应松年:行政诉讼法律制度的完善、发展

选择字号:   本文共阅读 1023 次 更新时间:2015-12-24 14:42

进入专题: 行政诉讼法  

应松年 (进入专栏)  

摘要:《中华人民共和国行政诉讼法》是我国建设法治政府征途中的第一个起点,也是我国行政法治发展的第一块里程碑。本次修改《行政诉讼法》,是在我国经济社会发展和司法实践所积累的丰富经验基础上,对行政诉讼法律制度的进一步完善,大大推进了对公民权利保护的力度,解决了许多行政诉讼实践中存在的问题和困难,大体上反映了实际的需要,达到了预期的目标。

关键词:行政诉讼法 修改 亮点 不足


《中华人民共和国行政诉讼法》颁布实施的第25年后,终于迎来了第一次修改。

1989年4月4日,全国人民代表大会通过了《行政诉讼法》,标志着中国行政法治进入了发展的新时期。行政诉讼制度建立了对行政机关的行政行为是否合法的审查机制,违法行为将被撤销,这就促使行政机关必须更加重视依法行政。随后,1993年,国务院在向全国人大作政府工作报告时,就提出要求国家行政机关工作人员必须依法行政,2004年,国务院颁发《全面推进依法行政实施纲要》,提出建设法治政府。时至十八大,更明确了要在2020年建成小康社会的同时,建成法治政府。因此,可以说,《行政诉讼法》是我国建设法治政府征途中的第一个起点。

《行政诉讼法》促进了我国行政法制的完善,《行政诉讼法》明确提出,合法的行政行为必须符合三项条件:证据确凿;适用法律法规正确;符合法定程序。在以事实为根据、以法律为准绳外,又加上符合法定程序。这是符合行政行为特别规律的一项要求,对行政法治产生了巨大影响。此后,根据行政法治的规律,全国人大首先完善了行政救济法体系,制定了《行政复议法》和《国家赔偿法》,随后,原准备制定行政程序法,但由于当时的理论和实践条件尚有欠缺,因此,决定先制定对市场经济影响较大的行政行为方面的法律,当时确定了四部法律,即《行政处罚法》、《行政许可法》、《行政强制法》和《行政收费法》,在此基础上再制定行政程序法。现在前三部法律已经完成,行政程序法也已展开了深入的研究和讨论,且地方,包括湖南、山东、汕头、西安等十余地都已制定了行政程序规定,积累了丰富经验。四中全会已明确提出要完善行政程序法律制度。制定行政程序法的条件已经成熟。此外,行政各领域的单行法律根据实践需要,也大多已经制定。以《行政诉讼法》为起点,20多年来,我国的行政法律体系除尚有几部法律亟待研究制定外,已大体完善。以《行政诉讼法》为起点,行政法学术研究、学科建设以及行政法人才的培养也蓬勃兴起。可以说,《行政诉讼法》也是我国行政法治发展的第一块里程碑。

当然,《行政诉讼法》作为上世纪80年代制定的法律,随着我国经济社会的发展,以及法治环境的变化,必然会与实践需要产生某些不适应。修法是必然的、不可或缺的,《行政诉讼法》也不例外。《行政诉讼法》在时隔25年后才着手修改,与刑事诉讼法、民事诉讼法相比,其间隔时间较长。这与行政诉讼司法解释的不断完善,可能有一定关系。最高法院对《行政诉讼法》中某些不明确,或在实践中不完全适应的情况都及时作了解释、弥补,[1]因而使《行政诉讼法》大致能应对现实的需要。当然,有些问题则是必须对法律文本作出修改的,这就是本次修改的必要性。[2]应该说,对《行政诉讼法》的修改,法学界和实务部门都一直在进行研讨,许多问题都已形成共识,此次修改,大体上已反映了实际需要,达到了预期目标。其中有几点是值得肯定的:

一、进一步明确了行政诉讼的首要目的

正确理解行政诉讼目的是把握行政诉讼本质和解释为什么构建这样的行政诉讼制度的关键。行政诉讼目的为行政诉讼制度的设计提供了总体的思路,具体而言,有不同的行政诉讼目的,就会有不同的行政诉讼审理原则、不同的受案范围、不同的案件管辖规定、不同的诉讼程序设置、不同的当事人制度、不同的诉讼模式和判决方式,等等。[3]

