姚洋:地方债的化解方案与必要的治理改革

选择字号:   本文共阅读 7224 次 更新时间:2023-10-11 08:52

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姚洋 (进入专栏)  

题记:2023年9月9日晚,北大国发院举办【朗润•格政】第165期暨地方政府债务问题研讨会。本文根据北大国发院院长、国发院BiMBA商学院院长、南南学院执行院长、中国经济研究中心主任姚洋教授在研讨会上的演讲整理。

过去的二十多年,尽管我们采取了两轮化解地方债的措施,但债务量却继续周期性地增长,这个问题需要我们反思。尤其是在2014-2018年,本应是化债窗口期,债务却迅猛增长,且在2020年之后情况变得更严峻。由此可见,过去采取的化债手段没有起到应有的作用,反而有些适得其反。

债务周期的形成源于发展的需要和地方政府的发展冲动。有观点认为中国地方债务增加是因为中央和地方事权及收入的划分不平等,但我对这种说法持怀疑态度。即使事权与收入划分平等,地方政府仍会举债。目前中央和地方政府的经常性收入基本上各占50%,但中央政府支出只占总支出的15%,其余85%支出交由地方政府。但即使这样,地方政府仍然举债,说明不是中央和地方收入分配不均的问题。地方政府举债的动因是地方的内在发展冲动。世界各地的地方政府都举债,包括美国、欧洲和日本的地方政府。

地方债问题的成因

当然,财务压力和举债冲动并不足以构成地方债危机。地方债快速增长并最终形成危机还有其他原因。

首先,《预算法》只管政府的国债(在地方政府那里是地方性国债),而不管政府的商业性债务,而所谓的地方债问题,主要是地方政府的商业性债务。地方政府通过融资平台等地方国企大举向银行借债或在公开市场上发行债务(俗称“城投债”),这些债务在法律上是公司债,地方政府不负担偿还责任,但在现实中多数这样的债务需要地方政府偿还。城投债至今没有违约的,也说明它是一种政府债。我们讨论地方政府债务问题,主要是针对地方政府的商业性债务。我们现在法律的一大问题是,对于地方政府借的商业性债务竟然没有任何法律规定!

其次,地方政府可以不负责任地借债,和我们国家的体制特性有关。我们是单一制国家,地方政府的权威来自于中央政府,这意味着中央政府对地方政府承担最终责任。与之相反,在联邦制国家,中央政府的权威来自于地方政府。这些国家的地方政府可以把破产作为逃避债务的一种方式。例如,底特律就曾经宣布过一次破产,甩掉债务置换正在逐渐恢复(当然,它要承担市场纪律,破产之后再想借债就难了)。然而,中国的地方政府不能破产。2014年讨论《预算法》修订时,我反对地方政府可以负债却不承担最终责任的制度,因为这样的制度设计存在明显的道德风险。这种制度使得地方政府可以向中央政府推卸责任,大量借债,最后依赖中央政府救助。

第三,我们国家的官员调动频繁,加剧道德风险问题。这受到中国自古以来就有的流官制度影响。官员不能在一个地方待太久,否则容易产生裙带问题。但任期太短也容易带来举债发展的冲动。虽然对官员进行离任审计可能有一定的牵制作用,但很难明确哪些债务是合理的、哪些债务是不合理的。这样,官员基本上可以不负责地离职。这是另外一种道德风险。

总之,我们的债务问题实际上是一个政治经济学问题,不仅仅是经济学问题。政治和经济的相互作用是导致我们债务无法控制的关键。

针对这一轮地方债的问题,我觉得一个分三步走。第一步是对地方政府实施财政救助,第二步是化解地方政府债务存量,第三步是防止新的债务产生。

对地方政府实施财政救助

目前,地方政府的财政非常困难,支出收缩很大,地方政府行为发生变形,甚至不惜搜刮企业,极大地影响了民营企业的信心,也成为拖累当前经济复苏的主要原因之一。地方政府的财政困难,主要是疫情的疤痕效应造成的。根据白重恩的估算,疫情三年,地方政府累计的财政赤字达到4万亿元。目前的化债方案(大概1.5万亿元)体量太小,无法解决地方政府的财政困难。建议中央发行4万亿地方政府纾困专项债,让地方政府度过难关。这个建议似乎和化债目标相矛盾,但这是中央政府不得不为之的权宜之计。

