姚洋:村民选举和社会主义新农村

选择字号:   本文共阅读 923 次 更新时间:2010-06-20 21:20:36

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姚洋 (进入专栏)  

    

  围绕村民选举的争论

  

  自1988年《村民委员会组织法》草案颁布以来,村民选举在我国农村已经开展了十七年,但是,围绕着村民选举的争论至今未消,而且负面评价越来越多。归纳起来,这些负面评价可以分成以下几类。

  第一类意见认为,村民选举导致家族势力和利益群体在村庄的复活,并由此影响了选举的公正性。但是,这种介入是否会影响选举的公正性,则另当别论。即使在南方地区,家族的实际影响力也在下降。这主要是因为家族内部的分化,各家的利益诉求不一样。还有人认为,村庄选举非但没有选出好人,而且还把原先的秩序打破了,村庄政务变得一团糟。这种情况在一些地方的确存在。一些例子在媒体上频繁出现,因此给人留下的印象是,村庄选举总是乱糟糟的。但是,媒体的报道往往是特例,而不是常态。

  第二类意见认为,村庄选举这种外来的制度安排,对于中国村庄来说成本太高昂。村庄选举需要政治动员,选举之后还要维持村委会的正常运作,建立监督制度等等。这些正式制度需要资金、人力和物力的支持,而多数村庄实际上没有多少公共事务需要通过这些正式制度来决策,所以选举的成本太高了。但是,村民选举的收益是无法全部用量化指标来衡量的。自人民公社解体之后,农村社会的一大问题是村庄的原子化和无组织化,特别是在中西部集体经济不发达的地区,村庄社会基本解体,农户各自为政,连起码的公共事务(比如环境卫生)都无人关照。村庄选举可能成为重建村庄组织和文化的契机。村庄选举的形式和内容对村民实际上都不是陌生的,他们在公社时代就曾经投过票,选过队长,评过工分。选举的初期结果可能不是令人满意,但民主是一个学习过程,应该给村民时间,让他们在实践中学习和完善。

  和以上两种意见相比,下面两种意见更具有实质性内容。一种意见担心,由于村党支部在法律上仍然是村庄事务的最后领导,因此,即使选举是公正的,村委会能否按照村民的意愿办事也不一定;另一种意见担心,村庄选举扩大了村庄的权力,因此可能影响国家政策在基层的贯彻和落实。这两种意见所担心的事情恰好相反,就政策而言,前者的建议自然是扩大村委会的权力,后者的建议则是加强党支部的作用,以便国家对农村实施控制。但是,现实中两种担心可能都言过其实了。作为村民选举产生的机构,村委会有足够的信心和村党支部抗衡,特别是在关乎村庄内部利益分配的问题上,更可能如此。但是,在涉及到村庄与上级政府的关系以及国家政策的问题上,村委会未必有足够的谈判能力为村民利益抗争。

  

  基于一个调查的分析

  

  在媒体报道和学术研究成果中,我们可以同时找到支持和反对以上意见的证据。但是,这些证据基本上是案例,因此不具备统计意义。笔者最近和中心同事完成的一项研究,弥补了这方面不足。我们课题组于2003年对8个省的48个村庄进行了系统调查,了解了它们从1986年以来的选举情况,并将获得的数据和农业部农村经济研究中心的固定观察点提供的村庄和农户数据进行了对接,然后利用对接之后的数据集系统地对选举对收入分配、村庄支出结构以及上缴税收进行了统计分析。我们的分析结果表明,选举显著地降低村庄内部收入不平等的程度,而且,这不是通过增加从富人到穷人的转移支付、而是通过提高公共投资实现的。另外,选举还提高了村庄支出中公共开支的比例,降低了行政费用和村干部工资支出的比例。这两个发现说明,选举加强了村庄内部的治理,使村干部更加对村民负责。但是,我们也同时发现,选举降低了村庄支出中上缴乡镇政府的比例,也减少了税收上缴数量。这说明,担心选举会弱化县乡公共品服务能力乃至国家对基层的控制不是没有道理的。

