莫纪宏:论特别行政区制度建设的政理·法理·宪理

选择字号:   本文共阅读 4295 次 更新时间:2023-11-10 09:25

进入专题: 特别行政区制度建设   一国两制   基本法  

莫纪宏 (进入专栏)  

内容提要:围绕着特别行政区制度建设,学术界给出的理论解释目前呈多元化的趋势,包括“一国两制”、实现祖国和平统一、基本法、宪法第31条、中央全面管治权、特别行政区高度自治权等等,都从不同角度为特别行政区制度建设提供了正当性和合法性。但是,在上述各项理论依据中,目前尚缺乏系统化的理论梳理,没有在各种理论依据之间建立起有效的逻辑联系,缺乏从理论体系的角度来对各种理论依据进行分类分层次研究。习近平主席在庆祝香港回归祖国二十五周年大会暨香港特别行政区第六届政府就职典礼上发表的重要讲话中,从政理、法理和宪理三个角度全面阐述了特别行政区制度建设的理论依据,为科学地认识特别行政区制度的性质以及特别行政区制度体系建设提供了方法论和行动指引。认真贯彻落实习近平主席重要讲话精神,必须在特别行政区制度建设的政理、法理和宪理之间建立起科学和合理的逻辑联系,讲清楚特别行政区制度的最底层逻辑,明确中央和特别行政区在特别行政区制度建设中的政治责任、法律义务和宪法职责。

关键词:一国两制;特别行政区制度;基本法;政理;法理;宪理

2022年7月1日,习近平主席在庆祝香港回归祖国二十五周年大会暨香港特别行政区第六届政府就职典礼上发表了重要讲话。讲话围绕着中央全面管治权、特别行政区高度自治权以及爱国者治港等香港回归祖国25年来的重要理论和实践问题,从“一国两制”方针、基本法和宪法角度出发,深刻地阐述了特别行政区制度建设的政理、法理和宪理,为香港特别行政区未来的社会稳定和经济繁荣发展提供了坚实的理论依据,开辟了香港特别行政区历史的新篇章。本文立基于习近平主席上述重要讲话精神,结合现行宪法、基本法和“一国两制”方针,全面和系统地分析特别行政区制度建设的政理、法理和宪理以及上述三种原理之间的逻辑关系,以此进一步树立坚定不移地维护香港稳定和繁荣的道路自信、理论自信、制度自信和文化自信,走出一条具有中国特色的国家治理和地方治理的成功之路。

一、科学构建特别行政区制度的理论体系

特别行政区制度是我国现行宪法第31条和第62条所确立的一项基本宪法制度,同中央制度相对应,与一般地方制度、民族区域自治制度共同构成了我国宪法所确立的国家结构形式中的地方制度。特别行政区制度是一项完整的宪法制度,包含了设立特别行政区的法定主体,特别行政区的设定方式、地理范围、行政区域,特别行政区的性质、类型,特别行政区与中央之间的关系,特别行政区相互之间的关系,特别行政区高度自治权与中央全面管治权,特别行政区内实行的制度,特别行政区的国防和外交事务,特别行政区与其他省、自治区和直辖市地方行政区域的关系,特别行政区的法律职责和责任等等。我国现行宪法第31条和第62条所确立的特别行政区制度是一项法律制度,该制度的价值目标主要是为了实现“一国两制”的政治构想、实现祖国和平统一。

1982年现行宪法明确了特别行政区制度作为宪法的一项重要制度之后,作为国家结构形式中的一项地方制度,特别行政区制度通过全国人大制定《香港基本法》和《澳门基本法》,全国人大及其常委会制定的有关特别行政区的单行法,全国人大常委会对基本法的解释,全国人大及其常委会关于港澳特别行政区的专项决议和决定,港澳特别行政区立法机关制定的法律以及不与两个基本法的基本原则相抵触的原有资本主义法律制度等等,形成了理论上自洽、制度上完整、功能上齐备、实践中可行的一系列有机统一的、由各种具体法律制度组成的特别行政区制度体系。这一制度体系体现了依法治国、依法治港和依法治澳的要求,确保了在法治轨道上有序地推进特别行政区制度建设。

当然,在特别行政区制度建设的实践中,尤其是香港和澳门回归之后依据宪法和基本法的规定来推动特别行政区制度有效运行时,出现了有关特别行政区制度的政理、法理和宪理并行指导的情形,并且呈现出政理“优先”的法理倾向。事实上,从理论逻辑来看,关于特别行政区制度的政理、法理与宪理处于理论体系的不同层次,相互之间既有紧密的逻辑联系,也有各自的功能定向。

