王世涛:从统合走向制衡——中国宪政体制的必由之路

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王世涛  

[提要]市场经济体制的选择表明中国经济领域的一次重大思想解放,制衡型宪政体制的建构将是中国政治领域的一次重大思想解放。因为,与市场经济一样,分权制衡既不姓资也不姓社,其是人类政治实践不断试错的最终结论,是东西方政治文明的共同财富。中国市场经济的建立和发展呼唤制衡型宪政体制,中国的法治建设和腐败治理也必然选择制衡型宪政体制。中国的宪政体制从统合走向制衡并不意味着否定共产党的领导,也并不意味着对现行的人民代表大会制度的全盘抛弃。

[关键词]宪政体制、权力统合、权力制衡

引言

人民代表大会制度是中国的基本政治制度,被认为中国的立国之本。长期以来,中国宪法学者对西方的三权分立制度讳莫如深。特别在上个世纪的改革开放初期,“三权分立”作为“资产阶级自由化”的思想被彻底批判。权力制衡一直被视为西方资本主义国家的政治体制,不适合社会主义国家。然而,三权分立对于社会主义国家真的是洪水猛兽吗?分权制衡真的不适合社会主义国家吗?也许我们对三权分立有太多的误解和成见。有学者认为,马克思主义经典作家从来没有否定过“三权分立”,马克思不但没有否定“三权分立”,而且始终认为只有经过分权制衡的资产阶级民主共和国才能走向社会主义。恩格斯甚至认为,三权分立的资产阶级民主共和国是无产阶级专政现成的政治形式。[①]其实抛开政治意识形态,分权制衡是人类政治文明的共同财富,它使西方宪政体制充满勃勃生机,它完全可以为我所用,而不应拒之于千里之外。

一、权力制衡是人类政治文明的共同财富

中国封建时代有些皇帝也搞过“分权制衡”。西汉初年,国家元首与政府首脑大体上有一个分工,皇帝是国家元首,宰相是政府首脑,皇宫相府各司其职。[②]隋朝创立的“三省六部”制中的尚书、中书、门下“三省分权”。因为,虽然行政、军事、监察三权分掌而治,但行政权(相权)仍嫌过重,有威慑君权之虞。[③]因此,历史上中国的不少皇帝都极力对相权进行分解和限制。到了宋朝,中书省职权扩大,同枢密院分掌文武大权,门下,尚书省遂废。另设参知政事为副相分管行政,设三司使管财政。分散中央各职能部门的权力,互相牵制。特别值得一提的是,为了制约政府滥用权力,从秦朝开始设立了监察机关,到明代运用到了极致。监察制度是中国贡献给世界政治文明的宝贵遗产,其体现了以权制权的政治理念。尽管那只是皇权对臣权的制约,预防臣权危及皇权,其分权的目的是极权,但作为一种制度形式其价值不可低估。

作为一种政治实践,三权分立起源于古希腊、古罗马城邦国家的市民政治。商品经济的发展、贸易往来的频仍,形成了各种经济群体和利益阶层,要求政治多元及分立。当然,在古代地中海地区政治组织形态多为小公国,规模不大较为分散,即使最为强大的古罗马帝国也没有形成东方一样的政治官僚体制。因此,很难产生长期稳定的中央集权政治。作为一种理论思潮,西方分权思想溯源于古希腊亚里士多德,他把政府权力分为讨论、执行、司法三要素。至古罗马时代,波利比奥斯倡导“混合政府论”,认为罗马政体应为代表君主的执政官、代表贵族的元老院及代表民众的人民代表会议互相牵制和均衡(从这个意义上,将分权制衡贴上资产阶级的标签也不恰当)。分权制衡原则作为一种学说,最先由英国思想家洛克提出。洛克提出了立法权和执行权(行政权)的分立,并指出,立法权高于行政权。孟德斯鸠进一步发展和完善了洛克的分权学说,主张必须建立三权分立的政体,按照立法、行政、司法三权分立的原则组成国家。他说:“要防止滥用权力,就必须以权力约束权力。”“当立法权和行政权集中在同一机关之手,自由便不复存在了,因为人们将要害怕这个国王或议会制定暴虐的法律,并暴虐地执行这些法律”。后来的资产者及其国家法的其他大哲学家们以极其虔诚的心情把这种分权看作神圣不可侵犯的原则。[④] 这一原则已经为很多国家的政治实践所普遍奉行。国家权力分立,在各个宪政国家已经成为普遍特征和共同的趋势。即使在形式上存在专制统治的象征——国王的国家和政治意识形态上以社会主义自居的国家也不例外。当然,三权分立不是僵死的,总会因时而变。可以说,时至今日,资本主义国家传统意义上的三权分立格局已经不复存在,行政权的强势打破的三权均衡。但不变的是精神:控权与平衡。[⑤]无论如何,分权制衡的历史意义与现实作用不能否定。凯尔森在谈及分权时指出,分权原则的历史意义在于:它与其说致力于赞成分权,倒不如说是反对集权。[⑥]

