许崇德:简析香港特别行政区实行的法律

选择字号:   本文共阅读 871 次 更新时间:2011-11-18 09:58:59

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许崇德 (进入专栏)  

  

  今年7月1日,我国政府将对香港恢复行使主权。英国的占领行将结束,香港就要回到祖国怀抱,从而将洗雪自1840年鸦片战争以来中华民族所蒙受的丧权辱国之耻。这是历史性的大事,也是每一个炎黄子孙深感欢欣的喜事。

  根据“一国两制”方针,香港回归祖国之后,将建立特别行政区。特别行政区不实行社会主义制度和政策,保持原有的资本主义制度和生活方式50年不变。资本主义当然主要是指社会经济制度;但法律是由经济决定,并为经济服务的,所以“一国两制”也包含着两种不同的法律制度在内。

  1984年12月,中英两国政府签署的《联合声明》写道,在香港特别行政区实行的法律为《基本法》,以及被保留的原有法律和香港特区立法机关制定的法律。1990年4月通过的香港基本法除了重申中英联合声明的这一内容以外,更明确地规定:“全国性法律除列于本法附件三者外,不在香港特别行政区实施”(第18条)。由此可见,香港特区将要实行的法律与国内相比,具有不同的特点。本文拟就香港特区法律以及与之有关的一些实际问题分别作如下简要分析。

  

  一、香港特别行政区基本法

  

  香港基本法自1985年7月开始起草,1990年4月4日由七届全国人大第三次会议通过。紧张连续的起草工作长达4年零8个月。基本法的制定过程反映出下列6个特征:

  (一)全国人大成立基本法起草委员会。1985年六届全国人大第三次会议作出成立香港特别行政区基本法起草委员会的决定。起草委员会向最高国家权力机关负责。其成员包括国内委员和香港的各界人士,均由全国人大常委会任命。

  (二)两次公布草案征求意见。第一次在1988年,由基本法起草委员会公布草案的征求意见稿,花了5个月时间征询意见;第二次在1989年,由全国人大常委会公布基本法草案,再次向全国人民包括香港居民征求意见,以便据以修改草案,使之更加完善。

  (三)起草工作发扬民主,坚持严格的程序。除上述公布草案全民讨论外,在香港专门成立了由180位香港各界人士组成的基本法咨询委员会。在其存在的近5年时间里开展大量工作,经常性地向香港居民咨询意见。起草委员会内部订有《工作规划》、《工作规则》等文件,遵章开展工作。最后,起草委员会坚持以全体委员2/3多数逐条通过基本法草案。

  (四)有些内容经过中英磋商。起草基本法本属我国内部事务,但为了争取英方合作,实现平稳交接,保持香港安定繁荣,有些问题在条文定下来以前,通过一定形式,在不同级别上两国协商。例如立法机关议员的“直通车”方案就是如此。

  (五)全国人大通过香港基本法,并作出决议。1990年4月4日全国人大庄严表决通过了香港基本法,同时还投票通过了《全国人民代表大会关于〈中华人民共和国香港特别行政区基本法〉的决定》,以确认香港基本法的合宪性。

  (六)七年后实施。香港基本法1990年通过并公布,定于1997年7月1日起实施。

  以上特点都是其他法律起草过程所罕见的,故可以称之谓香港基本法的形成特征。

  香港基本法是社会主义法律,是全中国人民的意志表现,是党对香港的基本方针政策的法律化条文化。基本法的理论基础是党的建设有中国特色社会主义理论。基本法的指导方针是“一国两制”。“一国两制”是创造性的伟大构思,是邓小平同志的杰作。江泽民总书记在党的十四大报告中将它列为建设有中国特色社会主义理论的重要内容之一。

  从法律地位来看,香港基本法是中华人民共和国法律,是全国人大制定的基本法律。它在全国实施。在中国境内,地无分东南西北,人无分男女老幼,都须遵守基本法,维护基本法的尊严。有的人认为基本法只在香港实施,这是误解。另一方面,基本法当然也是香港特区法律体系的组成部分。基本法规定了香港特区的重要制度和政策,是香港特区的最高法。香港特区的其他任何法律,均不得同基本法相抵触。

  香港基本法的整部法典包括序言、九章160条条文和三个附件。内容丰富,具有前瞻性。它可以概括为如下五个基本的原则精神:

  第一、坚持国家主权的精神

  基本法规定:“香港特别行政区是中华人民共和国不可分离的部分”,是“地方行政区域,直辖于中央人民政府。”它规定,与香港特区有关的外交事务和香港的防务由中央人民政府负责管理;行政长官和主要官员在当地产生后由中央人民政府任命。它还规定:“香港特别行政区应自行立法禁止任何叛国、分裂国家、煽动叛乱、颠覆中央人民政府及窃取国家机密的行为”。诸如上述等等规定,基本法维护了主权和国家的统一。

  第二、高度自治的精神

  基本法规定,香港特区实行高度自治,享有行政管理权、立法权、独立的司法权和终审权;行政机关和立法机关由当地人组成;香港特区保持财政独立,收入全部用于自身需要,不上缴中央,中央人民政府不在香港特区征税;港币继续发行、流通;财政、经济、文化、教育等各方面的政策均由特区政府自行制定;特区并享有一定的对外事务的管理权。基本法还同时规定,中央所属各部门、各省、自治区、直辖市均不得干预香港特区自行管理的事务。

  第三、保持稳定繁荣的精神

  基本法规定,香港特区保持原有的资本主义制度和生活方式50年不变;香港特区的原有法律基本不变;司法体制除增设终审法院外,按原有体制不变;原有的公务人员均可留用并不予降低待遇;等等。这些规定均旨在保障社会稳定。而稳定正是繁荣的必要前提。基本法还规定,私有财产和外来投资受法律保护;特区政府保障资金流动和资金进出自由;保持香港的自由港的地位,保持香港的国际金融中心地位;实行贸易自由政策等等,以保证香港的繁荣发展。

  第四、坚持和发展民主的精神

  基本法规定了香港居民享有广泛的基本权利和自由,在第三章中用17个条文列举了多达41项民主权利和自由,并规定了多重保障措施。同时在政治体制方面还规定,香港特区行政长官和立法机关根据特区的实际情况和循序渐进的原则而产生,最终达至行政长官和全部议员由普选产生的目标。

  第五、原则性和灵活性相结合的精神

  基本法以“一国两制”为指针,在统一的社会主义国家内允许香港特区在相当长的时期里保持资本主义制度和生活方式,这本身就是原则性和灵活性相结合的体现。例如基本法规定立法会应由中国公民组成,这是原则性的表现;但同时又规定可以有不超过20%的议员由非中国籍的香港永久性居民和在外国有居留权的香港永久性居民担任,这显示了灵活性。又如,基本法规定香港特区除使用中文外,还可以使用英文,英文也是正式语文;除悬挂中华人民共和国国旗和国徽外,还可使用香港特区的区旗、区徽,等等。这些都是原则性与灵活性相结合的表现。

  香港基本法是一部了不起的法律文件。敬爱的邓小平同志称基本法是“具有历史意义和国际意义的法律”,并说“这是一个具有创造性的杰作。”虽然,香港基本法自1990年颁布之后,需待1997年7月1日才实施,但是它在香港后过渡期的实际生活中,已显示了一定的指导作用和影响作用。首先,基本法的公布使广大香港居民懂得了国家对香港所采取的方针政策,看到了光明的前途,因而大大地增强了信心;其次,基本法的公布使中英之间在香港问题上关系的处理有了更加明确的根本准则。港英的政策措施理应改虑到同基本法相衔接。只有这样,合作才有共同的基础,平稳过渡才能有保证;再者,在基本法的指引下,全国人大香港特别行政区筹备委员会的筹备工作开展得十分顺利。可以深信,再过十几天,香港基本法将在全国实施,它的作用将更大地显示出来,香港必将更加美好。近来西方某大国在香港问题上多次说三道四,对香港回归后能否实现自治、人权能否保障等散布怀疑论调,并摆出一副咄咄逼人的架势。他们一不了解香港的实际情况,二不相信我国政府对贯彻落实基本法的坚定决心。事实证明:攻击是徒劳的,谣言与恫吓必将以失败而告终。

  

  二、被继续采用的香港原有法律

  

  被保留的香港原有法律是在香港特别行政区实行的法律中为数最大的一类法律,至少在特区成立初期,它的数量最大。基本法第8条规定:“香港原有法律,即普通法、衡平法、条例、附属立法和习惯法,除同本法相抵触或经香港特别行政区的立法机关作出修改者外,予以保留。”按此规定,香港原有法律不是原封不动全部保留,而是有“除外”的。这通常被叫做“基本不变”。香港原有法律之所以基本上被保留并采用为特别行政区法律,是因为按照“一国两制”的方针,既然原有的资本主义社会经济制度被保持下来,那么与此相关联的香港原有法律基本上也予以保留,当然是顺理成章的了。何况原有法律基本不变,对于增强港人信心以及维持社会稳定都有很大好处。

