应松年 潘波:财政供养人员的范围及制度逻辑

选择字号:   本文共阅读 1910 次 更新时间:2017-06-23 12:44:47

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应松年 (进入专栏)   潘波  

  

   摘要:  财政供养人员是国家治理体系的组成部分,是推动国家治理现代化的重要力量。我国法律政策中的财政供养人员以编制管理为基础,基本范围是公务员和事业单位工作人员,但在实践中还有大量不纳入编制管理的事实上的财政供养人员。现行制度对财政供养人员的认定范围过于狭窄,导致的问题和矛盾日益突出。应当理性认识财政供养人员的积极意义,合理界定财政供养人员的范围,通过加大行政编制调整力度并细化其核定标准、深化事业单位分类改革、建立公务雇员制度、完善法律法规等途径,构建科学合理的财政供养人员制度体系。

   关键词:  财政供养人员,编制,制度,改革

  

   财政供养人员,指履行公共管理和服务职能,由财政资金支付和保障办公经费、个人薪酬及福利待遇的人员。这个范围不包括由财政资金支付生活费用的军烈属等优抚人员,以及获得财政资金救济的贫困群体。财政供养人员是国家治理体系的重要内容,事关财政资金的配置和纳税人负担,事关公共管理和服务的的质量与效率,直接影响国家治理现代化的进程。

  

   一、财政供养人员及其基本范围

   在我国,与财政供养人员相关的语词有“干部”“公务员”“公务人员”“国家机关工作人员”“国家工作人员”等。从概念确立的标准来看,“干部”强调的是身份,“公务员”“公务人员”强调职责任务,“国家机关工作人员”“国家工作人员”强调任职机构及其国有性质,“财政供养人员”强调的则是经费来源。除财政供养人员外,其他几个语词都先后成为法律概念,但“干部”“公务人员”用的次数极少,法律法规用得较多的是“国家工作人员”。尽管财政供养人员尚未成为法律概念,但已频繁出现在政策文件和领导讲话中。一个重要原因,是财政收入增速下降的形势下,社会公众对财政支出、行政成本等问题更加关切和敏感。正如2013年李克强总理所说:“各级财政收入不太可能再像过去那样高速增长了,而财政供养人员多,往往‘食之者众,生之者寡’,本届政府组建半年多,一些地区和部门又陆续提出增编要求,不控制将难以为继”[1]。

   一般来说,广义上的财政供养人员包括公务员、事业单位工作人员、解放军指战员、武警官兵,以及已经离退休的公务员、事业单位工作人员和在部队离退休、由国家财政资金保障生活的解放军指战员、武警官兵。狭义上的范围只包括前两者,即在职的公务员和事业单位工作人员,李克强总理讲话中提到的“增编要求”,“编”就是指行政编制和事业编制。1978年以来,经过多次改革调整,我国形成了以公务员、事业单位工作人员为主体的财政供养人员制度格局。本文采用狭义概念,并将在职公务员、事业单位工作人员称为基本财政供养人员。

   公务员作为财政供养人员的核心力量,是各国普遍做法。我国《公务员法》第2条从职能、编制、经费来源等方面将公务员范围界定为“依法履行公职、纳入国家行政编制、由国家财政负担工资福利的工作人员”,但没有明确规定公务员所服务的机构类型。公务员的实际范围包括在中国共产党和各民主党派所属的党务机关、国家权力机关、行政机关、司法机关、政协机关履行公职且被纳入行政编制管理的工作人员。截至2015年底,全国共有公务员716.7万人。[2]

   根据《事业单位登记管理暂行条例》,事业单位是指国家为了社会公益目的,由国家机关举办或者其他组织利用国有资产举办的,从事教育、科技、文化、卫生等活动的社会服务组织。在事业单位工作、拥有事业编制身份的工作人员,也是财政供养人员的重要组成部分。截至2014年5月,我国共有事业单位111万个、事业编制3153万人。[3] 其中,根据《公务员法》第106条“法律、法规授权的具有公共事务管理职能的事业单位中除工勤人员以外的工作人员,经批准参照本法进行管理”的规定,一部分事业单位、人民团体、群众团体经公务员管理部门批准,通过公务员考试程序招录事业编制工作人员,参照《公务员法》管理。未进行“参公”管理的主要是面向社会从事公益服务的教育、科研、医护等人员,其数量占事业编制总数的85%以上。2011年分类改革启动之前,一般根据财政保障程度的不同将事业单位分为全额拨款、差额拨款两大类。此外还有少量自收自支事业单位,其中的大多数已经或者正在转为企业。