人类从专制走向民主,实现多数人的统治,强调人民的主权。用卢梭的社会契约论的观点,人民将权利授予国家,国家即是公益的体现,因此,人民权利作为一个整体是不可分的。卢梭的理论并不是要保护不可剥夺的个人权利,而是在一种主权性的集体“公意”的至高无上性中探寻社会生活的终极规范。他并未主张三权分立,而认为立法权高于行政权、司法权,它属于全体人民,而不属于像议会那样的代表机构。卢梭的理论极易走向专制民主制(absolute democracy)即托克维尔所谓的“多数人的专制(tyranny of the majority)。[⑦]这一国家主权不可分的理论已经被很多晚近国家的宪政实践所摒弃。但社会主义国家议行合一的政治体制恰恰是在国家主权不可分的政治理念的主导下设立的,而卢梭理论所蕴含的专制危险性却果然不幸被社会主义国家所证实。前苏联斯大林的专制统治,以苏维埃的名义实施的暴政,在世界人民面前给社会主义国家树立一个极权的恶劣典范。前苏联法学家从血的教训中觉悟:要建设法治国家必须具有符合宪法属性的一些前提条件:宪法明确规定权力分立原则,依据这一原则,行政权不得僭越立法权,而独立于政府的司法权能够自主地解决社会上发生的一切冲突。[⑧]可以说,社会主义的苏联不是戈尔巴乔夫而是斯大林葬送的。对于斯大林的极权和暴政,毛泽东曾说过,这样的事件在英、法、美这样的西方国家不可能发生。毛泽东虽然意识到了,但可惜类似的事件在中国却未能幸免。中国的文化大革命不正是政治极权的结果吗?可悲的是,这样的悲剧在社会主义国家仍在延续,朝鲜民主主义共和国在21世纪的今天仍在重复几十年前中国文化大革命的错误,我相信这一错误不可能再延续太长的时间。改革开放使中国在经济上获得了巨大发展,但政治蒙昧却与朝鲜没有太大的分殊。社会主义的“特色”试图消溶冷战形成的意识形态的坚冰。但对“社会主义”的僵化理解严重束缚了中国的政治进步。

在冷战时期和后冷战时期,人们受政治意识形态的支配,习惯于给各种制度贴标签,凡是资本主义国家有的,就是资本主义的,如市场、股票、公司,这些社会主义国家不应该有。近几年,我们才不能不接受一个现实:资本主义国家曾有的并为正统社会主义国家否定甚至憎恶的东西,中国基本上都有了。从排斥到接受经历了一个思想转变的艰辛历程。中国近现代以来的思想解放是从经济到政治的逐渐开放,政治上的逐渐开化却是一个十分痛苦甚至是付出巨大代价的过程。清朝末年,中国人的天朝大国的迷梦被洋枪洋炮无情地击碎,种族的优越感式微,但思想却仍被封建宗法观念牢牢禁锢着。在被迫向西洋学习的时候,仍不敢数典忘祖。洋务运动尊奉“中学为体、西学为用”的理念,只是向西方学一些“奇技淫巧”,无伤国体,无涉祖制,因此可以为当权者容忍和接受。戊戌变法在政治上对祖制构成了一定的威胁,引起满清皇族的恐慌,但思想上仍以儒学为本,对西方宪政采用“制度移植、思想抵抗”的政策,因此,面临亡国灭种深重危机的清王朝也只能支持百日维新。但一旦危及到其切身根本利益时,当权者仍不免痛下杀手。激进的辛亥革命,政治体制上实现全面西化,但思想上似乎仍未打破传统思想的禁锢,国民党一党之治[⑨]是儒家一教独尊思想在现代政治生活中的反映(深受儒家思想影响的东亚、东南亚国家长期以来在宪政体制上的共性便是一党独大),这其实还是继承了中国长期封建主义政治专制的衣钵。后来的国民政府虽然颁布宪法性文件确立五权宪法政治体制,但从未真正实行过西方式的“分权”。[⑩]“五权宪法”可谓中西合璧,将西方的三权与中国传统政治精华监察、考试两权溶于一炉。这一独创显现了孙中山不照搬西方宪政体制的创新精神。但“五权宪法”设计处于东方与西方、古代和现代的思想交汇和制度冲突中,其是对传统的借鉴,还是向传统的妥协?其是否破坏了三权分立的合理架构?[11]新中国的宪政体制因受前苏联的影响,既不是三权分立,更不是五权宪法,而是议行合一。[12]中国的人民代表大会制度的本质就是议行合一,这是马克思在巴黎公社工人起义时提出来的,后来被苏联演变成了苏维埃政体,到中国表现为人民代表大会制度,其组织原则为“民主集中制”。这一制度假定国家的权力是统一的,国家权力为了实际的需要形成立法机关、行政机关和司法机关,但这只是“分工”,而不是“分立”。这一体制强调国家机关权力之间的合作性、统一性、协调性,而不是对立性、牵制性。

