饒戈平:堅守基本法 是香港走出困局的法治之路

选择字号:   本文共阅读 181 次 更新时间:2020-03-30 19:40:58

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饒戈平  

  

   30年前,一部凝聚全國人民心願和國家意志的中國法律——香港特別行政區基本法在殷殷期盼中問世了,為“一國兩制”在香港成功實施奠定了法律保障,誠為幸事。\r

   毋庸諱言,去年夏季以來,香港社會出現了一股背離“一國兩制”方針的政治潮流,矛頭直指基本法確立的特別行政區制度,暴力橫行,“攬炒”肆虐,社會秩序和法治遭受嚴重損害。局勢嚴峻,“香港何去何從”的詰問敲打著有良知的人們。香港社會各界切望及早打破僵局、重歸理性、重歸法治,繼續沿著基本法的正確軌道推進香港繁榮穩定。唯其深知,正是“一國兩制”和基本法才是香港市民的根本利益所在,是香港前途命脈所繫,是香港社會大多數人認同的政治法律基礎。這裡藉基本法頒布30周年之際,老話重提,再來談談對基本法的理解和認識。

  

一、基本法規定了實施“一國兩制”的法律制度


   香港自古屬於中國領土,從來不是一個政治實體;香港特別行政區構成中華人民共和國不可分離的部分,這是國際社會公認的法律事實,也是考察香港問題的根基。香港開埠至今不過180年,經歷了兩次憲制秩序變革。一次是在180年前被英國強佔,被迫納入英國殖民體系,依據英國法律及香港本地法律實行治理;一次是在22年前被中國收回,重歸中國憲政體制,當依中國法律及香港本地法律實行治理。英國人在香港經營了156年,建立起一整套政治法律制度和成熟的法治社會,在此基礎上推動了香港經濟騰飛,香港已深深融入世界資本主義體系當中。香港回歸祖國後,堅持社會主義制度的中央政府依據什麼政策法律來治理實行資本主義的香港,對國家、對香港都是一個全新課題、全新實踐。

   香港回歸祖國後實行的治理體制是史無前例的“一個國家,兩種制度”,其實踐也伴隨著前所未有的成功與挑戰。“一國兩制”方針是中國改革開放時期解決歷史遺留領土問題的一項基本國策,超凡脫俗,來之不易。其宗旨是要實現雙贏:既要維護國家主權、安全和發展利益,又要保持回歸後領土的繁榮穩定,最大限度兼顧國家利益和地方利益。可以說,“一國兩制”是迄今為止所能設想到的最符合香港整體利益的務實、明智的制度安排。香港回歸後能夠保留原有的資本主義制度,能夠獲得前所未有的“港人治港”、高度自治,皆拜“一國兩制”方針所賜。

   政策需要體現為法律並通過法律來實施和保障,治理回歸後的香港更需如此。中國憲法第三十一條載明,“國家在必要時得設立特別行政區。在特別行政區內實行的制度按照具體情況由全國人民代表大會以法律規定”。此即“一個國家,兩種制度”方針的憲法表述,國家允許個別地區實行不同於主體地區的制度,基本法正是依據中國憲法和“一國兩制”方針來制訂的。1990年4月,中國最高權力機關全國人民代表大會頒布了香港基本法,規定了在香港特別行政區實行的管治制度。從1997年7月1日起,中國對香港恢復行使主權,香港開始實施基本法並納入中國憲制體制,重歸國家治理體系。基本法既是中國憲法的產物,又是憲法的重大例外,其正當性、合法性均來自中國憲法。不妨說,沒有中國憲法,就無以產生今日的香港基本法,憲法與基本法一起共同構成香港特區的憲制基礎。

   基本法是一個創造性傑作,從法律上解決了“一國”與“兩制”、中央與地方以及兩制之間的關係問題,是“一國兩制”的法律化、制度化,與“一國兩制”方針形同表裡。無論中外,都很難找出一部如此用心良苦、如此特殊職能的法律。基本法又是中國的一部全國性法律,一部罕見的特別法,從國家法律層面保障“一國兩制”在香港成功實施,構成香港特區憲制性法律,維繫香港的前途命運。基本法已經並將繼續承擔著這一歷史使命。對香港而言,基本法是不可須臾缺少、不可替代的。在法治至上的香港,維護和遵守基本法就是從根本上維護香港社會的整體利益與核心價值;任何對基本法的挑戰和違抗都是從根本上動搖香港社會的法治根基,那些踐踏基本法、自以為得計的行為從來都要付出昂貴代價的。