   基本财政供养人员群体有两大特点。一是在组成上,3153万事业单位工作人员是财政供养人员的主体,在数量上占基本财政供养人员的81%左右。这些人员分布在社会各领域,涵盖各地区、各部门、各层次。二是从行业上看,生产经营领域还存在一定规模的财政供养人员。近年来国家大力推进科技、文化、新闻出版等方面的事业单位转企改制,也核销了不少事业编制,但由于历史遗留、部门利益等因素,加上一些行业情况特殊,还是有一部分事业单位既从事生产经营活动、参与市场竞争获取利润,又获得财政资金的支持保障。

  

   二、基本范围之外的其他财政供养人员

   在公务员、事业单位工作人员范围之外,实践中还有一批工作在机关、城市社区、农村,以合同形式聘用,从事公共管理和服务,全部或者主要由财政资金支付其办公经费、工资福利,但不纳入行政编制和事业编制管理的人员。他们是实际意义上的财政供养人员,这一事实并不会因为他们没有编制而改变。本文将这些往往被称为“编外人员”的群体统称为其他财政供养人员。

   (一)其他财政供养人员的类型

   专业人员。主要是具备某方面专业技能,提供智力支持或者从事技术性含量较高工作的人员,一些地区试点的“聘用制公务员”“政府雇员”就是代表。比如,《吉林省人民政府雇员管理试行办法》规定,政府雇员的职别分为“一般雇员”“高级雇员”“资深高级雇员”,录用标准是拥有大学本科以上学历的专门人才。再如,一些行政机关向社会聘请拥有律师资格的法律事务助理,在机关里全职上班,工资和福利待遇参照机关干部标准执行,经费由财政保障。《公务员法》第95、96条以及《聘任制公务员管理试点办法》都提出,机关在规定的编制限额和工资经费限额内,可以对专业性较强的职位和辅助性职位实行聘任制。在实践中,试点聘任制公务员的主要还是专业性较强的职位,一般不占用行政编制。

   辅助人员。主要是在党政机关从事辅助性、事务性工作的人员。比如,基层行政执法机关聘用的辅警、协管员等。他们参与行政执法工作,主要是协助执法人员从事勤务、事务等工作。以公安系统为例,全国公安机关行政编制为170余万,但各地为应对人民群众日益增长的公共安全需要,聘用了大量文职辅警和勤务辅警。据不完全统计,我国目前有各类警务辅助人员400万人左右。[4]

   基层服务人员。主要是在城市和农村基层从事专职服务的社区工作者、大学生村官等人员。其中,社区工作者在城市社区党组织、居委会、服务站专职从事民政、综治、调解等工作,并与基层党政机关签订服务协议。根据《关于选聘高校毕业生到村任职工作的意见(试行)》,大学生村官的性质为“村级组织特设岗位”,目的是为加强农村基层组织建设,培养有知识、有文化的新农村建设带头人。截至2014年底,全国在岗大学生村官有18万人。[5]

   聘用这些人员的经费来源不尽一致。比如,大学生村官的工作、生活等费用由中央和地方财政共同负担。对于辅助人员的经费来源,各地做法则有所不同。在一些地区由财政全额保障,如《苏州市警务辅助人员管理办法》《广东省公安机关警务辅助人员管理办法》等地方政府规章都作了明确规定。但也有一些地方动用财政专项资金、行政事业性收费甚至罚没收入支持。在不少地区,聘用治安协管员的经费来源于流动人口管理费,聘用交通协管员的经费来源于交通罚款返还。这些经费名为收费或者罚款,但依法应当上缴国库、成为财政资金的一部分。有些做法明显违反《行政处罚法》关于“收支两条线”、地方财政不得以任何形式向执法部门返还罚款的规定,但在实践中却成为大行其道的“潜规则”,为党政机关在编外聘用工作人员提供了经费来源。

