何包钢:中国农村从村民选举到乡村协商:协商民主试验的一个案例研究

选择字号:   本文共阅读 513 次 更新时间:2017-11-15 15:41:29

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何包钢  

   【摘 要】在中国,乡村民主已经从村民选举扩展至乡村协商机制。这一转变必然会带来大量关于村民协商的试验性研究。本文考察了浙江省温岭市扁屿村的一次村级协商民主试验。文章介绍了扁屿村的基本背景,讨论了这一试验的设计,并研究了其结果。文章的结论部分对中国农村地区村级协商民主的发展前景进行了评估。

   【关键词】社会冲突;村民选举;乡村协商;协商民主

  

一、引言

  

   近年来,在中国农村,社会冲突和争议频发,尤其是在如下事务方面:征地、村集体财产被侵蚀、村级财务缺少透明度(涉及挪用公款和腐败)以及环境污染。村一级、乡一级、甚至县一级都爆发了各种冲突。爆发冲突的原因常常是因为各级地方政府没有重视农民的利益和权利。政府征地不规范的情况时有发生,而农民获得的经济补偿非常少。私人企业也很少考虑环境成本。为了保证GDP的增长率,某些地区的领导人根本不关心耕地、河流和空气的污染,这使得农村居民的生命和健康面临严重威胁。

   财富的持续增加是导致中国农村地区的冲突日益增加的另一个重要的社会和历史因素。在过去10年,尤其是最近,快速的经济发展明显使许多村民的个人和家庭收入有了提高。例如,投资于城镇化项目和土地租赁的收入以及这些项目和租赁带来的收入急剧增加。不过,在各级政府部门大幅提高对农村地区的公共投入的同时,对这些资金的支配和使用导致了各种问题。在许多村庄,资金分配或发放的方式是最具挑战性的问题。这使得村民进一步理解“协商决策、管理和监督”这一观念变得更加重要。然而,这一目标在当前的村民选举形式下是无法实现的。

   不可否认,村民自治的制度化使村民获得了某些投票权。在许多村庄,年满18岁的村民有权依据“一人一票”的原则选举村委会成员。虽然村民选举的程序已经变得越来越制度化和标准化,但在实践中,乡村民主依然存在很大差异。在一些地方,村民依然无法参与农村公共事务的民主管理、决策和监督。虽然村委会成员和主任由村民选举产生,但是他们并没有将村民的意见吸纳到民主决策的过程中。村庄的公共事务和资源分配继续由少数精英分子把持。只要缺少其他的民主措施,并且农村的各种问题得不到解决,那么这就仍然是一种不完整或不完善的民主。

   在上面所讲的这种背景下,安晓波指出,为了确定选举后的各种程序对乡村治理的影响,有必要展开更多的研究。他还提出了如下问题:村民代表大会的程序规则是否会对参与决策产生影响。依据同样的思路,欧博文和韩荣斌指出,对村民选举的关注应该从程序转向更广泛的政治和社会背景。参考安晓波、欧博文和韩荣斌的观点,我认为乡村民主应该从村民选举扩展至乡村协商制度。这一转变必然会涉及大量关于乡村协商的试验性研究,而且它也要求进行乡村协商研究。

   乡村协商可以是深化和巩固乡村民主的一个有效方式。乡村协商可以比现有的手段更加顺利地解决农村的各种问题,可以避免问题因为不必要的社会冲突而被拖延。乡村协商民主的引入有助于村民实现其基本权利,推动建立在村民自治基础上的民主建设,扩大民主在村民和村干部心目中的意义,因而也能普遍改善乡村民主在乡村生活中的发展前景。