化解地方债存量

很明显,大部分地方政府无法偿还它们的债务。尽管有些发达地区的政府可能有能力偿还,但绝大多数地方政府并没有足够的财力。在2014-2018年,我们进行了债务置换,但实际上只是将商业性短期债务转换为中央政府允许的长期地方国债。这只是一种债务转移,仍需地方政府逐步偿还。

综合前两轮化债的情况,我认为需要一个全面的解决方案。目前正在酝酿的1.5万亿债务置换方案并非好办法,因为这会助长地方政府和金融机构的机会主义。债务报告得较多的省份占便宜,获得的置换额度也更高。此外,还存在一个更糟糕的问题,即再次救助那些不负责任的金融机构。2014年到2018年的债务置换让金融机构脱身,没有遭到任何损失。这增加了它们的“信心”,形成“城投债信仰”,继续购买地方发行的城投债。很明显,有些城市本来就不应该发债,也不应该向银行借钱,但金融机构却仍然相信它们。

上世纪90年代末的一揽子化债方案则不同。当时朱镕基总理采取了非常严厉的措施,基本上限制了地方政府的融资能力,并对银行进行整顿。那次,银行系统承担了大部分明确的成本,它们的坏账被打折卖给资产管理公司,资本金透支,不得不经历重组。地方政府承担隐性成本,主要是国企改革的成本。

我认为这一轮应该进行彻底的债务重组,确保所有的利益相关方都参与其中,不让任何人逃避责任,尤其是金融机构也需要承担相应的责任。

我们可以借鉴上世纪90年代第一轮化债的做法,让资产管理公司接管部分地方债务。可以对地方债务进行打包处理,类似于我们之前提出过的PPP项目的REITs方案。当然,像第一轮化债一样,债务必须打折,而且,在这个过程中可能要求地方政府提供一些优质资产,否则就缺少底层资产,资产管理公司就没有动力接受债务。

这个方案的细节当然还需要讨论,但方向是确定的:化债必须是一揽子方案,且所有利益相关方都需要承担一定损失。必须是一揽子方案,原因是地方政府债务存量已经成为拖累地方政府运作的巨大负担;必须让所有利益相关方承担损失,是因为这样才是公平的,而且可以增加必要的纪律。

防止新债产生

化解债务存量之后,接下来的重点是如何防止新债产生。

过去二十年,我们在化解债务的同时,眼看着新债继续产生。这主要是由于中央和地方之间存在着博弈,地方往往能够模糊责任,并最终取得胜利,导致中央政府被迫让步。虽然社会上流传着很多防止新债产生的方案,但这些方案的措施事实上过去都用过,但被证明是无效的。

我在这里提出一个极致化的建议,即将所有国有企业的预算和决算纳入同级政府的预算和决算。为什么发达国家的国有企业能够做得好?比如法国就拥有优秀的国有企业。原因是它们的财务状况要纳入政府的预算和决算;假如雷诺公司经营不善,法国总理就要负责任。

我们都知道,大多数地方国有企业不盈利,只有少数央企能赚钱。那么,为什么地方政府还要办国有企业、包括融资平台?原因是这些国有企业可以为地方政府融资或操办一些地方政府不宜出面做的事情,说白了,就是地方政府的“白手套”。通过地方融资平台,地方政府的财政被金融化了。既然如此,就应该把这些企业纳入地方政府财政进行管理。

这样做有三个好处。

首先,可以实现债务的公开透明,对地方政府形成压力。国际评级机构对国家的主权债务有评级,对各国的借债有约束作用。地方债务公开化之后,也可以对各个城市和县进行债务评级,这样会对地方政府形成压力,也容易对地方官员的债务表现进行评价,离职债务审计也有了一个强有力的抓手。第二,可以加强中央对地方的财政监督。过去二十多年来,财政部对地方预算和决算的管理越来越规范,但是对于预算外的地方商业实体还没有很好的管理。我们都知道它们是地方政府财政金融化的手段,那对它们进行管理就是必要的。

第三,可以发挥地方人大的作用。融资平台的债务在理论上是公司债,不用纳入地方预算和决算,地方人大没有权利过问。按照我的建议,把这些债务纳入地方预算决算,地方人大代表就会认真对它们进行审议,这样可以形成对地方债务的监督。

总之,把地方商业性债务纳入地方政府预算和决算,有利于发挥中央和地方两方面的监督作用,也可以发挥市场的监督作用。另外,应该允许城投债违约,允许地方融资平台破产,这样做可以让市场产生强烈的纪律约束感,投资者就不会盲目购买地方政府债务,银行也不能盲目向地方政府借贷。

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