迪尔克·埃勒斯:德国行政程序法法典化的发展

选择字号:   本文共阅读 176 次 更新时间:2016-11-15 15:30:51

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迪尔克·埃勒斯  

   摘要:  德国行政法的发展过程中,受到早期重实体轻程序思想的影响,使得一般行政程序法的法典化进程直到20世纪70年代才逐渐得以实现。在随后40多年的实施过程中,为了和不断发展变化的行政活动相适应,法典化的行政程序法虽然也经历了一系列的修改,但是关于法典化改革的呼声却从未间断。尤其是在经济、社会以及科技高速发展的今天,如何有效应对信息行政、电子化行政以及多元化行政活动形式带来的挑战;如何在欧洲一体化进程中协调本国行政程序法与欧盟法之间的关系;如何在权利救济方面更好地将行政复议程序与行政诉讼衔接起来,成为德国行政程序法典化发展中必须要解决的问题。

   关键词:  行政程序,法典化,德国,欧盟法


一、行政程序法法典化的历史

   国家行政权力的组织形式、职权范围及其与公民的法律关系需要受到行政法的规制。[1]相较于特别行政法[2](Besonderes Verwaltungsrecht)适用于特定领域,只规范该领域具体生活事实所涉及的行政活动,一般行政法(Allgemeines Verwaltungsrecht)则是由从特定领域抽离出的、各个特别行政法调整范围中共同含有的、[3]并且对整个行政活动范围具有决定意义的规则(Normen)组成。[4]因此,一般化的行政程序法也属于一般行政法的范畴。相较于特别行政法领域一直以来丰富的内容与规定,在40多年以前的德国,除去个别联邦州零星的地方法律规定以外,[5]在行政法领域尚不存在一部一般行政法的法典。在这一阶段的法律实践当中,人们在很大程度上满足于适用一般法律原则(allgemeine Rechtsgrunds?tze),[6]这些一般法律原则最初源于与行政实践活动相互配合、相互适应的朴素正义观念或者诚实信用原则。在德国《基本法》生效后则是越来越多地源于宪法规定(尤其是法治国原则)产生。在当时这种背景下,人们普遍认为行政程序法本身不存在价值,而仅仅是为做出合法且合目的性的行政决定起到一种辅助性作用(dienende Funktion),[7]只有实体法才被视为具有决定性的意义。

   但是,自上世纪60年代开始,因缺乏明确法律规定而产生的法律规则漏洞越来越难以适应法律实践的发展。其中,首当其冲的就是缺乏旨在规范事实调查、考量利害关系法律主体合法权益,以及保障行政和公民之间交流与合作的行政程序法规定。程序正当已经被认为与事实正确彼此相关联。比如,在缺乏信息告知、不给予相对人阅卷和听证权利的情况下,通常不可能做出一个合法的行政决定。由此可见,行政程序法理所应当具有其自身价值。[8]在这种背景之下,经过多方的推动和历经数年的立法咨询,最终促成了联邦层面行政程序法的法典化。按照立法者所遵循的三支柱理论(Drei-S?ulen-Theorie),法典化分三个层面进行,即:

   于1977年1月1日生效的,主要适用于财政行政领域的《税收通则》(AO)[9](通过各联邦州的《地方征税法》〈KAG〉也可以适用于地方自治行政的征税行为),对该法实施情况的司法审查首先由财政法院负责管辖;

   自1981年1月1日开始实施的《社会法典第十编》(SGB X)[10]的第1章和第2章,该部分规定适用于社会保障行政活动,产生的纠纷由社会法院负责审理;

   以及最为重要的,同样是1977年1月1日生效的《联邦行政程序法》(VwVfG),[11]该法原则上适用于(除上述两种类型外)其余的行政活动,在出现争议时,通常由普通行政法院负责审理。尽管三支柱的设计考虑到了税收行政和社会保障行政的特殊性,但是这三部联邦法律的规定却在很大程度上是相吻合的。除去上述三部主要法律之外,程序性法律规范还通过其他普遍适用的法律,比如《行政送达法》(VwZG)[12]和《行政执行法》(VwVG)[13]中的有关规定得到补充。