政理,讲的是为什么要建立特别行政区这种地方制度以及建立特别行政区制度旨在达到什么样的政治目标,具体到我国宪法所规定的特别行政区制度,其背后的政理就是要通过设立特别行政区来践行“一国两制”政治构想,使得“一个国家,两种制度”这一政治构想能够通过特别行政区制度得到制度化和常态化的体现,并最终实现祖国的和平统一。故特别行政区制度背后的政理主要集中在两个要点上,一是特别行政区制度是“一个国家,两种制度”的法律制度载体,没有特别行政区,就无法让“一个国家,两种制度”的政治构想在现实中落地,正如习近平总书记在中央人大工作会议上讲话中所指出的:“人民代表大会制度是实现我国全过程人民民主的重要制度载体”,没有人民代表大会制度这个制度载体,“全过程人民民主”的价值要求也无法实现;二是在制度上通过设立特别行政区这种方式来实现“一国两制”政治构想,最终还是要落在实现祖国和平统一这一根本目标上。因此,“一国两制”、实现祖国和平统一是特别行政区制度背后最大的政治目标和价值追求。如果在实践中无法通过设立特别行政区的方式来有效地实现“一国两制”的价值追求,无法实现最终和平统一祖国的政治目标,那么,特别行政区制度就失去了自身的政治正当性。

法理,讲的是根据宪法由全国人大及其常委会以及特别行政区立法机关等有权机构围绕着特别行政区具体制度建设所制定的一系列法律规则的总和。从体系化的角度来看,可以简称为特别行政区制度赖以建立的“特别行政区法律体系”。法理就是要解释有关特别行政区的“法律体系”是如何在制度上塑造特别行政区的,特别是如何通过法律手段来有效地实现特别行政区旨在追求的“政理”。在特别行政区制度建设的各种“法理”中,基本法的原则和具体规定又集中反映了特别行政区制度的“法理”。因为没有《香港基本法》《澳门基本法》的存在,特别行政区在法律制度上的形态就无法体现,“一国两制”就没有适格的“法律制度载体”,由此就无法有效地通过“一国两制”的实践来证明实现祖国和平统一的可能性和现实性。所以说,讲“特别行政区制度”必须要讲“法理”,尤其是核心的机制与程序。不讲法理,各种具体的制度设计就成为无源之水,“一国两制”的价值要求就只能沦为政治臆断和空谈。

宪理,讲的是如何运用“政理”来不断修正“法理”,特别是在法理出现偏差时,例如,不能在理论和实践逻辑上有效地整合关于特别行政区制度的各种法律规定,无法科学和合理地解释特别行政区法律体系自身的结构和功能,必须要借助于宪法理论来论证特别行政区制度背后的“政理”和“法理”。《香港基本法》《澳门基本法》是关于特别行政区制度的基本法律,但这两个基本法律只是履行了特别行政区法律体系建设的大部分功能,并没有解决所有的法理问题,故必须要基于宪法的规定,对两个基本法在设计特别行政区制度方面存在的缺陷进行有效的修正,使得两个基本法更好地适应实现“一国两制”政治构想的要求。此外,通过宪法本身的理论,可以进一步阐明两个基本法在特别行政区法律体系中的法律地位,进一步发挥特别行政区法律体系中其他法律规定在构建特别行政区制度、实现“一国两制”政治构想中的重要作用。根据2023年新修订的《中华人民共和国立法法》和2023年7月1日正式生效的《中华人民共和国对外关系法》的规定,适用于特别行政区制度的“宪理”应当是可以作为合宪性审查依据的宪法规定、宪法原则和宪法精神。

总之,分析特别行政区制度建设的正当性,必须要把“政理”“法理”“宪理”三理有机结合起来,才能把握住方向,抓住问题的实质,才能把政治价值与法律制度在理论逻辑上紧密地结合起来,才能从宪法理论的高度,尤其是合宪性审查的高度从宏观上来俯瞰特别行政区制度背后的最底层理论逻辑,在实践中更加有效地回应各种围绕着特别行政区制度的正当性和合法性所产生的质疑。

二、“一国两制”方针是特别行政区制度赖以建立的“政理”

习近平主席在庆祝香港回归祖国二十五周年大会暨香港特别行政区第六届政府就职典礼上发表的重要讲话中,对特别行政区制度建设背后的“政理”讲得非常深入和透彻,是当前和今后一段时间运用法治思维和法治方式来推进港澳特别行政区制度建设的指导思想和行动指南。习近平主席在讲话中指出:“一国两制”是前无古人的伟大创举。“一国两制”的根本宗旨是维护国家主权、安全、发展利益,保持香港、澳门长期繁荣稳定。中央政府所做的一切,都是为了国家好,为了香港、澳门好,为了港澳同胞好。

认真学习领会习近平主席上述讲话精神,归根结底,在香港特别行政区制度建设方面要坚持正确的政治方向,要牢牢抓住“一国两制”这个主线不放。纵观港澳特别行政区产生和建设的过程,都是为了“一国两制”政治构想的落地开展各项工作。“一国两制”是特别行政区制度背后的“政理”,讲“一国两制”就是抓住了特别行政区制度建设的大局和方向,这是与国家主权、民族利益、特区利益等等重大的国家利益、安全和政治价值紧密地结合在一起的。所以说,考虑香港澳门问题,如果脱离“一国两制”政治构想这个基本前提和出发点,就不可能科学地把握特别行政区制度建设的基本特性,也不可能给港澳特区指出一个明确的未来。事实上,“一国两制”的“政理”在香港和澳门特别行政区已经取得了巨大成就,是国家主权、安全和发展利益所在,也是特区居民根本利益所系。要保持香港和澳门的繁荣稳定,没有任何理由不坚持“一国两制”方针。为此,习近平主席在庆祝香港回归祖国20周年大会上曾经指出:中央贯彻“一国两制”方针坚持两点,一是坚定不移,确保不会变、不动摇;二是全面准确,确保不走样、不变形。在庆祝香港回归祖国二十五周年大会暨香港特别行政区第六届政府就职典礼上发表的重要讲话中,习近平主席再次强调:“一国两制”是经过实践反复检验了的,符合国家、民族根本利益,符合香港、澳门根本利益,得到14亿多祖国人民鼎力支持,得到香港、澳门居民一致拥护,也得到国际社会普遍赞同。这样的好制度,没有任何理由改变,必须长期坚持!