   2005年的一项全国性调查发现的某些迹象表明,村级民主制度的落实不顺利,我们认为这导致了协商的必要性。总共有超过3000名被调查者参与了此次调查。10%(298人)的被调查者声称,过去三年里,在其所在乡或者市里,有关学校和道路的决议是由每家每户参加的全体村民大会做出的。与此不同,616名被调查者(占20.7%)说这类决议是由村民代表大会做出的,而744名(占25%)被调查者指出,决议是由村领导做出的。占最大比例的被调查者——共1318名(占44.3%)——不确定决定是由谁做出的。同一调查还发现,547名(18.8%)被调查者声称,与村集体土地承包有关的决议是由全体村民大会做出的;524名(18%)被调查者表示此类决议是由村民代表做出的;650名(22.3%)被调查者表示是由村领导做出的;而1192名(40.9%)被调查者不确定是由谁做出的。调查发现,28.3%的被调查者声称他们的村庄在2004年举行过两次村民代表大会,而59.3%的被调查者对此不确定。这些调查结果表明,全体村民大会这种协商机制的渗透,其广度至少足以在公共治理方面产生示范作用,其广度还可能足以开始改变中国73.47万个村庄中320万村级官员的工作方式和程序。

   中国的农村居民越来越关注村庄的财政,特别是对供给侧的财政激励。这可能是实施乡村协商民主和参与式预算的关键推动力。不过,其他社会政治因素混合在一起,也为乡村协商民主施加了压力,例如:“合法抵抗”运动,村民通过该类运动利用官方法律来质疑地方政府的政策;政府提出“建立和谐社会”的倡导;实施制度改革和创新的需要;各地区领导人之间的竞争机制。自中国实行改革开放以来,越来越多的信息从国外涌入国内,向人们传递了一种实现社会、政治和经济复苏的印象,这种印象反过来导致了干部的理智化(intellectualization)。例如,领导干部对于海外发生的事情兴趣高涨,在一些例子中,某些领导干部通过在海外求学来进修学历。这些因素结合起来,共同提高了领导干部的能力,尤其是鼓励了那些参与政府决策的干部去试验和尝试协商机制这种新的协商治理形式。

   不过,协商民主作为一种制度在中国乡村具有多大可行性?我们力图通过试验来回答这一问题,首先是要找到一个将引入协商程序和机制的村庄。我们将这一想法告知了温岭市的政府官员,随后获得了泽国镇和扁屿村对2006年进行的最初试验的支持。在我们去该村之前,村民们已经就快速的经济和社会转型带来的、近期已经在该村出现的各种问题举行过会议。我们明确表示,我们的议程是为了帮助他们改善这些村民恳谈会,方式就是依据协商民主的理念使这些恳谈会模式化。作为站在外围进行观察的学者,我们的首要目标远非向村民强加一种外来的正统民主形式,而是要依据我们对现有的各种村民谈心会的认知和体验来推动一种更好的协商模式。我们最大的希望是,这最终会在乡村实现协商的制度化。

   通过完善和补充更加具体的程序以及纳入协商式民意调查方法,我们对恳谈会进行了重新设计。这分三个阶段完成。首先,我们制定了有关协商民主基本条件的规则,包括尊重、开放、平等和代表;其次,我们设计了民意调查问卷,在事务管理方面为他们提供指导;最后,我们培训学校的教师作为小组讨论的协助员。为了赢得当地干部和村民的信任和尊重,我们在存在争议的问题上保持中立是非常重要的。

  

二、扁屿村的基本情况

  

   作为处于温岭市泽国镇外围地区的郊区,到2005年,扁屿村已经经历了急剧的变化,大量企业在该村建立了工厂。土地租赁已经成为扁屿村集体收入的主要来源。2005年,扁屿村的总收入为173.5万元,其中土地租赁收入占到92.2%(160万元)。结果就是,它原来的居民中,大部分现在不再从事农业生产。

   到2005年,有超过3000人流入扁屿村,超过了本地常住人口。新的农村人口的大量流入使得房屋租赁占到了每个村民家庭收入的约10%。2005年,村民的人均年收入高达9800元,不仅远远超过了全国农村居民人均年收入3200元的水平,也超过了浙江省5600元的平均水平。在2005年的9800元人均年收入中,废弃金属回收再利用带来的收入占到20%,创业带来的收入占到20%,来自服务行业的收入占到30%,来自建筑业和制造业的收入占到10%,房屋租赁收入占到10%,其他收入为6%。与村民在职业和收入方面的分化程度一样,非农业生产的程度非常高。

