王海光:转轨和嬗变:中国当代户籍制度形成的制度渊源探析

选择字号:   本文共阅读 5362 次 更新时间:2011-03-28 12:42:06

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王海光 (进入专栏)  

  

  户籍制度是政府运用相关的行政手段对所辖人户进行登记和管理的一项基本的国家行政法律制度。传统户籍制度是王朝国家纳贡体系的体现,其主要功能是强迫臣民百姓给国家缴纳赋税,维护皇权统治的稳定性;现代户籍制度则是现代民族国家主权在民的体现,其主要功能是保护公民合法权益。国家依法收集、确认、登记人口基本信息,以便实现有效的社会管理,促进和保障公民的福祉。由传统王朝国家向当代宪政国家的历史转型,建立一个保护公民私权基础上的现代户政制度,是其不可或缺的基础制度建设。

  在传统国家向现代国家的历史演进中,其核心是厘清国家与社会的界限,确定政府与民众的关系,以民主宪政替代皇权专制,以公民社会取代臣民社会。这个现代化的转轨过程,体现在户籍制度建设方面,就是要实现从国家义务本位向公民权利本位的功能嬗变。现代户籍制度不仅收集提供人口统计的基本信息资料,更是为了保障公民的身份、职业、迁徙等基本权利的实现,在国家政治转型过程中具有十分重要的制度建设意义。制定宪法,实施宪政,民主选举,地方自治等等,这些现代政治制度的创建和实施,都得通过现代户籍制度来实施。道理很简单,只有搞清楚人户基本情况,才能具体地落实“主权在民”。依法登记的户籍人口信息,是公民权利和义务的法定依据,国家政府制定政策的施政基础,社会经济活动的重要参考,所以一向有“户政为庶政之母”的说法。保护公民私权的现代户籍制度的建立,历来被认为是后发现代化国家最基础的制度建设。

  古代中国的户籍制度源远流长,十分严密,是王朝国家纳贡系统的一项核心制度,实现了皇权统治的需要,也使中国现代化的历史包袱十分沉重。中国户籍制度的现代化转型是从清末民初开始起步的,当时的执政者把推行现代户籍制度作为实现宪政的一项基本制度条件。国民党执政时期,国民政府对户政建设尤其重视,视为“庶政之母”,列为“训政时期”基础性的国家政治建设,即使八年抗战时期也没有停顿,构建了一套比较完备的现代户籍法律体系。但是,这项制度建设的步伐在1949年以后戛然而止了,新中国的户籍制度建设走上了另一条路线——计划经济的人口统制管理方式。新中国在全面移植苏联社会主义模式的过程中,在工业化和集体化的交互影响下,城乡冲突骤然激烈起来。为解决日益激烈的城乡冲突,新中国于1958年建立起了一套限制人口自由流动的户籍制度体系,并成为了划分城乡二元社会的一项核心制度。

  当前,当代户籍制度改革研究已成为学界的一个热门课题。但是,对中国户籍制度从传统到现代的历史嬗变,对中国当代户籍制度生成的社会历史条件还有些误读误解的问题与似是而非的论断,甚至把中国当代城乡二元户籍制度的建立过程过分特例化了。而如果对这项制度形成过程和生成机理没有充分认识,陷入就事论事的皮相之说,改革是很难对症下药的。因此,对中国当代户籍制度的研究,必须考察其历史演化的制度渊源,从中发现其生成和发展的制度路径是怎么形成的?哪些是传统因素的遗存?哪些是借鉴来的东西?哪些制度因素是沿袭了传统的体制因素?哪些制度因素是在移植苏联体制中的变异?

  本文试图从历史传统、战争经验、苏联影响、工业化路径等方面考察中国当代户籍制度历史演进的内在逻辑关系,探究其生成的制度渊源。

  

  一、从传统到现代:中国户籍制度现代化转型及其战争因素的影响

  

  古代中国是世界上最早制定了一套严密的户籍管理制度的国家。中国传统户籍制度源远流长,发展于春秋,定型于秦汉,以后各朝各代历经变化,从秦汉的“编户齐民”发展到明清的保甲制度,沿袭了两千多年。传统户籍制度是与中国王朝体制相联系的一项基本制度。所谓“普天之下,莫非王土;率土之滨,莫非王臣”。其基本功能是通过人口统计,“人户以籍为定”,提供分配土地和征发税赋徭役的依据,强制百姓履行为国家服役的义务,是皇权专制主义“纳贡制度”的法律体现。同时,这种和土地制度密切联系的,以家庭为本位的人口管理方式,也为农业社会的稳定秩序提供了制度保障。在“口系于户、户著于地”的传统户籍制度下,以编户为单位,把血缘和地缘紧密地结合起来,提供了维护社会治安、教化乡里、规定身份等级、稳定宗族组织、限制人口自由迁徙、实现“安土重迁”等诸项社会整合功能。[1]古代户籍制度的这种高度耦合性质,给中国农耕文明提供了家国同构系统的稳定性。