毫无疑问,行政诉讼的首要目的是为了保护公民的权利不受行政机关的侵害。纵观世界各国行政诉讼制度的发展史,虽然其产生及构成与各国的历史背景、政治文化有关,因而反映出各国浓郁的国情色彩。但是“有权利必须有救济”,则是所有法治国家都始终坚持的法律规则。正是由于在行政领域有必要给予公民权利以特殊保护,行政诉讼才在各国最终脱离于民事诉讼。

在保护公民权利的同时,当然需要对行政机关是否依法行使权力进行监督。“我们很难想象,一个现行有效的行政法制度在未规定法院或某种其它公正机构及裁判庭对政府官员的行动至少做一种有限的审查的情况下,就能够防阻政府官员任意滥用权力的想象”。[4]这便涉及到一个问题:《行政诉讼法》规定的保护公民权利与监督行政机关依法行政是什么关系呢?对此,我倾向于认为:“保护公民权利”与“监督行政机关依法行使权力”二者是一枚硬币的两面,是不可分割的。本次修改《行政诉讼法》,将“维护和监督行政机关依法行使行政职权”修改为“监督行政机关依法行使职权”,这是十分必要的。在1989年制定《行政诉讼法》时,有一种意见认为:只谈监督行政机关依法行使职权是不全面的。因为纵观全世界的行政诉讼实践,有70%以上的行政案件,法院都判决维持了行政机关的行政行为,撤销改变的比例是有限的。因此行政机关所做的行为大多数都是对的,人民法院自然也应当维护行政机关依法行使行政职权。在当时的观点看来,“监督”是“纠正错误”的代名词。似乎监督、纠正违法行为,才算监督,人民法院监督行政机关依法行使行政职权,就意味着人民法院纠正行政机关的错误行政行为。应该说,这样的认识并不准确、恰当。“监督”是一个中性词,在行政诉讼中,被诉行政行为经法院审查认定合法的,不支持原告的诉讼请求,这固然表现为被告行政机关没有败诉,但这只是诉讼结果的客观反映,并不能改变行政诉讼的宗旨,不能把行为或者制度的目的与行为或者制度产生的效果混为一谈,而如果强调维护行政机关依法行使职权,就有可能弱化保障公民、法人、其他组织合法权益的目的。相应的,在原《行政诉讼法》的第54条第1款第(1)项中,对于“具体行政行为证据确凿,适用法律、法规正确,符合法定程序”的行政案件,规定了维持判决。该判决类型实际上是不合理、不恰当的。行政诉讼本来是给公民、法人和其他组织提供的一个救济渠道。公民、法人和其他组织对某个行政行为不服,提起行政诉讼的目的在于推翻其所不服的行政行为。法院作为居中裁判者,在认为公民、法人、其他组织要求推翻行政行为的理由不充分时,予以驳回就足够了。因此,本次修改《行政诉讼法》,取消了维持判决,增设了驳回原告诉讼请求的判决类型。

行政诉讼保护公民权利的特点是:公民认为行政机关侵害其权利,但行政机关并不认为侵害,由此产生行政争议,公民不服,遂向司法机关起诉,由法院对争议作出裁判。通过解决行政争议,保护公民权利,监督行政机关,这是对行政诉讼的功能定位。可见,行政诉讼要由公民主动向法院提起,法院只能是也必须是被动的。法院通过“解决行政争议”这个载体,以监督行政行为的方式来实现对公民权利的保护。可以认为:行政诉讼源于行政争议。同时,行政诉讼作为解决行政争议的最重要制度之一,应当围绕行政争议展开受理、审理、调查并最终作出裁判。行政争议的存在既是启动行政诉讼程序的动因,也是人民法院行使行政审判权的根由,人民法院通过解决行政争议,化解矛盾,维护社会和谐与稳定,为建设法治国家和法治政府作出贡献。本次修改《行政诉讼法》,增加解决行政争议的表述,使立法的目的更加清晰。