党的十九届四中全会决定第一部分第四自然段将“一国两制”列明为我国国家制度和国家治理体系13个显著优势之一,并在第十二部分中旗帜鲜明地指出,要坚持和完善“一国两制”制度体系,推进祖国和平统一。十九届四中全会决定强调指出:“一国两制”是党领导人民实现祖国和平统一的一项重要制度,是中国特色社会主义的一个伟大创举。必须坚持“一国”是实行“两制”的前提和基础,“两制”从属和派生于“一国”并统一于“一国”之内。严格依照宪法和基本法对香港特别行政区、澳门特别行政区实行管治,坚定维护国家主权、安全、发展利益,维护香港、澳门长期繁荣稳定,绝不容忍任何挑战“一国两制”底线的行为,绝不容忍任何分裂国家的行为。上述决定中所提及的“‘一国两制,是党领导人民实现祖国和平统一的一项重要制度”,这里的“制度”指的是政治意义上的,是中国共产党通过党的政策创设的带有方向性和指引性的政治设计。因此,从政理的理论逻辑来看,“一国两制”得到了包括港澳特别行政区居民和全体中国人民在内的所有人的拥护和支持,作为一个政治构想,在推动祖国和平统一方面具有至关重要的作用,符合全中国人民的共同利益,具有充分的正当性和合法性。所以,习近平主席在庆祝香港回归祖国二十五周年大会暨香港特别行政区第六届政府就职典礼上发表的重要讲话中也着力强调:温故知新,鉴往知来。“一国两制”在香港的丰富实践给我们留下很多宝贵经验,也留下不少深刻启示。二十六年的实践告诉我们,只有深刻理解和准确把握“一国两制”的实践规律,才能确保“一国两制”事业始终朝着正确的方向行稳致远。党的二十大报告将坚持“一国两制”作为十五个部分中的第十三部分加以强调,说明从“政理”角度来看,“一国两制”已经成为推进祖国统一的最佳政治构想,是中国特色社会主义的伟大创举。

三、基本法是特别行政区制度建设“法理”的集中体现

客观地讲,“一国两制”政治构想体现的是一种政治愿望和政治理想,能否在实际生活得到实现,具体在什么层次、什么程度上得到实现,必须要有体系完备的法律制度载体。“一国两制”作为设立特别行政区的“政理”只能为特别行政区制度的存在和发展提供一个大致的价值框架。从政治制度角度来看,“一国两制”作为一项政治制度,是以“一国两制”的政治目标为核心,通过一系列政策和法律的保障,最大限度来实现“一国两制”所要实现的政治目标;作为一项法律制度,“一国两制”是一种法律制度目标,而不是法律制度本身,“一国两制”的各种价值要求必须要通过具体的法律制度来规范化,通过法律制度予以实现的“一国两制”才是真实的“一国两制”,因此,“法理”中的“一国两制”与“政理”下的“一国两制”存在一定的价值差异,这是理想与现实之间的距离。在实践中如何在“一国”下面将两种性质完全不同的制度组合在一起,就必须依赖于法律制度来明确和加以保障。法律作为行为规范必须要为“一国两制”的制度化存在提供具体的时空效力区间,也就是说,在一个主权国家范围内,在什么时间段、在什么空间范围内,可以允许社会主义制度与资本主义制度并存在一起有效运行,并且彼此互不妨碍,这个关于到“一国两制”的具体实践问题并不是靠执政者的一厢情愿或者是普通民众的良好愿望就可以实现的,必须要设计严密的法律制度来进行科学界分,这里涉及到如何科学和有效地统筹国内法治和涉外法治的“新法治”理念问题。作为“法理”,“一国两制”中的“资本主义制度”绝对不是香港和澳门回归之前的与全世界资本主义体系有着密切制度联系的“资本主义”,而是现行宪法和《香港基本法》《澳门基本法》中所蕴涵的最底层法理逻辑所能接纳的“资本主义”。事实证明,社会主义的法律制度背后蕴涵的最底层法理逻辑是能够接纳一定范围和一定程度的其他形态的社会制度的。从两种不同性质的社会制度并存运行的实际情况来看,在现行宪法所规定的特别行政区制度之前,中央政府通过“十七条协议”很好地解决了西藏农奴制度在建国后一定时期存在于社会主义的新中国之下。这一方面的经验说明,通过法律制度是可以将两种性质完全不同的社会制度安排在主权国家的管辖范围内同时有效运行。