人们曾经甚至现在仍普遍认为,制衡型宪政体制产生于西方的制度文化土壤,中国长期的专制传统不适合搞制衡型宪政体制。但与中国同样具有长期专制传统的日本、韩国分权制衡却比较成功。日、韩两国的政治实践特别是日本首相频繁更迭韩国前总统卢武铉弹劾案,最有力地批驳了分权制衡学说不适用于有着专制主义文化传统的东方国家以及东方国家尤其是东亚国家只适用于威权主义甚至极权主义统治模式的论调。国人也曾普遍认为公司制不适合中国企业,但现在公司制作为现代企业制度在中国已经法律化并广泛为中国企业甚至国有企业所采用。我国现行的《公司法》确立了股东会、董事会、监事会三权分立与制衡的权力构造机制来源于三权分立学说。三权分立是国家政治机关的分权形式,公司作为经济组织,也存在内部权力配置问题。通过创设股东会、董事会、监事会三部门,分别行使决策权、经营权、监督权,形成“三权制衡”的法人治理结构模式。与国有企业厂长负责制相比,公司内部治理结构更合理、更科学、更规范。因为公司法人治理模式能够克服厂长负责制权力过分集中所导致了专断和腐败。尽管公司法人治理模式在中国发生了变异,实际效果不尽如人意。但这不是公司制本身的问题,而是中国权力经济形式和官僚科层体系对现代企业制度侵蚀的结果。公司制具有普适性,是现代企业制度的统一模式,在许多国家采用。可以说,中国统合型的宪政体制实际上就是中国政治领域的厂长负责制。与法人治理结构一样,分权制衡作为国家政治治理模式,可以极大地克服个人专断。因此,权力制衡体制也具有普适性。如果权力制衡在中国的适用也会产生一系列的问题,这也不是权力制衡体制本身的问题,而是我国现有体制对其浸淫或排异的结果。因此,认为分权制衡体制不适合中国的观点是否经过深入的论证,在多大程度上是僵化思想的思维定势或政治立场的对外宣称?正像过去虽否定公司制,但中国已经出台了公司法,普遍设立了公司法人治理模式。这是否预示着权力制衡宪政体制在中国否定之否定的历史命运呢?

市场经济体制的选择表明中国经济领域的一次重大思想解放,制衡型宪政体制的建构将是中国政治领域的一次重大思想解放。因为,与市场经济一样,分权制衡既不姓资也不姓社,其是人类政治实践不断试错的最终结论,是东西方政治文明的共同财富。就像市场经济只是经济资源配置的手段一样,权力制衡不过是政治资源配置的手段以及一个国家政治治理的工具。权力制衡设计初衷是通过对国家权力的限制保障公民权利,具有自由民主价值,完全适应任何民主共和政体。即使以阶级分析和政治意识形态的标准来判断,权力制衡既适合于资本主义民主政治也适合于社会主义民主政治。

二、市场经济呼唤制衡型宪政体制

统合型宪政体制在计划经济体制下有其存在的合理性和必然性,实行社会主义计划经济体制的前苏联、目前的朝鲜民主主义共和国的政治体制其实都是“议行合一”。但是在市场经济条件下,这一体制还有存在的合理性吗?俄罗斯和东欧社会主义国家易帜后从计划经济向市场经济的转型,政治体制随即进行了实质变革,纷纷转而选用制衡型宪政模式。似乎说明,一种经济形式对特定政治体制的对应关系,而不在于这个国家是资本主义还是社会主义的人为政治标签。

