和时序。

[61]参见前注(18),应松年主编书,第115-148页。

[62]参见江苏省南通市中级人民法院(2016)苏06行终745号行政判决书。

[63]参见前注(15)。

[64]如《行政许可法》第4条规定了作出行政许可决定需要“听证、招标、拍卖、检验、检测、检疫、鉴定和专家评审的”,这类事项所需的时间不计入办理期间;《治安管理处罚法》第99条规定“为了查明案情进行鉴定的期间,不计入办理治安案件的期限”。

[65]参见江苏省海门市人民法院(2015)门行初字第00228号行政判决书。

[66]参见王淑玲、王春云、徐庆来:《论行政不能》,载《山东审判》2003年第4期,第44-47页。

[67]参见北京市高级人民法院(2020)京行终4164号行政判决书。

[68]参见四川省自贡市中级人民法院(2017)川03行终35号行政判决书。

[69]参见《安庆市公安局接处警工作细则》第9条:对各类重大案件、事故、群体性事件,危及公共安全、群众生命财产安全的报警及其他需要公安机关立即到现场处置的报警,城区(含开发区)、各县(市)应在道路畅通、无阻碍的情况下10分钟以内,近郊应在15分钟以内赶到现场处置。

[70]参见安徽省安庆市中级人民法院(2015)宜行终字第00012号行政判决书。

[71]参见江苏省南通市中级人民法院(2019)苏06行终701号行政判决书。

[72]参见浙江省温州市中级人民法院(2020)浙03行终24号行政判决书。

[73]参见前注(59),章剑生书,第499-500页。

[74]参见《最高人民法院关于印发〈关于审理行政案件适用法律规范问题的座谈会纪要〉的通知》(法(2004)96号)。

[75]参见任某诉上海市公安局大华新村派出所不履行法定职责案,上海市宝山区人民法院一审判决书,法宝引证码:CLI.C.1778577。

[76]参见《行政诉讼法》(2017)第74条。

[77]参见最高人民法院行政审判庭编:《最高人民法院〈行政诉讼法及司法解释〉理解与适用》,人民法院出版社2018年版,第445-446页。

[78]参见前注(30),盐野宏书,第230页。

[79]梁凤云:《行政诉讼讲义》(下),人民法院出版社2022年版,第959页。

[80]参见湖南省资兴市中级人民法院(2016)湘1081行初47号行政判决书。

[81]参见陕西省西安市中级人民法院(2016)陕01行终315号行政判决书。

[82]参见甘肃省高级人民法院(2020)甘行终387号行政判决书。

[83]参见甘肃省高级人民法院(2016)甘行终100号行政判决书。

[84]参见北京市高级人民法院(2022)京行终393号行政判决书。

[85]参见山东省高级人民法院(2016)鲁行终1734号行政判决书。

[86]参见章剑生主编:《行政诉讼判决研究》,浙江大学出版社2010年版,第290页。

[87]参见前注(22),江必新、梁凤云书,第1668页。

[88]如在贾某某诉青岛市李沧区市场监督管理局行政质量监督管理案中,被诉行政机关先后两次以案情复杂为由延长履责期限,并在第二次延长履责期限时滥用行政裁量权,将履责期限延长两年之久。参见前注(29)。

作者简介:宋华琳,法学博士,南开大学法学院教授。 段环星,南开大学法学院硕士研究生。

文章来源:《荆楚法学》2023年第4期。

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