新中国成立后,在1951年,中央人民政府与西藏地方政府签订《关于和平解放西藏办法的协议》(简称《十七条协议》),西藏摆脱了帝国主义侵略势力的羁绊,实现和平解放,为西藏与全国一起实现共同进步与发展创造了基本前提。《十七条协议》肯定了改革西藏社会制度的必要性,强调“西藏地方政府应自动进行改革”,但是,考虑到西藏的特殊情况,中央人民政府对改革采取了十分慎重的态度,以极大的耐心、宽容和诚意,劝说、等待西藏地方上层统治集团主动进行改革。但是,在帝国主义势力策动支持下,西藏上层统治集团的一些人面对人民日益高涨的民主改革要求,却顽固反对改革,主张“长期不改,永远不改”,企图永远保持政教合一的封建农奴制度,并于1959年3月10日公开撕毁《十七条协议》,悍然发动了全面武。叛乱。在这种情况下,为维护国家的统一和西藏人民的根本利益,中央人民政府与西藏人民一道坚决平息了武。叛乱。与此同时,在西藏掀起了一场轰轰烈烈的群众性民主改革运动,废除了政教合一的封建农奴制度,解放了百万农奴和奴隶,开创了西藏人民当家作主的新时代。这是西藏发展史上最广泛、最深刻、最伟大的社会变革,是西藏社会发展和人权进步的划时代的重大历史事件,也是人类文明发展史和世界人权史上具有重大意义的巨大进步。

“一国两制”思想渊源来自于中共第一代领导集体关于和平解放西藏的构想。党的第二代领导集体的核心邓小平同志早于1949年11月至1952年7月就担任中共中央西南局第一书记等职务,主持西南地区全面工作,负责起草关于和平解放西藏的纲领性文件《同西藏当局和平谈判的十项政策》,参与制定1951年5月23日签署的《中央人民政府和西藏地方政府关于和平解放西藏办法的协议》。邓小平和平解放西藏的经历,特别是在西藏民主改革前暂时保留原有农奴制度方面的经验,为日后提出“一国两制”构想开辟了理论和实践先河。

1981年8月26日,邓小平在北京会见港台知名人士傅朝枢时,首次公开提出解决台湾、香港问题的“一国两制”构想。邓小平说,和平解决台湾问题,可以采取独特的模式,社会制度不变,台湾人民的生活水平不降低,外国资本不动,台湾可以拥有自己的武。力量。即使武。统一,台湾的现状也可以不变,台湾作为中华人民共和国的一个省、一个区,还保持它原有的制度、生活。1981年9月30日,全国人大常委会委员长叶剑英向新华社记者发表谈话,提出实现祖国统一的九条方针和建议,其中就包括国家实现统一后,台湾可以作为特别行政区,享有高度的自治权,并可保留军队等。这是中央有关对台政策文件中首次出现“特别行政区”一词,也成为在现行宪法第31条和第62条规定特别行政区的依据。此时虽未正式提出“一国两制”这一名词,但其内涵已然明确成型,距离“一国两制”构想可谓就差“临门一脚”。在此基础上,1982年1月邓小平在会见美国华人协会主席等友人时,首次提出“一个国家,两种制度”的概念,并把该构想的适用范围扩大到香港问题上。1982年9月24日,邓小平会见来访的英国首相撒切尔夫人时提出按照“一国两制”方针解决香港问题。同年12月,“一国两制”政治构想的实质内容载入宪法,从此“一国两制”政治构想正式载入国家的根本大法,上升为解决祖国和平统一和历史遗留问题的宪定国策。

关于怎样把资本主义制度与社会主义制度组合在“一国”之下,邓小平曾经做过详细的论述。1984年6月邓小平会见香港工商界访京团和香港知名人士时详细论述了“一国两制”构想的内涵,“具体说,就是在中华人民共和国内,10亿人口的大陆实行社会主义制度,香港、台湾实行资本主义制度。中国的主体必须是社会主义,但允许国内某些区域实行资本主义制度,比如香港、台湾。中国的主体是社会主义。”关于“一国两制”政策会不会变,邓小平明确指出是长期不变的,“‘一个国家,两种制度’,我们已经讲了很多次了,全国人民代表大会已经通过了这个政策。有人担心这个政策会不会变,我说不会变。核心的问题,决定的因素,是这个政策对不对。如果不对,就可能变。如果是对的,就变不了。我们对香港的政策长期不变,影响不了大陆的社会主义。”对于“一国”与“两制”的关系,邓小平在1984年10月的中央顾问委员会第三次全体会议上的讲话精辟地指出:“‘一国两制’的方式,你不吃掉我,我不吃掉你,这不很好吗?”邓小平还多次强调“一国”是本,一国之下的“两制”是互惠互利、相互补充的,“在小范围容许资本主义存在,更有利于发展社会主义”;“中国要是改变了社会主义制度,改变了中国共产党领导下的具有中国特色的社会主义制度,香港的繁荣和稳定也会吹的。”