  

二、基本法從國內法層面保障了香港平穩過渡、順利回歸


   從法律上看,香港不屬於殖民地序列,但事實上存在一個如何脫離英國殖民管治、回歸中國的操作問題。歷史表明,二戰以來的非殖民化浪潮大多伴隨著血與火的記錄,原殖民地脫離宗主國的難產過程很少有不付諸武力而完成的。然而,中國從大英帝國手中收回香港,卻神奇般避免了地覆天翻的社會變革,沒有動用軍隊,沒開一槍一炮,而是把回歸全過程牢牢掌控在和平法制的軌道上,以最小社會動蕩、最低損害程度,在平穩、平和中完成了收復香港的偉業,創造了非殖民化歷史上和平脫殖的光輝典範。這其中一個關鍵因素就是“一國兩制”方針和基本法內在的和平理念,對香港社會產生巨大的感召、化解和凝聚人心作用。

   “一國兩制”的初衷和本義即包括和平統一,中國對內對外都主張運用和平方式維護主權和領土完整、完成國家統一。中國不但在中英聯合聲明中嚴格遵循和平解決國際爭端原則,同英國商定通過協商解決香港交接事宜,而且單方面闡釋了對回歸後香港實施的“一國兩制”方針政策。這一國際承諾彰顯出中國在收回及治理香港過程中將堅守和平、尊重法律的原則立場。緊接著,中國又制定基本法,全面兌現在中英聯合聲明中的各項承諾,描繪出未來香港和平、穩定的前景,凸顯出博大寬讓的政治包容與透明度。基本法趕在正式實施前七年就對香港社會頒布,足以產生某種定心丸效應,為九七回歸提供了可預見的制度安排,有利於香港社會穩定民心、減輕過渡期的人為障礙,營造出和平穩定的政治局面,共同促成香港回歸的和平進程。這一超常的政治運作明顯借助了基本法的威力,須知,基本法的背後是中國國家意志,是龐大的國家機器和社會資源,是用法律加持的國家承諾,是授予香港特區“港人治港”、高度自治的美好前景,是香港市民對回歸後秩序的合理期待。不妨說,正是基本法從國內法層面保障了香港回歸期的平穩過渡和順利交接,沒有基本法的精巧規定和預先公布,就很難設想香港和平回歸的歷史進程能夠如此順暢。一部法律的誕生能夠如此影響一件歷史偉業的進程,這正是基本法的榮耀和價值所在。

  

三、基本法確立的特別行政區制度保障了香港繁榮穩定


   在非殖民化歷史上,原殖民地在脫離宗主國後的一段時間內需要尋求建立適合自己的新制度、新秩序,通常都難免出現一個混亂動蕩的轉型期。然而回歸祖國的香港卻幸運地避開了轉型期的艱難探索和陣痛,因為基本法早早為香港確立了一種符合歷史與現實情況的特別行政區制度,開創了一種雙贏的國家治理模式:在一個統一的中國境內,香港被允許保留原有的資本主義制度,不實行內地的社會主義制度和政策;中央代表國家對香港行使主權,享有必要的管治權,同時授予香港廣泛自主權,實行“港人治港”、高度自治。在“一國兩制”框架內,一方面國家保有對香港的主權,鼓勵香港為內地改革開放作出重大貢獻;另一方面香港也充分享用國家的支持,最大限度維護自身利益。按照基本法的規定,除憲政秩序的重大變革外,香港原有的社會制度和生活方式幾乎原封不動延續下來,香港沒有重蹈脫殖後新建國家常見的政局動亂、經濟凋敝的覆轍,而是保持了社會穩定、經濟發展的慣性與連續性,“馬照跑,舞照跳,股照炒”,東方明珠風采依舊。即使經受了兩次金融風暴打擊及經濟轉型的衝擊,香港也沒有出現斷崖式衰退,而是巋然不動、屹立東方,依然保持著國際金融中心、貿易中心、航運中心地位,連續多年被國際權威機構評選為全球最自由和最具競爭力的經濟體。香港法治水平的世界排名,也被世界銀行從1997年前的60名以外提升到2017年的第12名。更何況,香港市民在其世代居住的土地上第一次真正成為主人,享有“港人治港”、高度自治的獨有地位,行使著港英時期未曾有過的自由民主權利。雖然20多年來香港社會也不斷出現過各種政治紛爭,但至少到2019年前,香港政治體制整體上保持正常運作,被世人視為最安全穩定的國際大都市之一。

