姚洋:17年村民选举实验的现实与未来

选择字号:   本文共阅读 968 次 更新时间:2010-06-20 21:24:59

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姚洋 (进入专栏)  

    

  [编者按]2006年中央一号文件正式勾勒了社会主义新农村的蓝图。正如文件所揭示的那样,新农村建设不仅仅是改善农村的基础设施,还应该包括制度供应——村庄和乡镇的组织建设。在村庄选举这个问题上,目前的确存在以“故事”代替“整体”的倾向。北京大学经济研究中心的调查及据此进行的统计分析,是对这个倾向的一个纠正。

  

  17年,四种意见

  

  自1988年《村民委员会组织法》草案颁布以来,村民选举在农村已经开展了17年,但是,围绕着村民选举的争论至今未消,而且负面的评价越来越多。这些负面评价归纳起来,可以分成以下几类。

  第一类意见认为,村民选举导致家族势力和利益群体在村庄的复活——影响了选举的公正性。

  以笔者对一些村庄的调查研究来看,家族势力和利益群体的确介入到村庄选举中,但是,这种介入是否会影响选举的公正性呢?

  据我们的调查,即便在家族流脉甚广的中国南方地区,家族实际影响力其实也在下降。这主要是缘于家族内部的分化——一些人家富裕起来,另一些人则仍然较贫困,他们的利益诉求因此是不一样的。

  在选举中,家族只是一种政治动员的载体,家族的参与在多大程度上会扭曲选举结果,在理论上无法预测。

  第二类意见认为,村庄选举非但没有选出好人,而且还把原先的秩序打破了,村庄政务变得一团糟。

  这种情况在一些地方的确存在。有些村子出现贿选现象,有些村子长期选不出村长,或者选出的村长没有到期就被迫下台,等等。

  这些例子在媒体上频繁出现,因此给人留下的印象是,村庄选举总是乱糟糟的。但是,媒体的报道往往是特例,而不是常态,新闻记者们要寻找“有故事”的事件进行报道,因此那些一切正常的村庄选举就很容易被忽略掉。

  第三类意见则认为,村庄选举这种外来的制度安排,对于中国村庄来说,成本太高昂。村庄选举需要政治动员,选举之后还要建立监督制度以及维持村委会的正常运作等等。

  凡此种种,皆需要资金、人力和物力的支持,而多数村庄实际上没有多少公共事务需要通过这些正式制度来决策,所以选举的成本太高了。

  事实上,从成本——收益角度作以上分析,确有正确的成分,但是,万不能忽视的一点是,村民选举的收益,是无法全部用量化指标来衡量的。

  自人民公社解体之后,中国农村社会的一大问题是村庄的原子化和无组织化——特别在中西部集体经济不发达的地区,村庄社会基本解体,农户各自为政,连起码的公共事务(比如环境卫生)都无人关照。

  在这种情况下,一部分人把希望寄托在传统文化上,希望以此来弥补组织的缺陷。但是当下的中国农村社会,经过公社时代,特别是“文革”期间的整肃,家族作为一种社会治理机制已经不复存在,特别是经济较发达或人口流动较多的村子,家族的权威大大下降。

  同时,随着经济活动的圈子日益扩大,村民、特别是年轻人对村庄的依赖程度已经大为下降,村庄权威对他们的威慑作用因此退化。50年代,作家刘绍棠可以用写作挣来的稿费买下北京的一座四合院,今天哪怕是最多产的畅销书作家也做不到这一点,原因不是作家绝对贬值了,而是大众的教育水平提高了,可供选择的范围扩大了。

  村庄里面也是同样的道理。过去,只要读了私塾就是知识分子,现在一般年轻人都初中毕业,谁也没有文化优势可言。再者,过去的乡绅基本上同时掌握着文化和财富,可以通过财富优势增加他们的文化优势(比如在荒年行一些赈灾的善举),而现在的富人,却往往不具备道德的优势,相反,他们的财富来源常常被他人怀疑。

  既然中国农村面临的组织缺陷不可能以传统来弥补,村庄选举就可能成为重建村庄组织和文化的契机。村庄选举的形式和内容对村民实际上都不是陌生的,他们在公社时代就曾经投过票,选过队长,评过工分。选举的初期结果可能不令人满意,但民主是一个学习过程,应该给村民时间,让他们在实践中学习和完善。

  和上述三种意见相比,下面这种意见则体现为一种“担心”:村庄选举扩大了村庄的权力,因此可能影响国家政策在基层的贯彻和落实。同时,在涉及村庄与上级政府的关系以及国家政策的问题上,村委会未必有足够的谈判能力为村民利益抗争。