二、进一步扩大了公民的行政诉权

公民享有行政诉权是现代社会公民权利扩展的结果,为保障公民的安全、自由和权利的实现,对抗来自国家行政权力的侵害,公民拥有按照法律预设程序,启动诉讼程序、获得法院公正裁判的程序性权利。对于行政诉讼而言,行政诉权的落实,意味着对公民与政府新型平等关系的塑造,故而行政诉讼的诉权特别强调行政诉讼标的和行政诉讼的被告两个问题。而这二者又是相联系的。原《行政诉讼法》将被告定为行政机关及其工作人员,诉讼标的为具体行政行为。这是建立在行政机关对社会进行行政管理的基础上提出的。至于为什么要使用“具体行政行为”这个概念,很大程度上也是为了解决立法当初的现实困难——在立法当时,行政行为的行使并不规范,很多行政处理没有书面的决定。这决定了我们在确立行政诉讼的标的时不能沿用此前常用的“行政处理决定”等词汇。经讨论,决定采用行政行为分类时使用的“具体行政行为”来代替,以示无论有无书面处理决定的具体行为,只要作出了行为,都可作为诉讼标的而被起诉。此后,在司法实践中,大家发现,有时,具体行政行为与抽象行政行为的界限并不十分明确,因而常常成为法院是否受理案件的争论点。其实,就抽象与具体而言,既然法律中已经将抽象行政行为排除在了收案范围之外,因而是可以直接使用“行政行为”的。且本次修法又允许就规章以下的规范性文件提起附带审查,这是《行政诉讼法》本轮修改一个很大的进步。故修法时,将“具体行政行为”变更为“行政行为”。此外,随着经济社会发展和法治环境的变化,行政管理开始向公共行政和公共治理转化,行政主体也由单一行政机关,向多元主体转变。十八届四中全会决定明确提出了国家治理体系和治理能力的现代化,行政方式由管理转向治理。治理与管理不同,管理仅只行政机关的管理,治理则包括行政机关以外的基层自治组织、社会团体、社会组织、基层组织的自治、自律,形成多元的治理,这将进一步推进国家的稳定和进步,同时,有些社会组织还将承接一部分原由政府部门办理的事项,下一步还可能承担更多的公共管理和公共服务的职能。它们在行使公共治理职能的同时如果侵犯公民、法人和其他组织的合法权益,理应成为行政诉讼的被告。但问题是,我国的社会组织总体上还不够成熟,还不能完全发挥自律自治作用,因而不可能都成为被告。好在原《行政诉讼法》还有另一项规定——鉴于当时行使某一行政职权的组织很多,有些是有法律法规授权的,有些是行政机关自己委托的,如果规定都可以当被告,则一些不具备行使权力条件的组织将成为被告,从而使行政管理加剧混乱,因此在立法时,将授权与委托分开,授权的可以自己的名义行使行政职权,并自己承担责任,具有被告资格;无法律法规授权的,都称为委托,只能以委托机关的名义行使权力,并由委托机关承担责任。这一分离在实践中起了很好的作用,使一些有委托权的机关,不再把可能影响公民权利义务的事项委托给相关的组织,有利于职责分明,保护公民权利,因此,原《行政诉讼法》第25条规定:“由法律、法规授权的组织所作的具体行政行为,该组织是被告。”

那末,现在要从管理转向治理,又要解决社会组织尚不够成熟的问题,在修法时是否可以在有些社会组织已具备自治自律能力,有些尚不具备的情况下,以授权作为条件,对已成熟的社会组织由法律法规授权,可以自己的名义行使权力,并自己承担责任,其他仍视为委托?新《行政诉讼法》第2条增加了第2款:“前款所称行政行为,包括法律、法规、规章授权的组织作出的行政行为”。增加“规章”,就增加了授权的主体,无疑是可以促进这一转变的。这样一来,在还没有完全放开行使公共管理职能的社会组织作为行政诉讼被告的前提下,使治理通过稳妥的步伐向前迈进。这是这一款规定中所含的原规定中所未有的重要内容。

三、适度拓宽了行政诉讼的受案范围

受案范围用列举的办法,源起于1982年《中华人民共和国民事诉讼法(试行)》,该法第3条第2款规定:“法律规定由人民法院审理的行政案件,适用本法规定。”也就是通过单行法,按照列举的方式规定哪些行为可以受理。1989年制定《行政诉讼法》时,也沿此思路,列举规定哪些可以受理,哪些不能受理。同时,当时也考虑到了社会发展和法治环境的具体情况,诸如行政法官极为缺乏,行政庭少,且大都刚刚建立,受案范围过大显然难以承受。