  我们所调查的48个村的分布是:广东、湖南、四川、山西各7个村,浙江9个村,河南3个村,甘肃5个村,吉林3个村。它们中既有人均收入超过2万元的富裕村,也有人均收入不足1千元的贫困村(均为2002年数字)。我们选取的衡量收入分配的指标是村庄内收入分配的基尼系数。根据我们的计算,样本村的基尼系数由1987年的0.27上升到2002年的0.32。因为我们计算的是村庄内部的基尼系数,它比全国范围内的数字略小。比如,根据李实等人和国家统计局农调队的计算,农村的基尼系数由1987年的0.29上升到2000年的0.35。但是,我们的样本村和全国的增长速度差不多。在我们的样本中,吉尼系数在15年间的增幅为0.05;在全国水平上,吉尼系数的增幅为13年间增长0.06。

  我们的计量结果表明,选举使基尼系数平均下降0.018左右,是样本平均的8%。在1987-2002年间,样本村的平均基尼系数上升了0.05,我们的计算意味着,选举可以把这个增幅降低36%。这是一个非常显著的效果。值得注意的是,基尼系数一直在随时间增加,因此,选举对基尼系数的降低作用,不可能是选举和吉尼系数在时间上的伪相关关系导致的。

  我们进一步研究了选举降低基尼系数的途径。一般而言,选举可以通过两个途径降低收入不平等程度。一个是增加转移支付,人为提高低收入者的收入,同时降低高收入者的收入。这种办法在很大程度上是反效率的。另一个途径则好得多,它通过对公共设施的投入提高穷人的收入能力。我们的统计分析表明,一个村庄选举前后的转移支付数量没有显著变化,但人均公共支出增加226元(以2002年价格计算),是样本平均数的78%。公共支出主要包括两部分,一部分是转移支付,另一部分是公共投资;既然前者没有增加,后者必然增加。同时我们发现,选举之后,转移支付随农户收入的累进性下降了。选举之前,人均收入每下降1000元,就可以从村里多得到20.1元转移收入;选举之后,这个数字下降到只有3.1元。表面上看,这和选举的初衷相反,因为它表明低收入的农户在二次分配中的地位下降。但是,选举是让所有的村民有平等的表达利益的权利,过去主要通过二次分配照顾低收入家庭,现在高收入家庭也有权利要求降低这种二次分配的程度,这是民主原则的体现。总之,我们的结论是,收入分配的改善,不是因为当选村委会更倾向于更平等的二次分配,而是因为选举让它更有积极性增加公共投资。

  我们的研究还表明,公共开支的增加并不是以农户向村财政交纳的费用的增加为代价的,而是通过改变村财政的支出结构实现的。相比选举之前,一个村庄选举之后的公共支出比例上升了4.2个百分点,是样本平均数的22%,而行政费用和村干部工资开支比例下降了4个百分点,是样本平均的18%。这些都是非常显著的效果。由此看来,选举的确加强了对村干部的约束,让他们更加关注村民的需要,而不是他们自己的福利。这个结论和媒体的报道以及一些案例研究的发现有很大的不同。

  但是,我们的分析带来的也不全是好消息。我们发现,村庄选举使村财政支出中上缴乡镇财政的比例平均下降4.4个百分点,是样本平均的19%,同时使村庄向国家交纳的税金平均下降57元/人(以2002年价格计算),是样本平均的35.4%。村财政中上缴乡镇的部分属于“三提五统”的范畴,是我国农村基层公共品服务的财政基石之一。这部分支出比例的下降,说明选举之后村庄倾向于各自为政,跨村协作程度下降。另一方面,村庄上缴税金的下降则说明村庄相对于国家的自主性也在加强。这里的税指的是农业税、特产税、屠宰税等专门针对农村地区的税种。一种可能性是,人均缴税额下降是人均收入下降造成的。但是,我们研究了人均收入和选举之间的关系,发现选举对人均收入有微弱的正向影响,因此,缴税额下降不可能是由于人均收入因选举下降而造成的。

  

  如何看待村庄自主性的加强?