计划经济体制对应统合型宪政体制。因为计划经济体制建立在生产资料公有制基础上,在“一大二公”纯而又纯的公有制中,并不存在利益多元并可能引发的利益冲突。此时,国家机制内部不需要有代表不同利益阶层的人进行政治博弈。不但议会内部不需要,国家机关之间也不需要。统合型的宪政体制契合了这一经济形式的要求。计划经济体制凸显的效率价值,因为平均分配,国家主要精力不是如何公平合理地分蛋糕,而是把蛋糕做大。从经济计划的制定、审批到执行,需要各国家机关密切配合,而不是相互监督。然而,计划经济追求的是效益,牺牲的也是效益。或者说,其可能得到短期的或局部的效益,但却失去了长远的或整体的效益。在后农业时代,计划经济只是治乱之道,适合于一国初创或战乱之时,需要调整国家机器的全部动能来推动一国经济的振兴和医治一国的战争创伤。

市场经济对应的是制衡型宪政体制。因为市场经济的基础是财产私有和利益多元,单一的公有制体制被打破(或者说市场经济不承认所有制只承认所有权)。不同权利主体之间的利益冲突不可避免,需要在政治上寻求代言人,这就为制衡型宪政体制的产生提供了可能。美国的市场经济形式的利益多元化造就了其政治多元主义(political pluralism),不同党派、不同国家机关代表不同利益群体。在宪政体制中,多党制、议会的两院制、三权分立、职权分离、司法审查无不与市场经济利益多元有关。应当说,市场经济才是工业社会和知识经济时代通常的经济形式,能够实现资源配置的最优和经济效益的最大化,在市场失灵或社会分配不公时,可以由政府通过法律、政策手段进行调适、纠偏。

中国已经实现了从计划经济到市场经济体制的转型,但仍然固守统合型的宪政体制。这一宪政体制似乎越来越不能适应现实经济发展的要求。随着市场经济的发展,非公有制经济成份在国民经济中占有越来越重要的地位,甚至国家财政收入的百分之五十以上的产值是非公有制经济创造的。计划经济的利益格局完全被冲破,多种所有制并存、非公有制经济已经成为社会主义市场经济的重要组成部分,利益的多元结构已经形成。不同的利益诉求在政治上的声音越来越强劲,需要在政治上形成一种机制,公平行使各自的话语权。统合型的宪政体制似乎更容易产生一个主义、一致意见、一种声音。多元利益的诉求被掩埋。中国的各级人民代表大会的构成似乎考虑到代表的多元性、普遍性,但由于党与人大的关系还没有理顺,使得人大代表虽然来自社会各个阶层,但仍然没能使人大成为不同利益群体博弈的平台。[13]每次“团结”的人大会议在一片掌声中 “胜利” 的闭幕说明,人大不能至少现在仍不能成为不同利益群体表达诉求的政治舞台。当然,近几年,中国人大会议出现了一些持不同政见者的不同的声音,这是市场经济发展的必然现象,但这一市场经济条件下的本应是常态的政治形式,仍受到现行体制极大的压制。

经济形式从来都是政治变革最深刻的原因,这不但是马克思主义的经典论断,也为中国改革开放以来的实践所验证。中国正处于这样一个关口,市场经济推动着经济的迅猛发展,经济的发展呼唤政治体制的转变。但政治体制的改革曾因1989年狂飙突进的学生运动而搁浅,至此,政治体制与经济发展的矛盾日趋尖锐。虽然,党政分开是权力分离的有益探索,但作为体制内的调整,其对中国政治体制的完善起到了的作用仍很有限。解放生产力,全面启动中国的政治体制改革成为大势所趋。其中最重要的政治变革,就是变革统合型的宪政体制。

人们普遍认为,制衡型宪政体制也并非尽善尽美,它肯定也存在一定的缺陷。最大的缺陷就是权力分立、互相制衡,会造成权力的不统一,内耗太大,效率低下;而统合型的宪政体制虽然缺乏权力制约,但能够协调各个国家机关合力共进,集中力量办大事,效率会很高。果真如此吗?比较一下厂长负责制与公司治理结构就可见分晓。厂长负责制实际上是首长个人负责制,在国有企业,厂长负全责、负总责,一人决断,可以省却了很多钳制(国有企业的职工代表大会和工会不能决定厂长的选任,也不能罢免厂长,厂长不对其负责,因此其不可能对厂长形成有效制约),办事效果当然会高。但由于缺乏监督和制约,厂长决策失误造成国家重大损失,厂长掏空企业导致国有资产巨额流失的案件屡见不鲜,一个个国有企业的破产和巨额财产在国有企业改制过程中流失就是明证。如果没有监控,厂长负责制的高效率完全变成了高效率地掏空、吞蚀国有资产。这样的高效率是多么危险!法人治理模式通过分化权力,使在企业内部没有任何个人可以独断专行。股东会决策、董事会执行、监事会监督,使得公司内部进入一种良性运行的轨道。在此过程中,公司制可能比厂长负责制的运营成本更高,但这一运营成本与其可能避免的损失相比则是九牛一毛。正因为如此,从计划经济转向市场经济后,中国企业特别是国有企业纷纷进行公司化改造、进行现代企业制度改革。厂长负责制与公司制的效率关系,正是统合型宪政体制与制衡型宪政体制效率关系的一个真实写照。表面上看,统合型的宪政体制很有效率,这一决策的高效率往往包藏着巨大的危险。中国政府首长“拍脑门”、“一枝笔”造成国家资产的损失远比厂长决策失误大得多,腐败造成的损失远比企业大得多;而制衡型宪政体制的各机关相互掣肘,运行成本比个人决断要高,但在相互制约的过程中可能避免的专断和腐败给国家造成的损失会是多大?难以数计。总之,从成本效益角度分析,统合型宪政体制不比制衡型宪政体制更有效率,恰恰相反。