但是,用肯定与否定两种列举实际上显然无法穷尽可以受理或不能受理的范围。并且我们可以这样说,由于可以受理的案件和不能受理的案件均采用了列举的方式,在实际操作中,往往只有那些被明确列举出的案件才有可能进入法院。至于那些没有被列入受案范围的大量行政诉讼案件,成为法院的自由裁量空间。实践中也常常出现法院出于各种考虑,以各种理由拒不受理行政案件的情况,这使得受理问题成为《行政诉讼法》实施后引发争议最多的问题之一。

本次修改《行政诉讼法》时,全国人大一些常委委员和专委会委员以及学术界的代表们就提出:“列举加排除的模式使行政诉讼受案范围较窄,建议参照相关司法解释,采取概括加排除的模式,进一步扩大受案范围”。[5]但是,全国人大最后考虑到目前我国尚处于社会转型和过渡时期,还做不到全面概括,因此仍用列举的办法,但在受案范围上力争扩大,由8项扩充为12项,将一些具体的社会保障权、知情权等都纳入了受案范围,其中特别是第8项“认为行政机关滥用行政权力排除或者限制竞争的”(即行政垄断)和第11项“认为行政机关不依法履行,未按照约定履行或者违法变更、解除政府特许经营协议的、土地房屋征收补偿协议等协议的”(即行政契约),是当前最为迫切需要法院受理并作出裁决的。

从理论上讲:设置行政诉讼制度的根本目的,是为了通过司法裁判保护公民权利免受行政机关侵犯,因此,除法律另外规定外,公民的法定权利,都应在保护之列。这才能保证社会的安定与和谐。联邦德国行政法院诉讼法规定“所有的非宪法性公法争议,如果联邦法律没有明确规定由财政法院、社会法院、普通法院等其他法院受理,则由行政法院受理”。这实际上向我们传递出“无漏洞救济”的司法理念。在法国、美国等法治国家,法院也可以审查绝大部分的行政行为,并且例外的情况越来越少。[6]如果公民的某一方面的权利在受到行政机关侵犯时,司法不予保护,又无法定其他救济途径时,就有可能乱找途径,引起社会秩序的混乱,因此,重视对公民权利的司法救济,是建立法治国家的重要内容,《行政诉讼法》中规定的受案范围实质上就是司法对公民权利受到行政侵害时的保护范围。不过,从中国的实际情况看,我们要立即达到公民权利的无漏洞救济,暂时还不可能,我们还只能走逐步扩展、逐步发展、循序渐进的道路,因此,此次修法,仍以具体列举扩大受案范围,这是适应当前形势需要的,因而也是可行的。

新《行政诉讼法》还采取了两项补充规定:一是“认为行政机关侵犯其他人身权财产权等合法权益的。”凡是属于人身权、财产权的,都可起诉,弥补了列举的不足。二是“人民法院受理法律、法规规定可以提起行政诉讼的其他案件。”随着形势的发展,通过单行法来逐步扩大受案范围,使法院审理时可以有法可依。实践已证明这一规定是行之有效的。

四、增设了行政机关负责人出庭应诉的制度

新《行政诉讼法》第3条规定:“被诉行政机关负责人应当出庭应诉。不能出庭的,应当委托行政机关相应的工作人员出庭。”这是一条极具中国特色的规定,要求行政机关负责人应当出庭应诉,这在世界上恐怕也是唯一的规定。众所周知,代理人制度是现代诉讼中的一个重要制度。因为当事人可能不懂法律或缺少应诉能力,也可能因为事务忙,不能亲莅,可由律师等代理人代理。但在中国,有些行政机关的负责人受传统观念的羁绊,不屑于当被告,让其出庭感受法庭气氛,接受公正平等教育,很有好处;同时,有的行政机关负责人可能由于平时官僚主义,不了解其下属的违法或不当行为,使之出庭应诉,有助于了解情况,改变作风。行政负责人出庭应诉,将有利于解决行政争议。同时,考虑到工作繁重,不能每次都出庭应诉,因而也允许委托行政机关相应的工作人员出庭,当然,也不排除其聘请律师。

五、进一步改革了司法管辖的体制

管辖的问题实际上是行政审判体制的问题。在司法改革浪潮中,我国行政审判体制存在的问题是不容回避的。如何按照党的十八届三中、四中全会的精神,确保人民法院依法独立公正行使审判权,是本轮司法改革的重点和难点之一。