   但是,联邦立法者仅对联邦行政机关的行政程序,以及联邦州行政机关在执行联邦法律时的行政程序享有立法权限。而且,对于联邦州州行政机关的公法性活动,如果该联邦州已经通过州法律层面的《行政程序法》做出了规定,那么根据《联邦行政程序法》第1条第3款,即便是在联邦州行政机关执行联邦法律时,也不能适用《联邦行政程序法》。鉴于目前所有的联邦州——包括东西德统一之后并入的新的各联邦州——都已经制定了本州的《行政程序法》,所以现在《联邦行政程序法》的适用对象已经仅局限于联邦行政机关。在法律规定的内容上,联邦和各州的《行政程序法》则是基本一致的。[14]只是在立法技术上,各个联邦州选择了不同的方式。多数的联邦州按照《联邦行政程序法》的模式制定了完整的法律规则。但是,柏林、勃兰登堡州、下萨克森州、莱茵兰—普法尔茨州、萨克森州以及萨克森—安哈尔特州的立法则与此不同,这些联邦州的立法者将其自己创设的规则只限定在了少量的差别规定上,其余则通过指示参照(dynamische Verweisung)的方式适用《联邦行政程序法》。尽管存在着再次将指示参照全部或者部分撤销的可能性,但是联邦州立法者是否可以借用指示参照的规定,以未得到法律允许的方式来放弃自身的立法权限,[15]是存在着一定争论的。但是依据目前的主流观点,(行政程序法立法上的)这种指示参照是合法的。[16]考虑到联邦和各联邦州法律规定的普遍一致性,下文将只针对《联邦行政程序法》的内容展开。

  

二、《联邦行政程序法》的适用范围

   《联邦行政程序法》包含了一系列适用规则。[17]抛开特殊的情况,该法的适用一般取决于五个前提条件:

   首先,该法针对的是行政机关[18]的行政活动,区别于狭义的统治行为;[19]

   其次,该法调整的对象只涉及公法类型[20]的活动,因而排除行政机关的私法行为;

   第三,不存在其他与该法内容相同或者相反的法律规定,[21]以至于该法在这两种情况下只起到辅助性作用;

   第四,该法的适用范围没有被明示排除;[22]

   最后,须原则上针对该法第9条规定的行政程序,即指作出行政行为或者缔结行政合同的程序。[23]

   因此,除了排除私法形式的行政活动外,内部行政措施,制定行政法规、章程或者制定细化法规的行政规则(normkonkretisierenden Verwaltungsvorschriften)[24]的行政立法行为,诸如抵消意思表示(Aufrechnungserkl?rungen)[25]之类惯常的法律行为性意思表示,以及所有的事实行为(不取决于该行为是否为不追求规则效果性的意思表示,比如简单的咨询答复,抑或是只产生事实效果的实行行为,比如提供基础设施)都被排除在外。此外,所有有关行政组织法的规定,[26]除少量例外情形外,根据既有行政决定进行的行政活动(比如行政执行行为或者履行行为),[27]以及行政机关行使权利行为(比如主张返还[28]或者损害赔偿请求权的行为),也都不属于《联邦行政程序法》的调整范围。这些被排除适用的情形表明,《联邦行政程序法》在德国只是一般行政法的部分法典化。

  

