应松年:中国行政程序法立法展望

选择字号:   本文共阅读 1280 次 更新时间:2011-11-04 11:04:27

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应松年 (进入专栏)  

  

  【摘要】行政程序法是现代国家规范行政权力的基本法,它的制定对国家机关之间的关系、国家与公民之间的关系有着深远影响。当前,中国在国家层面制定统一的行政程序立法的时机已经完全成熟。本文希望通过对行政程序法的立法目的、行政程序法典与其他单行法的关系、中国行政程序法的内容选择、立法架构及立法路径等问题的探讨,为推动我国统一行政程序立法献绵薄之力。

  【关键词】行政程序;立法目的;内容选择;立法架构;立法路径

  

  1990年《行政诉讼法》把“符合法定程序”规定为合法性行政行为三大要件之一,从此确立了行政程序法制在中国行政法治中的必要地位。此后二十年来,中国行政法学界,包括理论与实务工作者,都为在中国建立完善的行政程序法制,作出了不懈的努力。现在,无论是人们的程序理念、理论研究以至实务程序法制建设,都取得了显著的进步、可观的成就和丰富的经验。制定国家层面的统一行政程序法典的条件正日趋成熟。在此背景下,对长期来涉及行政程序立法的一些重要方面存在的不同意见,做一个回顾、比较和梳理,提出可资考虑的建议,对草拟统一程序法典也许不无参考价值。

  

  一、行政程序法的立法目的

  

  (一)行政程序法立法目的的层次性

  行政程序法的立法目的,是立法者基于社会发展的需要及对行政程序法固有属性的认识,旨在通过制定行政程序法而获得的某种理想结果。一般认为制定行政程序法的立法目的在于规范行政权力的行使,保护公民的权利,提高行政效率。此种表述与行政法的立法宗旨是相同的,并没有揭示出行政程序法的直接立法目的。行政程序法的立法目的应当区分其作为行政法组成部份的立法目的和其不同于其他行政法组成部份的立法目的,前者为行政程序法的根本目的,后者为行政程序法的直接目的。

  1.行政程序法的根本目的

  作为行政法的重要组成部份,行政程序法的根本目的是规范行政权力公正、高效行使:一方面,要防止行政权力滥用,以避免侵犯公民的权利;另一方面,要促进行政机关积极作为,更好为人民提供服务,提高行政效率。行政职能的内容在现代社会不仅仅限于维持秩序,更多是要求政府为公民提供福利,人们需要行政机关积极行使权力,“他们对官僚政治和行政机关无所作为的恐惧在今天更甚于对行政机关滥用权力和专制的恐惧”。[1]保护公民权利已从单纯的限制行政权力转向鼓励行政机关积极、公正行使权力,一个高效率的政府被认为是一个最能为国民提供福祉的政府。

  2.行政程序法的直接目的

  行政法由行政组织法、行政实体法、行政程序法、行政救济法等不同部分组成,不同组成部分从不同角度实现行政法规范行政权力公正、高效行使的目的。以行政权力的运行过程为规范对象的行政程序法,具有不同于其他行政法组成部份的直接目的:实现行政权力领域的程序法治和构建统一的最低限度的公正行政程序规则。

  其一,规定行政权力的程序规则,实现程序法治,这应当是所有国家行政程序法共同的立法目的。法治作为一种治国方略,并非完美无缺,但它的确是最适合现代社会形态的治国方式,人们很难找到更好的能够替代它的方式。公权力对个人所具有的支配性、强权性使得法治的核心要义是公权力要依善法行使,其中强大的行政权是否依法行使更是衡量一国法治实现程度的关键因素。依法行政在今天的中国已经不再仅仅是学者的呐喊和呼唤。中国共产党的十五大确立了依法治国、建设社会主义法治国家的基本方略。1999年九届全国人大二次会议通过的宪法修正案第十三条增加规定“中华人民共和国实行依法治国,建设社会主义法治国家”。1999年11月,国务院发布了《国务院关于全面推进依法行政的决定》(国发[1999]23号),要求各级政府及其工作部门加强制度建设,严格行政执法,强化行政执法监督,提高依法办事的能力和水平。中国共产党的十六大明确提出“加强对执法活动的监督,推进依法行政。”国务院于2004年4月发布《全面推进依法行政实施纲要》,提出要全面推进依法行政,经过十年左右坚持不懈的努力,基本实现建设法治政府的目标。