行政诉讼涉及司法权与行政权之间的关系。对于我国行政诉讼中长期存在的司法权威性严重不足、行政审判独立性不强等问题而言,管辖问题需要修改的根源在于避免权力的干预,避免地方保护主义。英国著名法官丹宁勋爵曾指出:“在所有必须维护法律和秩序的地方,法院是最需要法律秩序的,司法过程必须不受干扰或干涉”。[7]对此,修改后的《行政诉讼法》新增加了两款:一是:“对国务院部门或者县级以上地方人民政府所作的行政行为提起诉讼,”其第一审行政案件由中级人民法院管辖;二是“经最高人民法院批准,高级人民法院可以根据审判工作的实际情况,确定若干人民法院跨行政区域管辖行政案件。”

对于新增第一款,实际上是对《行政诉讼法》实施过程中产生的所谓“台州经验”的固化,其本质是提级管辖。通过提级管辖,有利于避免干预,使人民法院独立行使审判权。然而,虽然提高审级确有现实必要性,但并不能从根本上解决问题,甚至可能导致恶性循环。[8]解决现实问题的关键是增强司法独立性。设立跨区域管辖行政案件的人民法院是本轮司法改革的新尝试,也是增强司法独立性的重要举措,其实施效果如何,有待实践的进一步检验。不过,根据全国人大的调研:“在涉及拆迁安置等方面,由于外地法院不便进行协调,异地管辖反而不利于解决矛盾”。[9]这就需要在实践中进一步总结经验,并在后续的司法解释中予以明确。

六、修改了经复议的行政案件的被告确立规则

在制定原《行政诉讼法》时,也曾有意见认为,经复议的案件,不管复议决定是维持还是改变,都应由复议机关当被告,因为这都是复议机关的意思表示。但有些同志提出,这样做可能会引发基层法院受案不均衡。那时最多的是治安行政案件,治安行政案件属复议前置,这样,市属各区公安分局的治安行政案件,不服的都向市局申请复议,复议后,不管是维持或改变,将都由市局当被告,这样,所有治安行政案件将都由市局所在地的区基层法院管辖,其他区法院将无治安案件。在治安案件占当时行政案件多数的情况下,区法院之间的受案数量将差异很大,形成不均衡,因此,有些同志提出,可将复议结果不同的案件予以拆分,维持的由原行政机关当被告,改变的由复议机关当被告,如此则各区基层法院的受案数量将会适当均衡。当时也有人担心这样做,如果复议机关不愿当被告,是否会都以维持结案?但有的同志认为不存在这种需要担心的问题。最终还是将维持与改变拆分开。后来的事实证明,由于败诉率是政府依法行政考核体系的硬指标,也是相对容易扣分的项目,同时应诉工作也很麻烦,因此确实存在着复议机关不想当被告而以维持结案的情况,这直接导致复议程序形同虚设,难以发挥作用。因此,这次修改时改为复议决定不管是维持或改变,都以复议机关当被告,促使复议机关必须认真复议。

其实,从世界范围看,居中作出裁决的机关,很多都不当被告,法院有一审二审,一审法院都不当被告。美国的行政法法官也不当被告。不当被告也许更有利于裁决者的公正办案。或者我们进一步可以这样认为:复议机关当不当被告,取决于复议是监督机制还是居中裁判机制的法律定位。如果是上下级的监督机制,复议程序是行政化的,就应当是被告。如果是裁判化的复议程序设计,复议机关就不应当作被告。只不过,本轮《行政诉讼法》的修改并没有同预期那样与《行政复议法》的修改实现同步,则有关行政诉讼与行政复议相衔接的问题,还有待于《行政复议法》的修改予以进一步解决。

七、增设了行政、民事交叉的案件的处理途径

随着行政权的扩张,行政理念的转换,行政的作用领域、活动范围显着扩大,行政行为的方式也日趋多样化,行政机关越来越多地介入于平等主体之间的民事争议,行政裁决等活动应运而生。这是经济社会发展的必然。但平等主体之间的民事争议由于有了行政权的介入而得以容易和快速地解决。但如果民事争议双方当事人对行政裁决不服,就会同时产生行政争议。在我国现行司法体制下,由于不同性质的争议分别由同一法院内部不同的审判庭适用不同的法律程序来审理,因此就必然会发生民事、行政两种不同性质的诉讼之间相互交织与关联的情况。在轰动一时的“高永善诉焦作市影视器材公司房产纠纷案”中,围绕着三间房屋的所有权争议,纠纷各方当事人分别进行了民事诉讼和行政诉讼。然而历时十余年,产生近20份裁判,此案的纠纷并没有从根本上得以化解,这提醒我们必须思考一并处理民事、行政交叉的案件的机制。