三、制衡型宪政体制是法治的根本保障

制衡型宪政体制与法治建立在相同的伦理基础和道德假设之上。中国统合型宪政体制的道德假设,是以人性善为基础的,将政府想象成好人政府。由于对人的善良预期及对政府的道德仰赖,国人不相信或不情愿相信他们的“父母官”会滥用权力。因此,对政府不是监督而是依赖。如果说,对政府有约束的话,主要还是政府自身内在的道德自律。然而这一道德约束是如此的脆弱,即使长期经受共产主义崇高理想和道德观念熏陶的人在权力的诱惑下也不能自持、晚节不保。建国以后特别是近年来腐败案件不断频频涌现,似乎表明:在遏制权力上,道德自律是多么绵软无力。而权力制衡与法治的道德假设则都是以人性恶为基础。由于人是恶的,政府又是由人组成的,因此,人的恶性必然折射到政府身上。根据这一理念,人们对握有权力的人怀着极大的戒心,并相信:在权力意志的支配下,没有任何人是靠得住的。为此,为了防范其滥权,只能进行控制。此时,对权力的约束不是道德的软约束,而是诉诸法律的硬约束;不企望官员内心的道德自律,而是外在的法律强制。在权力制衡的宪政体制下,国家当权者因为滥权而被罢免甚至弹劾从而使其他当权者心存忌惮甚至如履薄冰。由此表明:在权力约束上,外在强制远比内心自律更有效。

分权制衡是法治的结构性制度基础,是法治刚性的必要条件,属于法治题中应有之义。因为法律约束权力不能自动实现,它最根本的途径就是通过权力之间的分离和制约。[14]法治作为国家治理模式,需要确立宪法、法律的最高权威,将国家的任何政治权力纳入法律控制的范围,实现法律主治。不能人亡政息,更不能因言废法。法治作为一种理念和原则,必须诉诸一定运行机制,而分权制衡模式无疑是实现法治的最不坏选择。分权制衡体制强调国家权力的分划,禁绝任何两种及两种以上权力的结合,这样才能防范国家权力的专断,从而保障国家合理的法律秩序。在这一体制下,极大地降低了形成个人极权的可能,削弱了个人对政治生活的影响力,使得任何政治权威身陷法律囹圄无法解脱。有人说,美国总统在三权分立的体制下,权力很大,实际上是民主国家的皇帝。但美国总统小布什却有完全不同的感受。在形容自己的处境时,小布什曾发表过一段精彩的演讲:人类千百年的历史,最为珍贵的不是令人眩目的科学技术,不是大师们浩瀚的经典著作,而是实现了对统治者的驯服,实现了把他们关在笼子里的梦想,我现在就是站在笼子里。[15]从美国总统尼克松的水门事件到克林顿的拉链门事件都说明了这一点。在分权制衡的体制中,司法机关的独立性和权威性受到应有尊重,任何武断的权力都不免受到法律追究。立法武断可诉诸宪法诉讼,行政武断可寻求司法审查。在武断的权力与代表法律的权力对峙时,法律的威严往往能够占得上风。

而统合型宪政体制会形成对法治的巨大阻碍,因为该体制中监督的单向性和权力的金字塔架构促成的只能是一个部门最终是一个人的权威,形成人治而非法治的局面。中国统合型宪政体制最大的问题 是人大作为权力机关,却权力虚置,法院作为司法机关,却不独立。这样对武断权力最有效的监督手段失灵了,防线垮塌了。在这一体制下,司法机关的地位相当尴尬,其不具有独立性,却要求其司法公正。因此,这注定了当下中国司法的险恶处境。在中国目前宪政体制下,任何司法改革都不可能取得成功。我们很难想象司法不独立,一个国家会有法治。而统合型宪政体制不可能使司法独立,制衡型宪政体制却能,这已经被国内外的司法实践所证明。当然,统合型宪政体制也可以一定程度上推行法治,中国近些年法治的进步就是明证。但这一发展不可能是可持续的,也没有根本保障。在开明专制主义的统治下,法治蕴藏着步入专制的巨大危险。中国的改革开放三十年来的法治发展值得肯定,但目前已经处于瓶颈阶段。中国法治的进步,更重要的不是立法数量的增加,而在于法律权威的树立以及对政治特权的法律监控。而在这一过程中,法院起着举足轻重的作用。可以说,当下中国的法治进步最关键因素即是确立司法独立和司法权威。而确立司法独立的前提则是制衡型宪政体制在中国的确立。