从上可知,按照邓小平同志设计的“一国两制”政治构想,其中的资本主义制度只是允许其“在小范围内”存在,而不是大面积实行,更不是与社会主义制度平起平坐,尤其是不能因为小范围内存在的资本主义制度而给国家的主体社会主义制度的存在造成潜在的威胁。从“政理”角度看,这种“小范围内”的语义可以相对模糊一些,但要在制度上明确界定“小范围内”的具体法律效力空间,就必须依据严格的“法理”,通过具体的制度设计来限定“一国两制”中的“资本主义制度”在特别行政区可以生效的具体领域、事项和方面,这是“法理”区别于“政理”根本点所在。“政理”关注的是必要性,“法理”强调的是可行性,只有通过“法理”精确表达出来的“政理”才具有现实性和可行性。虽然邓小平同志没有全面和系统阐述在法律制度上如何来限定资本主义的存在方式,但是,却为法律制度安排“两制”提出了明确无误的“法律原则”,也就是说必须遵循两个最基本的法律界限:一是资本主义在小范围内存在;二是资本主义制度的存在不得危及作为主体制度的社会主义制度。所以说,特别行政区内的“资本主义制度”是“社会主义制度”下可以接纳的“资本主义制度”,并且在很多领域是“资本主义制度”与“社会主义制度”交叉并存的状态。

由此,“一国两制”作为特别行政区制度存在的“政理”就需要一系列法律制度来加以保障,以特别行政区法律体系为特征的“法理”就是为了使得“一国两制”的“政理”在实践中能够得到具体的落实和实现。为了集中阐述特别行政区制度的“法理”,自1982年现行宪法第31条明确规定“国家在必要时得设立特别行政区。在特别行政区内实行的制度按照具体情况由全国人民代表大会以法律规定”以来,基于全国人大制定的《中华人民共和国香港特别行政区基本法》和《中华人民共和国澳门特别行政区基本法》的规定,已经建立起符合现行宪法第31条和第62条所要求的特别行政区制度。在建立特别行政区制度中,两个基本法是特别行政区制度的“法理”的集中体现,是构成特别行政区法律体系的“核心”。此外,根据两个基本法的规定,列入基本法附件三的全国性法律也在特别行政区具有法律拘束力,为此,列举在基本法附件三的全国性法律也构成了支撑特别行政区制度得以存在的“法理”。以香港基本法附件三列入的全国性法律名录为例,目前共有16部。除了《关于中华人民共和国国都、纪年、国歌、国旗的决议》系由中央人民政治协商会议第一次全体会议于1949年9月27日通过外,其余15部全国性法律都是由全国人大常委会制定出台的基本法律之外的其他法律。

除此之外,“在小范围内存在的资本主义”还通过特别行政区立法机关制定的法律以及与基本法不相抵触的原有法律提供必要的“法理”来支撑“一国两制”政治构想在特别行政区的有效实现。总的来说,关于特别行政区制度的一系列法律规定以及其中所蕴涵的法律原则组成的“法理”使得“一国两制”的“政理”得到了制度化的保证,“政理”转化成了凝结在特别行政区法律体系中的“法理”,特别行政区制度建设有了可靠的法律依据和制度保障,“一国两制”再也不是停留在政策层面的政治愿望或者是仅仅是执政者单方面的“一厢情愿”,而是有具体的法律职责和法律义务相伴随的实实在在的法律实践,“一国”可以通过法律制度的有效控制来保证主体部分的社会主义制度和小范围内存在的资本主义制度“并行不悖”地有效共存。