  而且,对多数国家政策,村委会可能持理解态度。以笔者访问过的广东东莞的一个村子为例,1999年这个村子第一次选举,选出了一位企业家,为人正派,愿意为群众办事。他刚上任,就赶上广东省调整计划生育政策,由一胎半变成一胎,工作相当难做。笔者访问该村时,正逢工作组下村督察,新村主任并没有抵制,而是积极配合。计划生育是一项基本国策,在这种问题上,留给村庄的回旋余地很小。另一方面,在一些涉及面较小的问题上,村委会则有可能更偏向村庄利益,而怠慢更大范围内的公共利益。

  这主要可能体现在村庄和上级政府的财政关系上。村庄选举的一个后果是加强了乡村的财政分权体制,村委会要满足村民的要求,就可能减少向上级政府的财政和税收的上缴,这样就会削弱县、乡两级的财政能力,由于村庄的许多公共品服务(如农业技术推广)靠地方财政负担,村庄选举的一个可能后果是导致这些公共品服务数量和质量的下降。

  

  基于一项调查的分析

  

  在媒体报道和学术研究成果中,我们可以同时找到支持和反对四种意见的证据。但是,这些证据基本上是案例,因此不具备统计意义。笔者最近完成的一项研究,则弥补了这种不足。

  我们课题组于2003年对中国8个省的48个村庄进行了系统调查(48个村的分布是:广东、湖南、四川、山西各7个村,浙江9个村,河南3个村,甘肃5个村,吉林3个村),了解了它们从1986年以来的选举情况,并将获得的数据与中国农业部农村经济研究中心固定观察点提供的村庄和农户的数据进行了对接,然后利用对接之后的数据集,系统地对选举之于收入分配、村庄支出结构以及上缴税收产生的影响进行了统计分析。

  我们的分析结果表明,选举显著地降低了村庄内部收入不平等的程度,而且,这不是通过增加从富人到穷人的转移支付——而是通过提高公共投资实现的。另外,选举还提高了村庄支出中公共开支的比例,降低了行政费用和村干部工资支出的比例。

  这两个发现说明,选举加强了村庄内部的治理,使村干部更加对村民负责。但是,我们也同时发现,选举降低了村庄支出中上缴乡镇政府的比例,也减少了税收上缴数量。这说明,担心选举会弱化上一级县乡政府公共品服务能力乃至国家对基层的控制不是没有道理的。

  一般而言,选举可以通过两个途径降低收入不平等程度。一个是增加转移支付,人为提高低收入者的收入,同时降低高收入者的收入。这种办法在很大程度上是反效率的,因为它打击较高收入家庭的生产积极性,对于收入不高的村庄来说,这是一个不利的政策。另一个途径则好得多,它通过对公共设施的投入提高穷人的收入能力。

  比如,一个村庄可以把路修好,把村小学建好,补贴村卫生所,甚或建立合作医疗等等,这些措施对穷人比对富人更有效,因为穷人穷,自己无力克服交通障碍,也无力支付子女的教育费和自己的医药费,而富人自己就能克服交通障碍,也可以送子女上外面的好学校,自己掏钱看病,因此,这些措施改善收入分配状况。

  我们的统计分析表明,一个村庄选举前后的转移支付数量没有显著变化,但人均公共支出增加226元(以2002年价格计算),是样本平均数的78%。公共支出主要包括两部分,一部分是转移支付,另一部分是公共投资;既然前者没有增加,后者必然增加。同时我们发现,选举之后,转移支付随农户收入的累进性下降了。选举之前,人均收入每下降1000元,就可以从村里多得到20.1元转移收入;选举之后,这个数字下降到只有3.1元。

  表面上看,这和选举的初衷相反,因为它表明低收入的农户在二次分配中的地位下降。但是,选举是让所有的村民有平等的表达利益的权利,过去主要通过二次分配照顾低收入家庭,现在高收入家庭也有权利要求降低这种二次分配的程度,这是民主原则的体现。

  总之,我们的结论是,收入分配的改善,不是因为当选村委会更倾向于更平等的二次分配,而是因为选举让它更有积极性增加公共投资。

  我们的研究还表明,公共开支的增加并不是以农户向村财政缴纳的费用的增加为代价的,而是通过改变村财政的支出结构实现的。相比选举之前,一个村庄选举之后的公共支出比例上升了4.2个百分点,是样本平均数的22%,而行政费用和村干部工资开支比例下降了4个百分点,是样本平均的18%。这些都是非常显著的效果。

  由此看来,选举的确加强了对村干部的约束,让他们更加关注村民的需要,而不是他们自己的福利。

  这个结论和媒体的报道以及一些案例研究的发现有很大的不同。在村庄选举这个问题上,现在的确存在以“故事”代替“整体”的倾向。我们的统计分析,是对这个倾向的一个纠正。

  但是,我们的分析带来的也不全是“好消息”。我们发现,村庄选举使村财政支出中上缴乡镇财政的比例平均下降4.4个百分点,是样本平均的19%,同时使村庄向国家缴纳的税金平均下降57元/人(以2002年价格计算),是样本平均的35.4%。村财政中上缴乡镇的部分属于“三提五统”的范畴,是我国农村基层公共品服务的财政基石之一。这部分支出比例的下降,说明选举之后村庄倾向于各自为政,跨村协作程度下降。