   快速工业化已经在中国城乡导致了很多问题。在扁屿村的案例中,村庄的基础设施建设和社会管理水平完全跟不上本地新增人口的流入。本地人与外来人口之间已经发生过骚乱,对环境保护的忽视导致了健康方面的问题,而计划生育管理成为了一个大难题。在这些问题当中,村民最担忧的问题是环境污染,尤其是影响到他们的日常生活和健康的垃圾处理和河流污染问题。作为最迫切需要解决的问题,它考验的不仅仅是选举产生的村委会的工作能力以及镇干部被赋予的职能,而且也考验了整个村庄(包括新来的人口,甚至包括外来的企业投资者和管理者)的运转。

   有三个至关重要的因素有助于我们在那里开展研究试验:(1)各种不同的争吵不仅在前任村领导与现任村领导之间升级,而且在村民自身内部也在升级,这引发了极大的忧虑。一些问题非常微妙,亟需解决。例如,人们特别关注对新来人口的集中管理问题。如果村领导在没有获得村民支持的情况下独自作出决议,那么这一问题在很大程度上依然没有得到解决,从而激起更多的敌对和不满。在这种背景下,村领导试图以恳谈会的形式通过乡村协商来解决争论。(2)村民逐渐开始对将土地租赁给在本村建设厂房的企业的安排表示质疑。质疑者认为这些企业的商业代理人试图收买村干部,以便实现廉价交易并强化这种将竞争者排斥在外的租赁合约。村干部有责任在公开讨论时就土地租赁合约提出各种问题。在我们的协助下,恳谈会将更多接受公众的监督。这样一来,这些恳谈会上形成的决议将不仅有助于扭转公众对于腐败的看法,而且也将增加村干部与企业谈判的筹码。(3)在扁屿村,村民磋商是一种根深蒂固的传统,因为在历史上该村是由好几个拥有本地势力的不同宗族构成的。在我们去之前举行的那些恳谈会是过去的磋商模式在现代的新发展。村干部之所以很快就答应我们的请求,是因为我们的理念对于该村的传统而言并不是一种不可逾越的转变,尤其是我们提出的恳谈会形式。作为一个更加开放的论坛,民主实践不仅会提高恳谈会的质量,而且还会提高其在村干部和公众心目中的合法性。

  

三、扁屿村的协商民主试验

  

   不同类型的协商可以存在,也确实存在。理论上讲,协商是通过磋商来授权。不过,有时它会被操控或者是象征性的。“操控型协商”会剥夺公民的权利:我们常常在自上而下的宣传运动中看到这种形式的协商。在中国或其他国家中,虽然存在这种协商,但它是一种完全虚假的协商形式。“象征性协商”也好不到哪里。在中国,它经常被用来在政治上做秀:例如,它成为官员用来教导民众学习关于政策或某个具体问题的“正确的”思想路线的时机。不过,在中国依然存在各种通过磋商来赋权的公共协商形式,它们也确实为村民提供了机会,以影响村庄的政策和村庄的决策过程。这种协商的发展可能是渐进的和非连贯的,但是过去10年间乡村协商案例的增加和质量的提高预示着其发展前景是光明的。

   虽然我们没法得到大范围的相关数据,但是中国的一些农村地区确实存在一系列令人印象深刻的协商机制。温岭这个县级市就是如此。这个现有人口超过了100万的城市一直在实行一种将大众代表与协商结合起来的民主形式。从1996年到2000年,温岭市至少举行了1190次协商会和磋商会。另有190次会议是在该市各乡镇之间举行的,还有150次会议的参会者来自温岭的政府机构、学校和商界。

协商式民意调查采取随机取样的方式,目的是构成小规模的普通公民群体样本(通常是数百人),他们是不同社会阶层的代表。这些群体通过一种便捷的程序来参与各种议题。(点击此处阅读下一页)

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本文责编:陈冬冬
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文章来源:中国农村学

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