   本文没有将以下人员纳入研究范围。一是在党政机关工作、没有行政或者事业编制身份的后勤管理和服务人员。这些人员有两种用工模式,一种是拥有行政工人编制的司机等工勤人员,此类人员已随机关后勤体制改革以及到龄退休而逐步减少;另一种是通过合同聘用,在机关里从事打字、驾驶等工作的人员。二是基层群众自治组织成员。在一些地方,居委会、村委会成员的补贴部分或者全部由财政支付。但根据《城市居民委员会组织法》第17条和《村民委员会组织法》第6条规定,居委会、村委会成员领取的分别是“生活补贴费”和“补贴”,可见法律并没有明确将此类人员纳入财政供养人员的范围。第三,公立学校、医院、科研院所等在编制之外通过合同方式聘用的工作人员,所需资金主要来自于这些单位向社会的收费等。

   (二)其他财政供养人员的性质、功能及管理模式

   从性质上看,社区工作者、大学生村官等基层服务人员主要是在城市社区、农村从事管理和服务,工作性质比较明确。但专业人员、辅助人员承担着与机关公务员相同或者相似的工作,性质认定比较复杂。有学者认为他们是接受行政机关的委托、作为受托人履行职责。[6] 而在行政法理论上,接受行政机关委托行使行政职能、办理行政事务的受托人,一般是行政系统之外的社会公权力组织或者私权力组织。[7] 这些组织或者个人相对独立于行政机关,如根据《税收征收管理法实施细则》第44条,税务机关可以按照国家规定委托有关单位和人员代征零星分散和异地缴纳的税收。实际上,无论专业人员还是辅助人员都作为个体在党政机关内工作,不具有相对独立性,在公众眼里他们就是国家工作人员。此类人员在性质上更符合德国行政法中“行政助手”的理论特征。所谓行政助手或称行政辅助人(Verwaltungshelfer),是有关人员在行政机关指示下协助该机关处理具体事务,他们不以自己的名义独立对外行使公权力,是在机关内部工作、但又没有公务员身份的助手。[8] 近年来,《苏州市警务辅助人员管理办法》等规章、文件也明确了这些人员的助手性质。

   从功能上看,其他财政供养人员在公共管理和服务中的作用日益突出。他们中的大多数人珍惜机会,任劳任怨地干好本职工作。比如,辅警作为人民警察的助手,坚守治安群防一线,为维护社会和谐稳定做出了贡献。在一些地区,辅警抓获的违法犯罪嫌疑人占到被抓获全部嫌疑人的50%以上。[9] 很多大学生村官积极推广科技知识,带领群众致富,得到了基层干部群众的赞誉。近年来,这些群体中的部分人员因为突出的工作业绩和感人事迹当选为各级人大代表,还有的获得了全国及地方“五一劳动奖章”“道德模范”等荣誉。

   从管理模式上看,其他财政供养人员以合同为管理基础且规模呈逐渐扩大之势。这些人员不占用行政或者事业编制,他们与用人单位建立工作关系的基础是劳动合同,适用《劳动合同法》的有关规定。如果说基本财政供养人员管理的基础是以编制为表现形式的“身份”,那么其他财政供养人员管理的基础则是“契约”。近年来,各地区党政机关在编制之外通过合同方式聘用的辅助人员日渐增多。在一些地方的公安、城管执法、交通运输等部门,行政编制人员与辅助人员的比例已达1:1、1:2甚至更多。在经济发达、财政实力雄厚且公共服务需求量较大的地方,多数部门都在用这种方式解决工作量大、人手不足的问题。

   (三)其他财政供养人员存在的原因

一是政府职能扩张且编制有限,这是最主要的原因。我国是一个正在崛起的发展中大国,城市化进程加快、流动人口增长、管辖范围扩大、社会事务增加、社会主义新农村建设等,(点击此处阅读下一页)

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