  对中国历史上传统户籍制度的流变及其特点,学界多有论述,基本点上大同小异。如有研究者认为中国古代户籍制度有四大类型:1、征赋派役户籍制;2、世袭身份户籍制;3、人口统计户籍制;4、保甲治安户籍制。在这四种类型中,征赋派役户籍制和尔后的人口统计户籍制是演变的主线;世袭身份户籍制和保甲治安户籍制是其副线。[2]这实际上说的是传统户籍制度的功能演变。也有研究者将中国古代传统户籍制度的特征归纳为:1、具有限制人口流动的地域性;2、具有贵贱良莠差别的等级性;3、具有等级职业的世袭性;4、具有社会治安的统治性功能等等。[3]尽管人们对传统户籍制度的特征论说不一,但都反映了王朝政治的纳贡体制特征。

  皇权专制下的“编户齐民”,是通过户籍手段实施对臣民们的人身控制,臣民们则想方设法运用各种方式脱籍逃籍,实施反控制。这种人身束缚意义上的控制和反控制的对冲关系,构成了王朝政治的主要矛盾。一旦国家出现了大量脱离了户籍控制的流民,就会带来社会动乱。有学者认为:“王朝的人身控制(落实为户籍管理)政策与民间社会往往不分贫富而皆有的自由冲动发生碰撞,加上政治腐败与天灾的触发,才是多数社会爆炸、王朝倾覆的真正动因。”[4]

  中国古代户籍制度传承到清王朝后,土地和人口关系有了重大变化。清政府实行“摊丁入亩”的政策,以土地税取代了人口税,“滋生人户,永不加赋”,将户籍与赋税剥离开来。利用户籍制度建立身份等级的做法,在清代也大为弱化,从而使户籍制度的治安和人口统计功能凸显出来了,与地方基层组织的保甲单位有了更密切的结合。

  保甲户籍制度兼有乡村基层组织和民兵保安的双重性质,可以将各色人等编入其中,形成一个维护社会治安的网络。依保甲册籍统计人口,也较之过去赋役制度的人口编审能更准确地反映人口数据。保甲户籍制度虽表现了逐步向人口统计方向发展的趋势,但仍需要为政府承办钱粮杂役等事务,对民众的人身束缚没有彻底改变。在皇权专制政治下,户籍制度被附加其他社会职能,成为政府役使人民的首选工具。

  现代户籍制度是建立在保障公民自由平等、居住自由、迁徙自由等基本权利之上的人口管理制度,意味着从义务本位到权利本位、从臣民身份到公民身份、从人身依附到独立人格的转变。建立现代户籍制度是从传统国家走向现代国家的一个基本标志。

  现代户政制度作为中国现代化进程的一项基础性制度建设工作,发轫于晚清,成形于民国。其过程可以分为三个阶段:清末民初是开端期,南京国民政府时期是形成期,抗战以后是定型期。

  第一阶段,现代户籍制度的初创时期。

  20世纪初年,在风雨飘摇中的晚清政府为挽救大厦将倾的国祚开始推行宪政。1908年清政府制定了“六年户籍行政设施计划”,随即颁布《户口编审法》、《调查户口章程》,开始在全国范围内进行户数与口数的人口调查,作为实行议会政治和地方自治的依据。1909年晚清政府又制定了《京师调查户口规则》和《京师调查户口施行细则》,为全国示范。虽然此次全国人口普查工作遭到以为开征人头税的各地民众的强烈抵制,未能达到预期目的,但却是中国现代人口调查与统计制度的开端。

  晚清政府在预备立宪过程中,认识到“宪政之进行无不以户籍为依据,而户籍法编定又必于民法与习俗而成”[5],在参考日本和欧美等国的户籍法规的基础上,于1911年初制定了第一部现代法律意义的《户籍法》。这是中国历史上第一次用世界通行的户口登记与管理方式来规范的户籍法律。该法将“人籍”与“户籍”分立。人籍记载出生、成婚、离婚、撤销嫡庶、认领私生子、立嗣、退继、招婿、监护、死亡、宣告死亡、宗祧、继承、分家、国籍之更易等有关于人之身份的事项。户籍记载移籍、入籍、就籍、除籍等户口的变动事项。移籍和入籍自由,无需许可。并确定将户籍管理的执行权委之地方自治机关,以贴近民情;监督权委之司法审判部门,以处理私权。虽然这部户籍法随着清政府的覆灭而搁浅,但其身份平等和保障私权的近代户籍管理理念却延续下来,对民国时期户籍法的制定影响重大。