   那麼,是什麼力量在支撐香港轉型期的持續繁榮穩定,香港從哪裡獲得前所未有的權利能力和行為能力呢?毫無疑問,來自香港本身的正能量不可或缺、居功至偉,但其背後還有一個不容忽略的關鍵因素,那就是基本法所體現的憲制與法律的力量,就是基本法所傳遞的國家意志。須知,基本法的宗旨之一就是要通過特別行政區制度來保持香港的繁榮穩定,既賦予香港更大更強的自治能力,又傾國家之力支持和協助香港發展;就是要通過這一制度來堅守“一國”之本、善用“兩制”之利,保障香港穩步行進在“一國兩制”軌道上。如果說“一國兩制”在香港的實施有什麼守護神的話,那麼這個守護神非基本法莫屬。香港回歸後的經歷表明,基本法是一部難得的好法,值得香港居民視之為瑰寶,珍惜她、維護她。滄海橫流,方顯英雄本色。越是在香港遭遇狂風暴雨的時候,就越能凸顯基本法的價值和力量,就越有必要維護和堅守基本法。

  

四、堅守基本法是香港走出困局的法治之路


   1、走出困局須從全面準確理解基本法入手

   發生在香港的“修例風波”持續至今,深深影響著“一國兩制”進程,香港的社會思潮混沌迷亂,政治版圖正在發生深刻變化。嚴峻現實引人痛心疾首,也為人們提供了一次總結反思、幡然改進的機會。所有持份者,包括中央政府、特區政府、香港社會各界以至內地民眾都有必要痛定思痛,認真總結22年來實施“一國兩制”的經驗教訓,反思既往的認識和工作,尋求打破僵局、形成共識的解決之道,謀劃香港的長治久安。

   香港是個多元社會,人們基於不同的立場和利益考量,對這場運動的看法千差萬別、千糾萬結,要形成破解困局的社會共識絕非易事。不過比較而言,最有可能獲得各界認同、比較容易達成利益最大公約數的權威公器恐怕非基本法莫屬;所謂破局之道,即是重歸和堅守基本法,用基本法來衡量是非曲直,從基本法中尋找行為根據,堅持全面準確地理解和貫徹基本法。之所以作此斷言,是因為基本法本來就是中央和香港之間、香港社會各界之間最大的法律共識,是香港法治賴以生存的憲制基礎,凝聚著香港社會整體利益。香港回歸22年的實踐告誡人們,什麼時候基本法能夠得到全面準確的理解貫徹,香港的發展就順暢平穩;什麼時候出現曲解、背離或對抗基本法的情況,香港社會就亂象叢生,“一國兩制”實踐就會走樣變形,香港就有可能走上一段彎路。這是以不菲代價換取的經驗之談。

所謂依法治港,首先應體現為依憲法和基本法治港,嚴格按照憲法和基本法辦事。2017年習近平主席在香港提出了全面準確理解、貫徹“一國兩制”和基本法的“兩點論”:一要做到堅定不移,不動搖、不會變,二要做到全面準確,不走樣、不變形。這裡的關鍵點在於首先必須在思想認識上有一個全面準確的理解,而正確理解又有賴於教育傳播。沒有對“一國兩制”和基本法的正確教育、傳播和理解,不消除那些片面、謬誤的詮釋和解說,香港社會就難免謬種流傳、正不壓邪、不得寧日。(点击此处阅读下一页)

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文章来源:《紫荊》雜誌2020年4月號

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