四、宪法中的“宪理”是特别行政区制度建设的最顶层逻辑

特别行政区制度是由现行宪法创建的,现行宪法第62条第(十四)项也明确规定,全国人大“决定特别行政区的设立及其制度”。全国人大依据什么法理来“决定特别行政区的制度”就构成了特别行政区制度赖以合法存在的“宪理”。现行宪法在第31条和第62条规定了特别行政区制度,该制度是相对中央而言的“地方制度”,但又不同于民族区域自治制度和一般地方制度,是宪法所确认的“特殊”地方制度。特别行政区制度作为宪法所确立的地方制度,其“特殊性”表现在两个方面:一是在“必要时”设立,非必要不得设立;二是特别行政区内的制度按照具体情况来定。这就表明,特别行政区制度作为地方制度,具有自身的“特殊性”,不是地方制度的一般形态,特别行政区制度根据地域内的具体情况进行特殊设计。当然,不论依据宪法规定设立几个特别行政区,也不论不同特别行政区在具体法律制度上有何差异,但都必须以宪法为基础,都属于中华人民共和国主权范围内的地方制度,都有作为地方制度必须接受中央全面管治权的法律义务等等共同特征。在实践中,特别行政区制度以“一国两制”政理作为正当性基础,同时又基于港澳基本法的规定具有了具体运行的合法性。然而,港澳基本法作为全国人大制定的基本法律,本身是受到作为根本法的宪法制约的,这种制约不仅是宪法的法律效力要高于基本法,更重要的是,基本法的内容也必须要与宪法保持一致,不得抵触宪法的规定和精神。特别是基本法来自于宪法,同时基本法的内涵需要通过宪法来进行有效的释义,故当基本法不能很好协调特别行政区的“法理”与“政理”关系、“法理”不能很好地实现“政理”所追求的价值目标时,就必须求助于作为根本法的宪法中所蕴涵的“宪理”。在这一方面,最典型和生动的范例就是2011年8月26日十一届全国人大常委会22次会议通过的《关于‹中华人民共和国香港特别行政区基本法›第十三条第一款和第十九条的解释》。该解释明确指出:依照《中华人民共和国宪法》第89条第(九)项的规定,国务院即中央人民政府行使管理国家对外事务的职权,国家豁免规则或政策属于国家对外事务中的外交事务范畴,中央人民政府有权决定中华人民共和国的国家豁免规则或政策,在中华人民共和国领域内统一实施。基于现行宪法规定所蕴涵的上述“宪理”,根据《香港基本法》第13条第一款关于“中央人民政府负责管理与香港特别行政区有关的外交事务”的规定,管理与香港特别行政区有关的外交事务属于中央人民政府的权力,中央人民政府有权决定在香港特别行政区适用的国家豁免规则或政策。上述解释事项中,最重要的表述就是“基于上述”。所谓“基于上述”,很显然就是指《中华人民共和国宪法》第89条第(九)项的规定。《关于‹中华人民共和国香港特别行政区基本法›第十三条第一款和第十九条的解释》把《中华人民共和国宪法》第89条第(九)项的规定作为解释《中华人民共和国香港特别行政区基本法》第13条第一款关于“中央人民政府负责管理与香港特别行政区有关的外交事务”规定的“法律依据”,这是现行宪法在立法领域或法律解释方面直接适用于特别行政区的最有力的证据,这一解释实实在在地用蕴涵在现行宪法第89条第(九)项中的“宪理”弥补了香港基本法第13条第一款和第19条“法理”的不足,推动了香港基本法的有效实施。在上述解释中,如果不直接引用现行宪法第89条第(九)项的规定,全国人大常委会对基本法第13条第一款内涵的解释就很难具有充分的法理说服力和法律权威,就无法准确地解释香港基本法第13条第一款和第19条背后的“法理”。通过引用宪法来解决特别行政区制度运行出现的法律问题,这里讲的就是“宪理”。从宪法作为根本法的法律特性来看,“宪理”要比“法理”在逻辑上更加缜密,能够更好体现“政理”的价值要求,并且在“法理”与“政理”之间保持必要的价值沟通和制度协调。因此,在实践中,要进一步健全和完善宪法在特别行政区的实施机制并不是简单的一种政治诉求的表达,更重要的是宪法所提供的“宪理”能够赋予特别行政区制度更充分的正当性和合法性,“宪理”是设计特别行政区制度的“最顶层逻辑”。

“宪理”的理论逻辑来看,“宪法”的法理视野要远远宽于基本法的“法理”。如果在实践中仅仅从基本法来看宪法,就可能把基本法视为“小宪法”,甚至被认为就是在特别行政区适用的“宪法”。但如果从宪法来看基本法,则基本法不过是具体落实宪法所规定的特别行政区制度的最重要的法律形式,但不是唯一法律形式。从宪理逻辑来看,港澳基本法还与作为根本法的宪法之间存在着价值链断层,也就是说,基本法与宪法之间的紧密法律联系必须要通过其他性质的法律文件来加以支撑。以《香港基本法》来说,《香港基本法》不仅不具有宪法的性质,而且还需要通过其他两个重要的法律文件的支撑才能完成宪法所规定的特别行政区制度的具体化任务。

从宪理逻辑上来看,没有全国人大前置性的决定,就没有基本法存在的合宪性和正当性。在1990年4月4日第七届全国人民代表大会第三次会议当日通过《中华人民共和国香港特别行政区基本法》之前,根据现行宪法第31条“在必要时得设立特别行政区”和第62条第(十三)项关于全国人大“决定特别行政区的设立”的规定,第七届全国人民代表大会第三次会议首先通过了《关于设立香港特别行政区的决定》。该《决定》规定:第七届全国人民代表大会第三次会议根据《中华人民共和国宪法》第31条和第62条第(十三)项的规定,决定:(一)自1997年7月1日起设立香港特别行政区。(二)香港特别行政区的区域包括香港岛、九龙半岛,以及所辖的岛屿和附近海域。香港特别行政区的行政区域图由国务院另行公布。由此可见,香港特别行政区的设立是由全国人大根据现行宪法第31条和第62条第(十三)项的规定,通过作出《关于设立香港特别行政区的决定》进行的,是全国人大积极履行自身宪法职责设立特别行政区的行为。从立法逻辑来看,应当是先用法律设立“特别行政区”,然后再对基于已经合法设立的“特别行政区”制定“特别行政区基本法”,确立“特别行政区制度”或者是“特别行政区内实行的制度”,因此,《关于设立香港特别行政区的决定》在合宪性上和立法正当性上,要明显优于《中华人民共和国香港特别行政区基本法》,没有《关于设立香港特别行政区的决定》就没有《中华人民共和国香港特别行政区基本法》,故把《中华人民共和国香港特别行政区基本法》看成是在香港特别行政区适用的“宪法”或者是“宪制性法律”,这种制度定性缺少直接的宪法和法律依据,在宪理上存在明显的逻辑缺陷。如果在立法上全国人大撤销或修改了自己制定的《关于设立香港特别行政区的决定》,那么,《中华人民共和国香港特别行政区基本法》因缺少了可适用的空间范围,自然就失去了自身存在的合宪性依据。所以,试图通过阐述《中华人民共和国香港特别行政区基本法》的重要性来取代现行宪法关于特别行政区制度规定的最高法律权威,这种认识在“宪理”上是站不住脚的。