本次修改《行政诉讼法》,吸收了最高人民法院司法解释的做法,主张行政、民事交叉的案件,如行政裁决、登记等案件,涉及民事的,当事人申请一并解决相关民事争议,法院可以一并审理。此外,如果法院认为行政案件的审理需以民事诉讼的裁判为依据的,可以裁定终止行政诉讼。

我们期待,这样的规定,能够解决实践中行政、民事交叉案件审理时的繁复和困难,从而大大方便当事人,提高此类案件审理的效率。我们还主张,在审理这类案件的时候,不必拘泥于是“行政附带民事诉讼”还是“先民事后行政”,只要能解决行政争议,在确保公正独立的前提下,什么样的形式都是可以尝试的。在审理这类相互交叉的案件的时候,行政审判庭也可以邀请民事法官参加,组成合议庭,共同开展针对案件的审理工作。

八、增设了允许调解的例外规定

原《行政诉讼法》规定,人民法院审理行政案件,不适用调解。这一观念原盛行于欧洲大陆法系国家,认为行政机关只能严格执行法律,没有调解的余地。但实际上,行政机关执法时的裁量权,其范围日益拓展,执法中发生争议时,在裁量权范围内,以和为贵,进行调解是完全可以且是有利无害的。当然,对行政争议进行调解时,与民事调解不同,必须遵循自愿、合法原则,不得损害国家利益、社会公共利益和私人合法权益。新《行政诉讼法》第60条增加了对行政赔偿、补偿以及行政机关行使法律法规规定的自由裁量权的案件可以调解的规定,是符合法治现状的,有利于促进社会和谐。

其实,只要是争议,就存在着调解的可能。因此,原《行政诉讼法》中有关行政诉讼案件不得适用调解的规定,与当时立法时没有认识到行政诉讼的直接目标应该是解决行政争议有一定的联系。事实上,对行政诉讼可以适用调解的看法早已是理论界和实务界的共识。从公民、法人和其他组织的角度看,调解可以避免直接与行政机关对簿公堂;可能更符合一般当事人的意愿,从行政机关角度而言,调解也可以给行政机关一个改正错误的机会,并在某种程度上切合行政机关普遍不愿意败诉的心态。总体来看,调解有助于通过非对抗性的方式来解决行政纠纷,不失为保障社会和谐稳定的有力举措。实际上,鉴于行政裁量权的普遍存在,调解具备存在的现实基础。所以虽然几经周折,本次修改《行政诉讼法》最终为行政诉讼适用调解敞开了大门,规定:“行政赔偿、补偿以及行政机关行使法律、法规规定的自由裁量权的案件可以调解”。当然,行政调解与民事调解毕竟不同,前者涉及公权力,公权力并不能任意处分,所以,修改后的《行政诉讼法》还同时规定:“调解应当遵循自愿、合法原则,不得损害国家利益、社会公共利益和他人合法权益”。可以预见,允许某些行政案件可以调解,对于公正、及时解决行政争议将起到巨大的促进作用。

九、新增了简易程序

在我国行政诉讼制度建立之初,根据当时司法部门和多数学者较为权威和流行的观点,认为“行政案件无小事”——由于行政案件的一方当事人是国家行政机关,一般来说行政案件都经过了行政机关的一次或者多次(行政复议)处理,案情比较复杂,且被告是行政机关,因此不能适用独任审判。