  香港原有法律不能简单地理解为凡是原来在香港有效和实施的法律都是“原有法律”。须知原在香港实施的法律中有相当一部分是英国法律被延伸、适用于香港的或者是英国议会专门为香港制定的法律。这部分法律在香港回归祖国之后便是英国法律。外国法律当然不能再在中国的领土——香港有效和实施了。所以,香港原有法律只是指原来在香港当地形成的法律。此外,关于香港原有法律的时限问题,内地与香港的法律界都持有一些不同的看法。一种意见认为应以中英联合声明1985年生效之日为界,即在此以前的香港实行的法律是原有法律。其理由是,联合声明写的是“现行的法律基本不变。”显然,“现行”是指1985年6月30日。其后的法律既非“现行”,当然不属于原有法律的范围之内了。另一种意见认为应以1990年4月4日香港基本法颁布之时为界。在此之前的法律基本上可予以保留,在此以后的可以不予保留。最后一种意见认为应以1997年7月1日香港特别行政区成立和基本法实施之时为界。前两种意见可能会对港英的行为起一定的制约作用,但从我国政府的实际作法来看,还是反映了上述最后一种意见。

  基本法第8条既然规定香港原有法律除同基本法相抵触者外予以保留,于是便产生了对原有法律进行查审的必要。查审是一件仔细的工作,且要求专业水平。由于文件浩繁,且都未译成中文。所以实践起来耗费的时间与人力之巨可以想见。但是这毕竟是一项必不可少的工作。遵照基本法第160条“香港特别行政区成立时,香港原有法律除由全国人民代表大会常委会宣布为同本法抵触者外,采用为香港特别行政区法律”的规定,第八届全国人大常委会第二十四次会议于1997年2月23日通过了关于处理香港原有法律的决定。在该决定中,宣布了一部分香港原有的条例及附属立法因抵触基本法而不采用为香港特区法律;另有一部分原有的条例及附属立法因其有部分条款抵触基本法而这抵触基本法的部分有关条款被宣布为不采用。鉴于一次性宣布未必概全无漏,所以全国人大常委会又重申了基本法第160条规定的原意:“采用为香港特别行政区法律的香港原有法律,如以后发现与基本法相抵触者,可依照基本法规定的程序修改或停止生效。”

  西方有的国家出于对香港回归中国的不快,大喊大叫什么“中国把香港的法律全都废除了”;又因为我国人大常委会在决议中宣布《香港人权法案条例》中的两个条款不采用为特区法律,而指责“中国取消香港的人权”。真是恣意曲解,无理干涉。

  事实是我国在根据基本法第160条处理香港原有法律的时候,工作非常审慎,态度十分宽容,凡是能够保留的原有法律尽量予以采用,只有那些少数明显同基本法抵触的,才不采用为香港特区法律。例如《华人引渡条例》,这“华人”字眼一看就表现出了民族歧视色彩;至于“引渡”,国家与国家之间方称得上引渡,香港回归祖国后怎能引渡呢?因此该条例当然无存在必要。再如《香港徽帜(保护)条例》,香港原徽帜酷似英国的,带有浓重的殖民主义格调。现在香港特别行政区的区旗区徽早已制就,所以香港原徽帜至今年6月30日自然随英国对香港的统治结束而消失,进而该条例也无存在的必要了。还如《选举规定条例》等有关选举的三个法律,它们的立法基础是彭定康“三违反”的政改方案,当然不能采用为香港特别行政区法律。总之,诸如此类的香港原有法律显然是不能继续保留的。这次被查审的香港原有法律总共有条例640多个、附属立法1160多个。查审结果决定不采用为特区法律的原有条例和附属立法只有14个;因部分条款抵触基本法而不采用其部分条款的香港原有条例和附属立法只有10个。所以可以说,绝对大多数的原有法律都被保留了下来并采用为香港特别行政区法律。那种所谓“香港法律全被废除”的耸听危言是毫无根据的。

  《香港人权法案条例》制定于1991年。(点击此处阅读下一页)

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文章来源:《中国法学》1997年03期

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