三、法典化的内容和特征

   《联邦行政程序法》在内容上既包含了程序规定,也包含了实体规定。一般性的程序规则在该法中体现在第3条规定的地域管辖、第3a条规定的电子化交流、第4条以下的机构协助(Amtshilfe)、第8a条以下的欧盟内协作、第31、32条规定的期限和程序重开(Wiedereinsetzung)条款以及第33、34条的公证条款中。[29]该法在第9条以下条款中将行政机关作出具有外部效力活动时所应遵循的程序原则予以规范化,并以此来规范行政机关进行前提审查、准备活动以及作出行政行为或者缔结公法合同(即行政合同)的行为。对于作出行政行为和缔结行政合同这两种主要的行政活动方式,《联邦行政程序法》又分别在第35条以下及第54条以下的条款中做出了实体法性质的规定。

   (值得注意的是)该法没有把行政立法程序(Rechtsetzungsverfahren)纳入其调整范围。该法在第72条以下的条款中单独针对规划确定程序做出了特别规定。有关法律救济程序的内容被零散地编排进该法的各部分当中。除了规划确定程序外,《联邦行政程序法》还规定了一些具有独特特性的行政程序,比如第17条以下规定的大众程序(Massenverfahren),第63条以下规定的正式行政程序以及第71a条以下规定的统一机构程序。在该法的最后部分还对义务性活动和委员会类型的机构做出了专门规定。

   纵观《联邦行政程序法》中的程序性规定,可以发现其明显反映出了谨慎的特点。比如依据该法第28条第1款,在行政行为决定作出前,只有在行政行为干涉程序参加者权利的情况下,听证才被认为是必要的。同时,按照联邦行政法院的观点,尽管对其仍存有争议,[30]干涉行为仅仅在相对人的现状(通过行政行为)呈现负变化状态时始得成立。[31]根据行政法院的这一观点可以推断出,拒绝做出授益行政行为的决定并未被包含在干涉行为范围内。此外,依照该法第28条第2款,当根据个案具体情况不适合听证的;或者依照第28条第3款,当进行听证有碍于强制性公共利益保护的,可以不予听证。可以不予听证的例外情形涉及面很广,该法第28条中只是以非穷尽的列举方式对主要的例外情形进行了规定。至于在个案中是否做出不予听证的决定,则是由行政机关依其裁量判断,但是法院有权对该裁量决定进行审查。至于此处的裁量决定是否属于预定裁量(intendiertes Ermessen)[32]——即依预定裁量的特征,不予听证决定无需详细告知决定理由,[33]或者在法律规定的情况中因特殊情形不成立而免除裁量权衡——至少到目前为止,尚未得到普遍承认。

   此外,依据该法第45条的规定,包括违法不予听证在内的程序和形式瑕疵可以通过补正而忽视瑕疵的存在;或者依据第46条的规定,尽管存在违反程序规定的情形,但并不导致行政行为被撤销。[34]程序瑕疵补正条款原则上本无可指摘,只是其须在真实的瑕疵补正[35]意义上进行解读,即通过没有其他方面减损的、仅时间上后移的补正行为来对先前的程序瑕疵做出补救,然而在实践中,这种理想状态并不一直发生。[36]法理上值得怀疑的是瑕疵补正的时限规定,其并不以行政程序终结前为限(这里的行政程序同时包括了审查行政行为合法性和合目的性的行政复议程序),而是一直延伸到行政诉讼程序中最后一次事实审理完结前。[37]与此同时,允许在行政诉讼程序中补正程序瑕疵的规定还与欧盟法上的相关规定产生了冲突,所以当德国国内行政机关执行欧盟法时,不能适用该国内法的规定。[38]

如果程序、形式或者地域管辖方面的瑕疵没有被补正,行政相对人有权以程序违法为由要求撤销该行政行为。[39]但是,当这些程序违法行为明显不影响行政行为决定的事实部分时,根据《联邦行政程序法》第46条的规定,则应另当别论。如果做出的决定是羁束行为,原则上不能仅仅因为形式上的瑕疵而撤销该行为,因为该行为在其法律效果上无论如何只取决于实体法的规定,即不存在法律结果上的选择性。(点击此处阅读下一页)

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本文责编:陈冬冬
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