重温《人权宣言》的一段话,仍觉得意味深长:“凡权利无保障分权未确立的社会,便无宪政。”当然也不可能有法治。

四、制衡型宪政体制是治理腐败的必然选择

中国目前最大的政治问题就是腐败,腐败关系到国家的生死存亡。而面对腐败问题,统合型宪政体制无能为力,而制衡型宪政体制却可从容应对。

多年来,中国政府意识到了治理腐败的紧迫性,并对腐败形成了高压态势,对腐败官员屡出重拳,很多官员甚至包括高级别的政府官员纷纷锒铛入狱。可以说,中国政府惩治腐败的决心不能说不够坚定,力度不能说不大。然而,让人忧虑的是,腐败并没有得到有效治理,反而“前腐后继”,愈演愈烈。个中缘由比较复杂,但人们几乎都认识到其中重要原因在于中国政治体制缺乏监督。为此,中国政府也进行了一些立法上的完善(如监督法)、体制上的改革,但收效甚微。贪官们在法庭上痛哭流涕的忏悔表演仍不断延续。人们包括贪官污吏都找到了中国腐败的命门,但中国却摆脱不了腐败的魔咒。这是为什么呢?在我看来,中国对腐败的治理一直没有触及到法律制度的根本——宪政体制。可以说,不改革中国统合型宪政体制,任何表层的、局部的体制改革对整治腐败都无异于隔靴搔痒。一个不争的事实是,与中国相比,西方国家甚至中国周边国家、地区廉政指数高得多。是这些国家、地区的官员更有职业操守更注重道德自律吗?其实不是,在我看来,最根本原因是这些国家和地区存在制度上的外在约束。在制衡型宪政体制的基础上形成了一套行之有效的对官员行使公共权力的制约机制,如最近发生的泰国总理沙马案件[16]。因为在这些国家的权力制约权力的政治体制中,任何权力都得到了有效的监督,权力制约不是空喊的政治口号和法律原则,而是深入政治实践的行为准则。在这一体制中,没有至上的政治权威或者说没有不受法律约束的政治特权。在这一体制中,所有的监督都是双向互动的。这一政治游戏规则意味着,你监督别人,就必须同时受别人监督。由于国家武断的权力在相互控制、对抗中被消融,孕育腐败的温床就不存在,这在很大程度上克服了国家专断权力可能产生的腐败。

统合型宪政体制的问题恰恰在于:这一体制注重体系内的协调一致,而不是相互制约。如果说有监督,即人大及其常委会对一府二院的监督,那只是单向的监督。在这一监督模式下,总存在着监督别人而不受别人监督的特权。众所周知,任何公权力没有监督和制约,都可能被滥用,并可能产生腐败。在中国统合型的宪政体制下,党组织监督人大,人大监督一府二院,但反向监督几乎不存在。其中,党的监督强而有力,人大的监督则相对疲软。尽管人民代表大会制度存在着现实的异化,但理论上的金字塔式的权力架构使得握有重权的最需要得到监督的权力却高高在上,人们只能仰望。这种体制的合理性是什么?

有人说,对权力的监督最基本的是权利监督权力,而不是权力监督权力,这正是中国人民代表大会制度的特色和优势。但这一理论上的设想恐怕只是一厢情愿的推论。由于中国公民主体意识和权利意识的缺失,作为纳税人,公民对理应接受的政府提供的公共服务却感恩戴德,千方百计地施以各种利益回馈。中国民众一方面对腐败深恶痛绝,另一方面又为腐败提供了土壤和温床。当然,中国政府领导特别是高级领导实际上并非民选,而是党组织考核,上级任命的。既然官职的得失全凭上级领导决断,因此,政府只能对上级领导负责,而不是对人民负责。这极大地削弱了权利制约权力的可能性和合理预期。作为权力制约制度,还应包括各种社会组织的介入,如行业协会、社会团体、基层自治组织等。但目前社会组织发育不甚成熟,市场经济发展初期市民社会对政治国家较强的依附性,社会组织对国家公权的制约作用还相当有限。