  实现依法行政的前提条件是有法可依。经过二十余年的努力,我国在行政法领域已经制定了《行政诉讼法》、《行政复议法》、《国家赔偿法》和《行政处罚法》、《立法法》、《行政监察法》、《行政许可法》等重要法律,对规范行政机关依法行政起到重要的作用。特别是其中的《行政诉讼法》,对于提高行政机关依法行政观念,保护公民、法人或其他组织的合法权益发挥了相当重要的作用。然而,《行政诉讼法》、《行政复议法》、《国家赔偿法》都属于行政权力事后救济机制,而非对行政权力的过程监督。《行政处罚法》、《行政许可法》对实践中运用最为广泛的两类行政管理行为的程序作出规定,但其他种类行政行为尚欠缺程序规定。相对于行政实体法和行政救济法领域而言,行政程序法的规定相对薄弱。虽然自二十世纪九十年代以来,行政程序法的数量有显著增加,然而,很多法律规定的程序制度尚需完善,内容离现代行政程序制度相去甚远。程序法治远未实现!中国的行政程序法典与其他国家一样,立法的直接目的之一即是要实现行政程序的法治化。中国的法律传统是重实体、轻程序,现实中不仅执法人员的程序意识淡漠,普通公民的程序权利意识也同样淡漠。这样的法律传统一方面加剧了制定统一法典的必要性,另一方面,也会使中国的行政程序法典的制定和实施面临更多的困难。

  其二,立法者要通过制定行政程序法构建满足何种条件的程序规则。建构的行政程序规则要满足何种条件由一国的具体情形决定,不同国家有不同的选择,从而决定了不同国家行政程序法直接立法目的的差异性。如日本1993年出台的《行政程序法》的主要立法目的之一是实现行政程序的透明性。日本《行政程序法》第1条“目的等”规定,“本法旨在对处分、行政指导及申报之相关程序作共通事项之规定,以确保行政运作之公正及提升其透明性(谓行政上之意思决定,国民均明白其内容及过程),并据以保护国民权益为目的。”这与日本制定行政程序法的背景直接相关。[2]而意大利1990年制定的《意大利行政程序与公文查阅法》的立法目的则是要实现行政程序的“经济、效率和公开”。[3]该法第1条规定,“行政行为应当力求达到法律确立的目标,并遵循由本法及其它规范行政程序的法规所确定的经济、效率和公开的原则。”

  (二)我国行政程序法的直接立法目的:构建统一的、最低限度公正行政程序制度

  1.消极性正义理论与“最低限度程序公正标准”

  正义被认为是法律制度的最高理想和终极目标,但正义本身是一个开放的、内容处于变换和发展中的不确定的概念。虽然通常将正义公式化理解为“给予每个人以应得的权益”,但“应得的权益”仍然是一种标准不确定的表述。不同社会背景下的人们会对每个人应得的权益是什么作出不同的判断。因此,尽管我们总是使用正义这一概念来评判法律制度,但直至今天人们始终未能给正义下一个完整的定义。消极性正义理论[4]从一个独特的视角为人们理解正义、进而实现正义提供了一种可行的分析方法。该理论认为,正义是一种开放性、容纳性很强的价值,它的含义会随着时代的发展而产生变化,而且不同的法学理论对正义的解释也各不相同。然而,社会学和心理学方面的分析显示,人们对非正义感的感觉要比对正义感的感觉更灵敏。人们也许无法确知什么是正义,但人们能够确知什么是非正义。如刑事案件庭审中,如果法官数次粗暴打断被告辩护律师的发言,被告及旁听人员就会对该庭审程序产生不公正感,人们很容易就会作出这样的庭审程序是非正义的判断。因此,在程序法领域,程序法律制度尽管不能保证程序正义理想得到彻底实现,但应当尽量减少或者克服明显非正义的情况,应该满足一些起码的价值标准。这些标准具有这样的特性:坚持这些价值标准不一定能确保程序公正绝对实现,但不坚持这些价值标准程序肯定是不公正的,是非正义的。这些旨在克服人们不公正感的程序公正标准就构成了实现程序正义必不可少的条件,从而成为一种最低限度的公正程序标准。