通过组成合议庭,依靠集体的智慧来保证案件的正确审理。然而,经过多年的审判实践后,我们发现:所有的行政案件都必须按照普通程序,一律由审判人员组成合议庭进行审理,毕竟有浪费司法资源、加重人民法院和诉讼当事人诉讼成本之嫌。一些较为简单的行政案件,虽然其基本事实清楚、法律关系较为简单、当事人之间争议不大,甚至是一些涉及金额较小的行政处罚,或者本身就是由行政机关适用行政简易程序作出的行政行为等案件,但一旦被起诉,则必须经过较为复杂的普通程序、由人民法院组成合议庭才能得以审判,从提高诉讼效率、及时解决行政争议的角度去考虑,确实没有必要,也将在一定程度上影响行政诉讼作为解决行政争议的基本制度以及公民权利救济功能的真正发挥。从司法实践来看,公民要求快捷审理行政案件与《行政诉讼法》欠缺简易程序之间形成了矛盾。

为了缓解这一矛盾,最高人民法院曾于2010年12月13日发布了《最高人民法院关于开展行政诉讼简易程序试点工作的通知》(以下简称《通知》),在部分基层人民法院开展行政诉讼简易程序的试点工作进行了部署。从制度实践的效果来看,《通知》发布以后,在一定程度上说,设置行政诉讼的简易程序符合行政案件繁简分流的社会需求,也符合我国行政诉讼制度向良性化发展的潮流与趋势,取得了较好的法律和社会效果。但是,从诉讼制度的性质而言,理应通过全国人大或者常委会以法律的形式来构建行政诉讼的简易程序制度。《通知》与我国《宪法》、《立法法》关于诉讼程序的绝对法律保留事项之间是存在较大张力的。绝大多数学者和实务工作者都主张通过修改《行政诉讼法》来最终完善行政诉讼的简易程序制度。

本次修改《行政诉讼法》,有关简易程序的部分修改较大,一共增加了三个条款:一是明确了行政诉讼简易程序适用的范围,包括正向规定和负向规定;二是明确了适用行政诉讼简易程序的行政案件的审理方式和审理期限;三是规定了简易程序的回转程序。相信这样的规定有利于实现行政诉讼案件的繁简分流,在保证审判质量的同时进一步提升审判效率。

十、加重了行政机关不执行法院判决裁定的法律责任

新《行政诉讼法》规定,在行政机关不执行法院判决裁定和调解书时,增加两款,一是“(三)将行政机关拒绝履行的情况予以公告”;二是对“社会影响恶劣的,可以对该行政机关直接负责的主管人员和其他直接责任人员予以拘留;情节严重,构成犯罪的,依法追究刑事责任。”这一规定,大大加强了对不履行法院判决、裁定、调解书的惩戒力度,有利于消除实践中某些行政工作人员拒不执行法院裁判的现象。

如果从更迫切的愿望出发,此次修改也还有可商讨之处:一是应该作出详细规定的条款没有细化。如第97条“公民、法人或其他组织对行政行为在法定期间内不提起诉讼又不履行的,行政机关可以申请人民法院强制执行,或者依法强制执行。”以申请人民法院强制执行为常态,以行政机关自行强制执行为例外。例外即必须有法律的规定。这是极富中国特色的行政强制执行制度,既有利于提高行政效率,又能通过法院审查更好地规范政府行为,保护公民合法权益。但这一制度实施二十余年,且其后又制定了《行政强制法》,却始终有两个问题没有解决:一是在申请法院裁定能否强制执行时,没有规定法院对行政机关的这一申请的审查强度,实践中,有的法院审查较严,审慎而富有力度;有的则仅作形式审查,只要文件齐备即可,法院成了行政机关的执行机关。二是,法院裁定可以执行后,谁来具体操作?要否按裁执分离原则,裁定后交行政系统特设的执行机构执行?这一问题在落实国有土地上房屋征收补偿条例时,对需要强制拆迁的,规定必须申请人民法院强制执行。但在法院裁定应予强制拆迁后,由谁来来具体执行的问题,发生了很大争论,最后是达成了由行政机关组织拆迁,但范围仅限于此,对其他申请强制执行的事项,仍未作出明确规定,争议仍然存在。我个人认为,执行是行政性事务,不属于法院居中裁决的审判范围,应由法院对行政机关强制执行的申请经审查作出裁决后,由行政机关组织专设的执行机构执行。裁执分离,相互协调,又相互制约,这将从根本上解决目前在执行方面存在的大量问题。