此外,在1990年4月4日第七届全国人民代表大会第三次会议当日通过《中华人民共和国香港特别行政区基本法》之后,第七届全国人民代表大会第三次会议还通过了《全国人大关于‹中华人民共和国香港特别行政区基本法›的决定》来补强基本法在设计特别行政区制度或特别行政区内实行的制度方面自身的合宪性和正当性,并由此得出了结论:“香港特别行政区基本法是根据《中华人民共和国宪法》、按照香港的具体情况制定的,是符合宪法的。香港特别行政区设立后实行的制度、政策和法律,以香港特别行政区基本法为依据。”故从立法逻辑上来看,《全国人大关于‹中华人民共和国香港特别行政区基本法›的决定》又为《中华人民共和国香港特别行政区基本法》与现行宪法之间建立起有效的法律联系以及在确认特别行政区内实行的制度方面具有合宪性起到了“合宪护航者”的作用。从宪理逻辑上来看,没有《全国人大关于‹中华人民共和国香港特别行政区基本法›的决定》,香港基本法的宪法基础就会受到质疑和挑战。同理,澳门基本法也存在相同情形。

“宪理”来看,宪法之所以要确立特别行政区制度,基本的制度目标是为了实现祖国和平统一。而解决祖国最终统一问题涉及到台湾、香港和澳门三个地方。香港和澳门由于各方面条件较为完备,率先按照宪法的规定,建立了特别行政区制度。而从祖国统一的宪法目标来看,为了使得特别行政区制度更好地体现宪法的价值目标,在“宪理”上完全存在其他两种形式的特别行政区制度设计,一是在尚未建立任何特别行政区之前,由全国人大依据宪法的规定制定出台适用于所有可能成为特别行政区的地方行政区域的《中华人民共和国特别行政区基本法》,确立“宪理”所预想的有关特别行政区的各种法律原则、政策框架和运行机制,包括确立中央与各个特别行政区之间以及不同特别行政区之间的法律关系。香港澳门回归祖国之后,既可以直接适用《中华人民共和国特别行政区基本法》,也可以根据宪法和《特别行政区基本法》制定出台适用于香港和澳门的“特别”基本法;二是在先行出台香港和澳门两个基本法的情形下,为了祖国最终实现统一的制度目标,可以在总结香港基本法和澳门基本上实施经验基础上,制定出台适用于香港、澳门和台湾的统一的《特别行政区基本法》,为在台湾实行特别行政区制度提供法律制度的基础和“法理”依据,此外,也能为在法律制度上有效地解决香港特别行政区与澳门特别行政区之间的法律关系提供明确的“法理”指导。事实上,香港和澳门回归之后,尽管有两个基本法来规定两个特别行政区各自的制度,但是,直到今天,在国家立法层面尚未制定处理两个特别行政区之间法律关系的法律,宪法也没有对此作出应有的回应。因此,从“宪理”上来看,特别行政区基本法本身就是一个基于宪法所确定的特别行政区制度而存在的法律体系,可以是一般法与特别法的有机结合。这里的“法理”如果不从“宪理”上辨析,是很难说清楚问题的。故在特别行政区制度建设上,没有“宪理”,就没有科学的“法理”,更不可能有效地反映和体现“政理”的要求,必须要坚持“三理同体”“三理合一”,才能为特别行政区制度建设提供强有力的正当性依据。

五、维护特区稳定和繁荣是政治责任、法律义务和宪法职责

特别行政区制度是中国特色国家制度的重要组成部分,其产生的直接制度动因是“一国两制”政治构想的价值推动。“一国两制”是前无古人的事业,其正当性来自于以国家主权的权威为依托通过制度化的措施将两种不同性质的社会制度形态置于主权统一的国家管辖范围内并行不悖地运行。“一个国家,两种制度”政治构想是一种价值理想和政治决断,在主权完整和统一的中华人民共和国法律主权管辖范围内能否有效地以制度化形式存在,能否通过体制机制制度来确保“一国”内两种不同的社会制度各自有效地运行和发挥不同的制度功能,为实现祖国和平统一和国家的繁荣发展起到战略方面的引导作用,必须依靠严密和科学的理论论证以及规范化的制度操作来加以具体化。“一国两制”的政治构想离不开法治的保障,必须要通过法律来设计具体可行的制度来保证“一国”范围内的“两制”获得并行不悖有效生存的法律时空。习近平主席曾指出,没有脱离政治的法治,也没有脱离法治的政治。特别行政区制度的有效存在和运行离不开国家立法机关制定的一系列法律法规,也就是说,特别行政区制度必须依靠特别行政区法律体系来保证其合法有效地运行。宪法作为国家的根本法,在特别行政区法律体系中居于核心地位。没有宪法的规定、原则和精神的指引,特别行政区法律体系不可能合法和有效地存在,因此,特别行政区制度建设必须依靠“一国两制”来指明前进的政治方向,必须要依托基本法等重要的法律来规划制度的主要框架和运行规则,必须要回归和求助于宪法以及蕴涵在宪法规定、原则和精神中的“宪理”来解决特别行政区制度建设中所遇到的重大问题和根本问题,为特别行政区制度的合法存在和健康运行提供正当性依据。