  

  上面介绍的调查研究表明,尽管面对一系列制度障碍,村庄选举还是提高了村庄内部的治理能力,加强了对村干部的监督,而且,通过提高公共投资水平,低收入农户的收入提高较快,村庄的收入分配结构得到改善。但是,选举也加强了村庄的自主性,降低了向上级政府的财政和税收缴纳,担心选举弱化政府权威是有一定的道理的。但是,问题的关键可能不是这种担心是否有道理,而是我们如何应对村庄自主性的加强。

  一种思路是从消极的角度出发,认为选举冲击了国家权威,动摇了党在基层的执政能力,因此必须在选举中加强党的领导,加强对选举结果的控制,甚或干脆停止选举。但是,这种态度存在三个层次上的问题。在最基本的层次上,它是把孩子和洗澡水一起倒掉了,因为它忽视了选举在加强村庄内部治理方面的正面作用。在第二层次上,它将党的领导同村民选举对立起来,没有认识到党的领导必须具备群众基础。在村庄的范畴内,选举是最代表民意的治理方式;如果不能包容选举的结果,党的领导就会失去群众基础。事实上,我们的研究还发现,采用不同的候选人提名方式,对选举所达到的效果没有影响,一个由上级政府提名产生的村委会和一个由海选产生的村委会,在村财政支出和纳税等方面没有明显的差别。无论采用哪种提名方式,候选人都必须通过村民投票这一关,那些不能代表村民利益的人是无法当选的。在第三层次上,对村庄选举的消极态度还来自于对国家政权的误解,以为国家权威必须体现在对社会无微不至的控制上。然而,无微不至的控制不仅在技术上不可行,而且在结果上也是对社会有害的,其要害是灭杀了社会中间组织的活力,让社会生活变得稀薄和简单。热物理的一个重要发现是,越是简单的系统越脆弱,越是复杂的系统越稳定。国家无微不至的控制看似让社会变得稳定了,实则是潜藏着危机,一旦遇上不利的冲击,就可能酿成巨大的动荡。相反,让社会自己组织起来,可能小问题不断,但社会变得厚实和有弹性,社会矛盾无需国家干预也会自行消解掉。正如我在本文开头所讲的,村民选举是重建村庄组织的一条有效途径,是让我们的基层社会重新变厚的有效手段;哪怕仅仅是从国家长治久安的角度来考虑,给村民选举自我发展的空间也是有利的。

  然而,这也不意味着我们应该忽视村民选举所带来的问题。在这方面,我们应该采取更积极的态度,把村民选举和乡镇体制改革、地方税收体制改革以及新农村建设结合起来。乡镇和地方财政体制改革的方向是撤乡并镇,同时扩大地方财政的协同范围。这是一个正确的方向。当乡镇管辖范围加大之后,它们的财政能力加强,同时行政开支负担下降,因此可以进行更多的公共品投资。另一方面,新农村建设正在提上具体操作的议事日程。新农村建设不仅仅是改善农村的基础设施,而且还应该包括村庄和乡镇的组织建设。在韩国七十年代的新村运动中,政府的财政投入并不大,除改善农村居住环境和基础设施之外,重建农村基层组织、提高农民的自我管理能力是非常重要的内容。把村民选举作为新农村建设的一项内容加以重点考虑,是它能够收到成效的关键之一。这是因为,改善村庄的居住环境涉及到村民的切身利益,需要村民之间的协调,而村民选举以及由此建立的村庄治理机制为村民协商提供了最有效的途径。另一方面,新农村建设不可避免地涉及村庄之间的协调问题。国家可以利用资金支持作为杠杆,诱导农民认识到地方性合作的重要性,由此可以抵消村民选举对跨村合作的负面作用。我相信,以新农村建设为契机,村民选举将得到进一步的加强和完善,社会主义新农村将出现在中华大地上。

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