另一个问题是应该增加的制度条款,没有增加,这就是公益诉讼。《行政诉讼法》应设置公益诉讼制度,理论界和实务界早有共识,特别是这次四中全会的决定和习近平总书记的说明,都明确提出要探索建立检察机关提起公益诉讼制度。习总书记的说明相当详细地指出了探索建立检察机关提起公益诉讼制度的重要性、必要性和范围。“对一些行政机关违法行使职权或者不作为造成对国家和社会公共利益侵害或有侵害危险的案件,如国有资产保护、国有土地使用权转让、生态环境和资源保护等,由于与公民、法人和其他的社会组织没有直接利害关系,使其没有也无法提起公益诉讼,导致违法行政行为缺乏有效监督,不利于促进依法行政、严格执法,加强对公共利益的保护。”“由检察机关提起公益诉讼,有利于优化司法职权配置,完善行政诉讼制度,也有利于推进法治政府建设。”同时,除检察机关提起公益诉讼外,还有其他法定社会组织可以提起公益诉讼。在此之前,修改后的《民事诉讼法》已经规定了公益诉讼制度。民事诉讼制度都已设置了公益诉讼制度,《行政诉讼法》却付之阙如,值得研究思考。

总体而言,新《行政诉讼法》根据我国经济社会的发展和司法实践所积累的丰富经验,对原《行政诉讼法》作了相当全面的修改,法条数量从75条增加到103条,修改了61条,大大推进了对公民权利保护的力度,解决了许多行政诉讼实践中存在的问题和困难。上面,我拮取了《行政诉讼法》修改后的十个亮点(当然远不止这些)加以归纳论述。应该说,这次修改是成功的,对我国今后的行政诉讼实践的发展,将产生积极的推进作用。

注释:

[1]有关行政诉讼的现行司法解释主要有五部,分别是2000年《关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》;2002年《关于行政诉讼证据若干问题的规定》;2008年《关于行政诉讼撤诉若干问题的规定》;2008年《关于行政案件管辖若干问题的规定》;2010年《关于开展行政诉讼简易程序试点工作的通知》。根据全国人大法工委的调研,“行政诉讼司法解释对于解决法律适用难题,统一裁判尺度,具有非常重要的作用。这个领域中,大部分司法解释都较为有用,特别是2000年施行的《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》已经成为办案必不可少的依据,适用频率超过了行政诉讼法”。参见全国人大常委会法制工作委员会行政法室编:《行政诉讼法立法背景与观点全集》,法律出版社2015年版,第71页。

[2]关于《行政诉讼法》的修改思路,早在修法之前,就已大体确立,即着重于对《行政诉讼法》中已经不适应实际情况的规定进行修改,也一并解决立法技术问题。根据有关专家的建议,本轮修改《行政诉讼法》应该重在解决实际问题,并有利于审议通过,应把握四个方面的原则:应当注重符合国情、宪法、法律体制以及国家“十二五”规划的要求;应当与《民事诉讼法》、《刑事诉讼法》修改同步,使基本诉讼制度保持一致;应当与《行政复议法》的规定衔接好;应当吸收司法解释中合理规定。参见全国人大常委会法制工作委员会行政法室编:《行政诉讼法立法背景与观点全集》,法律出版社2015年版,第71页。

[3]应松年主编:《行政法与行政诉讼法》,中国法制出版社2009年版,第669页。

[4][美] E?博登海默:《法理学:法哲学与法律方法》,邓正来译,中国政法大学出版社1999年版,第367—368页。

[5]参见《十二届全国人大常委会第六次会议审议行政诉讼法修正案草案的意见》,转引自全国人大常委会法制工作委员会行政法室编:《行政诉讼法立法背景与观点全集》,法律出版社2015年版,第25页。

[6]王名扬先生对法国和美国行政审判权的范围进行过详细的介绍,参见王名扬主编:《外国行政诉讼制度》,人民法院出版社1991年版,第32—56页;以及王名扬:《美国行政法》,中国法制出版社1995年版,第602—616页。

[7][英]丹宁勋爵:《法律的正当程序》,群众出版社1984年版,第9页。

[8]参见全国人大常委会法制工作委员会行政法室编:《行政诉讼法立法背景与观点全集》,法律出版社2015年版,第75页。

[9]参见全国人大常委会法制工作委员会行政法室编:《行政诉讼法立法背景与观点全集》,法律出版社2015年版,第59页。


作者简介:应松年,中国政法大学终身教授、博士生导师。

文章来源:《行政法学研究》2015年第4期。

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