  另一种可能性是,村民对乡镇政府不信任,没有选举的时候,村干部说了算,村民没有办法;选举赋予了他们权力,因此要求减少上缴比例。无论哪种可能性,选举都加强了村庄的自主性,在一定程度上妨碍了乡镇范围内的公共品供给。

  另一方面,村庄上缴税金的下降则说明村庄相对于国家的自主性也在加强。这里的税指的是农业税、特产税、屠宰税等专门针对农村地区的税种。一种可能性是,人均缴税额下降是人均收入下降造成的。但是,我们研究了人均收入和选举之间的关系,发现选举对人均收入有微弱的正向影响,因此,缴税额下降不可能是由于人均收入因选举下降而造成的。

  

  如何看待村庄自主性的加强?

  

  接下来的问题是,既然选举也加强了村庄的自主性,降低了向上级政府的财政和税收缴纳,那么担心选举弱化政府权威是有一定的道理的。但是,问题的关键可能不是这种担心是否有道理,而是我们如何应对村庄自主性的加强。

  一种思路是从消极的角度出发,认为选举冲击了国家权威,动摇了党在基层的执政能力,因此必须在选举中加强党的领导,加强对选举结果的控制,甚或干脆停止选举。

  这种态度存在三个层次上的问题。在最基本的层次上,它是把孩子和洗澡水一起倒掉了,因为它忽视了选举在加强村庄内部治理方面的正面作用。在第二层次上,它将党的领导同村民选举对立起来,没有认识到党的领导必须具备群众基础。在村庄的范畴内,选举是最代表民意的治理方式;如果不能包容选举的结果,党的领导就会失去群众基础。

  事实上,我们的研究还发现,采用不同的候选人提名方式,对选举所达到的效果没有影响,一个由上级政府提名产生的村委会和一个由海选产生的村委会,在村财政支出和纳税等方面没有明显的差别。无论采用哪种提名方式,候选人都必须通过村民投票这一关,那些不能代表村民利益的人是无法当选的。在第三层次上,对村庄选举的消极态度还来自于对国家政权的误解,以为国家权威必须体现在对社会无微不至的控制上。

  然而,无微不至的控制不仅在技术上不可行,而且在结果上也是对社会有害的,其要害是灭杀了社会中间组织的活力,让社会生活变得稀薄和简单。热物理的一个重要发现是,越是简单的系统越脆弱,越是复杂的系统越稳定。国家无微不至的控制看似让社会变得稳定了,实则是潜藏着危机,一旦遇上不利的冲击,就可能酿成巨大的动荡。相反,让社会自己组织起来,可能小问题不断,但社会变得厚实和有弹性,社会矛盾无需国家干预也会自行消解掉。正如笔者在本文开头所讲的,村民选举是重建村庄组织的一条有效途径,是让我们的基层社会重新变厚的有效手段;哪怕仅仅是从国家长治久安的角度来考虑,给村民选举自我发展的空间也是有利的。

  不过,这也不意味着我们应该忽视村民选举所带来的问题。在这方面,我们应该采取更积极的态度,把村民选举和新农村建设、乡镇体制改革以及地方税收体制改革结合起来。

  乡镇和地方财政体制改革的方向是撤乡并镇,同时扩大地方财政的协同范围。这是一个正确的方向。当乡镇管辖范围加大之后,它们的财政能力加强,同时行政开支负担下降,因此可以进行更多的公共品投资。

  另一方面,新农村建设正在提上具体操作的议事日程。新农村建设不仅仅是改善农村的基础设施,而且还应该包括村庄和乡镇的组织建设。在韩国70年代的新农村运动中,政府的财政投入并不大,除改善农村居住环境和基础设施之外,重建农村基层组织、提高农民的自我管理能力是非常重要的内容。把村民选举作为新农村建设的一项内容加以重点考虑,是它能够收到成效的关键之一。

  这是因为,改善村庄的居住环境涉及村民的切身利益,需要村民之间的协调,而村民选举以及由此建立的村庄治理机制为村民协商提供了最有效的途径。另一方面,新农村建设不可避免地涉及村庄之间的协调问题。国家可以利用资金支持作为杠杆,诱导农民认识到地方性合作的重要性,由此可以抵消村民选举对跨村合作的负面作用。

  有理由相信,以新农村建设为契机,村民选举将得到进一步的加强和完善,社会主义新农村将出现在中华大地上。

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文章来源:学术中华

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