五、中国制衡型宪政体制的探索

近年来,中国已经意识到了权力制约的重要性,并在体制内进行了谨慎的试探与温柔的改良。司法机关内部已经进行了“三权分立”有益尝试。1999年以来,全国各级法院全面实行以“三个分立”即立审分立、审执分立、审监分立为内容的审判方式改革。将审判权、执行权、监督权进行了适当分割,形成了权力行使上的相互监督和制约关系,从体制上防止了权力行使的无序、失调及缺乏监督。中国的法律实践引发学者们对分权制衡全新认识,在刑事诉讼程序中探讨分权制衡基本理论。[17]甚至有人用分权制衡的原理来分析政府采购制度、税务稽查制度、业主代表大会制度。近年来,中国进行的大部门制改革,探索政府机关内部的“三权制约”,即建立健全决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调的权力结构和运行机制。“三权制约”借鉴了“三权分立”的权力制约理念,表明中国政治体制对西方的三权分立的理念从完全排斥到有限借鉴,这是观念上的重大进步。但“三权制约”与三权分立具有本质的不同:首先,西方国家实行的“三权分立”是指立法权、行政权和司法权三种国家权力的制约平衡;而“三权制约”既适用于整个国家公权力的结构和运作机制,也适用于政府部门内部的权力结构和运行机制,既涉及权力运行的横向关系,也涉及权力行使的纵向关系。其次,西方国家实行的“三权分立”主要注重权力制约权力,而我国的“三权制约”更注重权利制约权力,这里的“监督权”不是仅指司法权,更多的是指人民监督、舆论监督。[18]由于三权制约是在中国现行宪政体制的框架内局部改进,其宗旨或基点仍为三权之间的统合,是在统合基础上的制约。因此,这一改进的效果还有待于中国政治实践的检验,其运行机制的设计和现实可行性仍缺乏实证说服力。更重要的是,这一改良措施不可能克服原来体制中固有的根本性缺陷,不能真正地实现权力制约,也不能完全适应中国市场经济的发展要求,更不能解决反腐败难题。但这一尝试体现出来的对权力制衡体制从绝对排斥转向有限接纳,是中国从部门内权力制衡到部门间权力制衡迈出的坚实一步。其实制衡体制在民间也曾有过个性实践。不仅如此,自治团体与群众性自治组织也在管理模式上进行过创新性改革。贵州省锦屏县平秋镇圭叶村把审核财务的一枚印章分成五瓣,分别由5名村民代表各管一瓣,经他们审核同意后把梨木合起来盖上,村里花出去的钱才能报销。该举措隐含的权力分立、权力制衡的宪政理念。[19]

然而,中国实行制衡型宪政体制,是否要完全效仿西方某个国家三权分立的模式呢?当然不是,同样是权力分立,西方国家的体制各有不同,也许制衡体制没有唯一的标准或者统一的模式。美国的模式则更(删除)注重国家权力平衡;英国模式的特点是议会主权;法国模式则特别注重行政权与司法权的分离,以至于行政诉讼作为行政权的一部分与司法权区分开来。制衡型宪政体制完全可以在中国的原有体制上进行改造,而不是将中国原来的宪政体制推倒重建、另起炉灶。

首先,在中国建构制衡型宪政体制并不意味着否定共产党的领导。制衡型宪政体制并不与多党制完全对应,西方民主制度的本质也是“一党执政下的三权分立制”。因为“政党轮替”仅仅是挑选可以执政的政党,选举获胜后,政府的运行还是要靠一个政党来操控的;当然也有联合执政的情况,但是联合执政也是只有在联合者做出一致决定的时候,其执政意图才能实现。[20]虽然制衡型宪政体制更适合多党制,甚至多党制是制衡型宪政体制的源头活水。但不能因此否定在非多党制的国家搞制衡型的宪政体制的可能。在一党独大的国家,制衡型宪政模式并非个例。尽管一党制在相当程度上会抑制制衡型宪政体制的生长。在中国,共产党的领导存在着现实的合理性。因为,共产党领导是中国社会和谐稳定和经济持续增长的根本保障,中国也没有实行多党制的社会基础。那么,这也就意味着,中国分立型的宪政体制只能在这一前提下实现。