  1912年3月,中华民国临时政府颁布《临时约法》,明文规定“人民有居住迁徙之自由”。以后的北洋政府和国民政府的历次宪法都承袭了这一条文。宪法确定了人民居住自由和迁徙自由的权利,解除了宗法社会对人身的束缚,使人口的自由流动有了法律上的保障。

  北洋政府时期,内务部曾于1912年草拟户政条例,随即在全国开展了大规模的人口调查,人口统计项目为中国有史以来最为详细,继续了从晚清未能完成的工作。[6]随后,北洋政府颁发了《县治户口编查规则》(1915年)、《警察厅户口调查规则》(1915年)、《京兆各属户口编查单行细则》(1916年)、《京师警察厅呈报户籍规则》(1927年)等户籍管理法规。

  清末民初是中国户籍制度现代化的开端,这一时期制定的户籍法律,废弃了传统户籍的国家主义和身份标志,确立了形式统一、人格平等和私权保障的现代户籍管理原则。新户籍法规是在宪政和地方自治的框架下实施的,以新式警察制度逐渐取代了传统保甲制。但由于政局动荡,战乱频仍,中央政权更迭频繁,对户政制度现代化的推进比较有限,许多户籍法律还带有宗法社会的印记,实践效果有限。同时,警察对户籍的监控作用也有逐渐加强的趋势。[7]但是,新的户籍法律解脱了过去的人身束缚,促进了社会的流动。一批批离开土地的农民纷纷来到城市,成为了第一批近代城市化的新市民。

  第二阶段,现代户籍制度的形成时期。

  国民党执政时期对户籍的重视程度更胜于前,成绩也最大。早在1924年孙中山拟定的《建国大纲》第八条和稍前制定的《地方自治实行法》中,就将“全县户口调查清楚”列为县自治各项初步工作之首。在孙中山的建国方略中,县政为训政的基础,县自治是宪政的前提条件。国民政府定都南京之后,遵奉“总理遗教”,开始施行训政,把现代户政体系的建设作为“建国历程中的首要工作”,相继颁布了《户口调查统计报告规则》(1928年)、《清查户口暂行办法》(1929年)、《人事登记暂行条例》(1929年)、《国籍法》(1929年)等一系列户籍法令。[8]1931年12月12日,南京国民政府参照英、美、德、日等国的户籍法律制度,正式颁布了中国历史上第一部《户籍法》。1932年,制定《户口异动登记暂行办法》。1934年,国民政府对户籍法进行了第一次修订,并制定《户籍法实施细则》,于7月1日起在全国开始实施。

  1931年的《户籍法》重申了1911年《户籍法》所确立的户籍为私权保障、地方自治之依据的立法理念,仍奉行户籍迁徙自由的原则。删除了前法中具有宗法痕迹的事项,规定了详细的登记程序,从法律条文上具有明显的进步。该法将户籍和人事登记的监督权由司法机关转归县、市政府,以加强政府实施社会控制的行政功能。

  南京政府在推行地方行政和人口登记过程中,最大的问题是缺少能够联系县政府和人民的地方基层机构,以致于政府与民众间存在着难以逾越的鸿沟。[9]1930年代,国民政府首先在部分省区恢复了传统保甲制度,随后推广到全国,把保甲制度和地方自治结合起来。[10]1937年,政府出台了《保甲条例》。1939年,推行新县制,确定“寄保甲于自治条例之中”,作为乡镇基层组织。民国保甲组织的基本工作是实施“管(管理)、教(教育)、养(经济)、卫(军事)”。“管”就包括清查户口,实行连坐切结等。据《县保甲户口编查办法》规定:以县为单位编组保甲,同时调查户口,保甲户口编查完毕后,乡镇公所依据《户籍法实施细则》的规定,办理户籍与人事登记和暂住户口的异动登记。[11]从而把保甲制和人口调查绑缚在一起了。

  抗日战争时期,国民政府退居西南腹地,但户政建设仍未曾停顿,而且还有相当的进展。一是通过保甲户口编查等活动,支持了抗战时期征兵出夫征粮等事宜。二是相继制定了《户口普查条例》(1942年),《县保甲户口编查办法》(1941年),《暂居户口登记办法》(1943年),(点击此处阅读下一页)

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