特别行政区制度建设的政理、法理、宪理是具有内在逻辑联系的理论体系,其中的原理和原则对于所有国家机关、社会组织和公民个人都具有理论上的指引作用和实践中的制度约束力。具体而言,为了落实政理,中央和特别行政区都必须共同承担政治责任;为了实施基本法等特别行政区法律体系中的各种法律法规,中央和特别行政区应当依法履行自身的法律义务;为保证特别行政区制度建设顺利地发展,科学和合理地解决在制度建设中所遇到的各种法律问题,必须要从现行宪法中寻求解决各种理论和实践问题的正当性依据,中央和特别行政区都必须要承当特定的宪法职责。

作为一种政治责任,习近平主席在庆祝香港回归祖国二十五周年大会暨香港特别行政区第六届政府就职典礼上发表了重要讲话强调指出:香港回归祖国,重新纳入国家治理体系,建立起以“一国两制”方针为根本遵循的特别行政区宪制秩序。中央政府对特别行政区拥有全面管治权,这是特别行政区高度自治权的源头,同时中央充分尊重和坚定维护特别行政区依法享有的高度自治权。“一国两制”方针是一个完整的体系。维护国家主权、安全、发展利益是“一国两制”方针的最高原则,在这个前提下,香港、澳门保持原有的资本主义制度长期不变,享有高度自治权。社会主义制度是中华人民共和国的根本制度,中国共产党领导是中国特色社会主义最本质的特征,特别行政区所有居民应该自觉尊重和维护国家的根本制度。从上可知,无论中央,还是特别行政区,都必须要牢牢树立“一国两制”的基本理念,要把“一国两制”方针作为推动特别行政区发展的最高政治原则。什么时候我们坚定不移地执行“一国两制”方针,什么时候我们才能对特别行政区未来经济和社会发展充满信心,拥护和支持并以实际行动促进“一国两制”方针的“落地”是中央和特别行政区的共同政治责任,是“国之大者”,必须要作为中华民族伟大复兴工程的重大事项全力以赴地抓住抓牢抓好。

作为一种法律义务,中央和特别行政区都必须要认真贯彻落实基本法的各项规定,通过基本法所设计的各种制度来妥善处理彼此之间的法律关系,在基本法下尽心尽职,这是特别行政区制度建设的重要使命。习近平主席明确指出:落实中央全面管治权和保障特别行政区高度自治权是统一衔接的,也只有做到这一点,才能够把特别行政区治理好。特别行政区坚持实行行政主导体制,行政、立法、司法机关依照基本法和相关法律履行职责,行政机关和立法机关既互相制衡又互相配合,司法机关依法独立行使审判权。所以,在特别行政区制度建设中,中央和特别行政区都依法承担法律义务,尊重基本法的法律权威,履行好各自的法律义务,就能保证基本法所建立起来的特别行政区制度秩序行稳致远。

作为一种宪法职责,这是现行宪法所规定的一切国家机关、社会组织和公民个人必须履行的基本宪法义务,是宪法作为根本法的法律效力所在。只有一切国家机关、社会组织和公民个人都能够明确自身在保证宪法实施方面的职责,“宪理”才能讲得通、用得好。习近平主席对维护特别行政区繁荣发展的宪法职责以及加强特别行政区制度建设的“宪理”作了深刻地阐述。习近平主席指出:二十五年来,以宪法和基本法为基础的特别行政区宪制秩序稳健运行,中央全面管治权得到落实,特别行政区高度自治权正确行使。制定香港国安法,建立在香港特别行政区维护国家安全的制度规范,修改完善香港选举制度,确保了“爱国者治港”原则得到落实。香港特别行政区的民主制度符合“一国两制”方针,符合香港宪制地位,有利于维护香港居民民主权利,有利于保持香港繁荣稳定,展现出光明的前景。

总的来说,认真学习和贯彻落实习近平主席在庆祝香港回归祖国二十五周年大会暨香港特别行政区第六届政府就职典礼上发表的重要讲话精神,关键是在理论上要科学地构建特别行政区制度建设的政理、法理和宪理,正确地处理“三理”之间的辩证关系,建立起符合特别行政区制度建设要求的理论体系,并对特别行政区制度建设的实践进行分类和分层次的指导。只有特别行政区制度的最底层理论逻辑清晰明白,基于科学和有效的理论才能有规范化和制度化的实践。“一国两制”在香港的丰富实践给我们留下很多宝贵经验,也留下不少深刻启示。26年的实践告诉我们,只有深刻理解和准确把握“一国两制”的实践规律,才能确保“一国两制”事业始终朝着正确的方向行稳致远。

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文章来源:本文转自《当代法学》2023年第6期,转载请注明原始出处,并遵守该处的版权规定。

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