  “最低限度的程序公正标准”是实现程序正义的底线,是程序法律制度最起码应当满足的要求。如果不符合最低限度的程序公正标准的要求,则程序法律制度是不公正的。“最低限度程序公正标准”作为一种观念,在一些国际法律文件中已得到承认和接受。如联合国《公民权利及政治权利国际公约》确立了刑事被告人在刑事审判中享有的最低限度程序保障: (1)获知被控罪名及案由; (2)获有充分的时间与便利准备辩护并与辩护人联络; (3)获得迅速审判; (4)有权委托辩护人,并获得公设辩护人协助;(5)有权与对方证人对质,并申请法院传唤他所提出的证人出庭作证; (6)有权获得翻译帮助; (7)不得强迫被告人自证其罪。《欧洲人权宣言》及《美洲人权宣言》也分别规定了受刑事控告者在审判中所享有的“最低限度权利”。

  2.最低限度公正行政程序标准

  行政程序与刑事审判程序一样都属于法律程序的范畴,已有行政法学者将“最低限度程序公正标准”的分析方法运用到行政程序领域[5]。行政程序领域的最低限度公正程序标准包括以下几项:

  (1)作出行政行为的程序应当公正,体现为程序公正原则

  公正是行政程序首先应当满足的要求,又可以分解为以下几个层次的要求:

  第一,决定者中立,与行政事务没有利益关联。英国普通法上古老的自然公正原则的要求之一就是自己不能作自己案件的法官,作为其继承者的美国联邦宪法规定的正当法律程序条款最初的规则也是自己不能作自己案件的法官。如果决定者与行政事务存在某种利害关系,很难保证或者很难保证他人相信其作出的决定的公正性。因此,程序制度应当确保与行政事务存在某种利益关系的人不具备担当决定者的资格,包括强制回避和禁止决定者与当事人中的一方单独接触等。

  第二,在行政程序领域解读程序公正需要结合程序指向的对象行政权力来进行。行政权力通常通过特定的行为类型体现出来,而行政行为的作出通常是一个认定事实、适用法律的过程,这就决定了程序公正原则在行政领域中应当至少包含两方面的考虑:其一,公正的行政程序应当是符合人的认识规律的程序,应当有助于行政机关正确认定事实、作出行政决定和有助于行政机关准确把握实际情况、科学决策。这是从程序与实体的关系角度来把握程序公正的内涵。其二,公正的行政程序应当能够防止行政权力滥用,行政机关应当尊重当事人、平等对待当事人,无偏私行使行政权力。这是从程序独立于实体的角度来把握程序公正的内涵。

  (2)行政程序应当以公开的方式运行,体现为程序公开原则

  公开原则指行政机关将行政权力运行的依据、过程和结果向公众或者相对人公开,使公众或者相对人知悉。行政公开制度分为两个层面的公开:其一是政府信息向不特定公众公开。包括行政机关主动公开和根据申请人的申请公开两种方式。政府信息公开制度通常制定专门立法规定。如美国1966年制定的《信息自由法》。其二是行政程序中向特定当事人的公开。包括让当事人阅览卷宗和向当事人说明决定的理由。阅览卷宗和说明理由规定在行政程序法典中。

  与行政机关公开义务相对应的是公民的知情权。知情权的权利主体是公民和组织,义务主体是政府等公权力行使者,其内容包括知道、获得政府信息,以及对错误信息请求更正等。联合国1946年第59(1)号决议中提出“信息自由是一项基本人权,也是联合国追求的所有自由的基石。”

  知情权的确立源于民主政治的需求,即“民众有权知道政府在做什么”。党的十七大报告已明确提出要保障人民的知情权、参与权、表达权和监督权。

  随着人类信息时代的来临,行政公开在民主政治意义之外还具有经济意义。因为政府是社会信息的最大占有者,当信息在信息时代具有资源的属性并能产生经济效益时,公开意味着政府信息利用的提高,相应会增加社会的财富。在此意义上可以说行政公开制度的意义由民主政治价值向信息资源利用最大化经济价值的扩展。

  (3)受行政程序的结果影响的人应当充分而有意义地参与到行政过程中来,体现为参与原则

  “参与”一词在政治学中被认为是一种行为,政治制度中的普通成员通过它来影响或试图影响某种结果。“参与”不同于“参加”或“到场”,它包含行为主体的自主、自愿和目的性,是一种自主、自愿、有目的的参加,参与者意在通过自己的行为,影响某种结果的形成,而不是作为一个消极的客体被动接受某一结果。(点击此处阅读下一页)

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文章来源:《中国法学》2010年第二期

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