其次,制衡型宪政体制也不意味着否定中国的人民代表大会制度。其实,西方三权分立制度不是仅仅简单地把国家权力进行切割划分,即将国家权力一分为三、相互平起平坐。有的国家突出了代议制功能,如英国的议会主权;有的国家强调司法独立,如美国的司法优位。中国实行制衡型宪政体制并不应否定人民代表大会制度,而应对人民代表大会制度进行扬弃,即肯定基础上的否定。既然中国的立法权、行政权和司法权在形式上的制度架构已然具备,将来所要做的只不过是在此基础上的改造。也就是,肯定人民代表大会作为代议制的组织形式,肯定人民代表大会制度作为民主政治的基本制度机制,肯定在国家宪政体制中,人民代表大会相对于“一府二院”的优越地位。但否定的是人民代表大会“议行合一”的体制,否定人民代表大会制度过度的协作缺乏制约的模式,否定人大与一府二院的单向监督关系。将人民代表大会制度民主集中制的组织原则转化为分权制衡原则。[21]完善中国共产党对国家机关的领导方式,严格要求其在宪法和法律的范围内活动,改变党对国家机关实现体制外监督的状况。

当然,未来中国制衡型宪政体制需要进行精心设计,在创新机制中,设立相应的权力制约程序是非常必要的。权力制约程序既包括国家公权力的相互制约,也包括不同公权力行为的相互制约,还包括同一公权力行为不同过程、步骤间的相互制约。但显然这并不是现实的任务。因为,目前关键的问题是思想的解放、理念的转变。思想不解放、理念不转变,制度设计无论多少精妙,都是徒劳。也许,这一转变将是非常漫长的过程,甚至要经受痛苦的考验和血与火的洗礼。但我坚信,这一趋势不可逆转。有人说,如果权力制衡的模式可以为我所用,但现在时机并不成熟,这需要一个相当长的预备期。现在中国最重要的是和谐稳定,权力制衡的政治试验可能会蕴藏着巨大的风险。我赞同这种观点,但我们可以在不危及国家政治稳定的前提下,进行逐步推进,而不能坐等所谓的时机。前苏联演变的历史教训表明,消极等待的结果不是体制内的改良而可能是体制外的革命,到那个时候失去的将不仅仅是时机。

结语

统与分是一对矛盾,作为矛盾的两个方面,在相互对应中存在,在相互对抗中共生。即无统就无所谓分,无分也无所谓统。事物在统时蕴含着分的趋势,在分时滋生统的可能。其运动具有一定的规律性,所谓天下大势,分久必合、合久必分。社会发展、政治运动都不能超脱这一规律性。三权分立之所以作为理论被提出,作为制度被确立,就是为了克服长期以来国家政治权力集中和专断。[22]而制衡型宪政体制是中国宪政的发展趋势。

我作此文,无意于引发基于不同政治立场的争执,而启望解决中国的现实问题,探索中国政治改革的出路及中国未来宪政发展的方向。

注释:

[①] 崔文华:《马克思否定“三权分立”的原则吗?》,天益网http://www.tecn.cn2006-6-14。

[②] 易中天著:《帝国的终结》,复旦大学出版社2007年版,第105页。

[③] 易中天著:《帝国的终结》,复旦大学出版社2007年版,第88页。

[④] 《马克思恩格斯全集》第5卷,第224页。

[⑤] 陈贵民著:《现代行政法的基本理念》,山东人民出版社2004年版,第49页。

[⑥] [奥]凯尔森:《法与国家的一般理论》,中国大百科全书出版社1996年版,第312页,转引自陈贵民著:《现代行政法的基本理念》,山东人民出版社2004年版,第49页。

[⑦] [美]博登海默著、邓正来译:《法理学法律哲学与法律方法》,中国政法大学出版社1999年版,第59—61页。

[⑧] [苏]斯·弗·鲍鲍托夫、德·伊·瓦西里耶夫:《法国模式的法治国家》,载《法学译丛》1991年第1期。转引自陈贵民著:《现代行政法的基本理念》,山东人民出版社2004年版,第47页。

[⑨] 1936年5月5日,国民党政府通过的《中华民国宪法草案》,又称《五五宪草》,第一次把中国国体定性为三民主义。这无异于把一人一党的信念强加于一国,开创了利用宪法实行“党治”的先河。引自张千帆著:《宪法学导论》,法律出版社2004年版,第131—132页。

[⑩] 姜明安:《中国行政法治发展进程回顾 ——教训与经验》,《政法论坛》2005年第5期。

[11] 按照几何学,三点确定一个平面,三点是确定平面的最低要求,三角形两边之和大于第三边,三角能够稳定立体结构。三权制衡在制度设计上能更大限度地降低政治体制的运行成本。五点不是确定一个平面最经济的形式,五权宪法比三权宪法会造成运行成本的增加。而且五个机构之间相互关系比较散乱,制衡的效果也令人质疑。其实,“五权宪法”对中国的宪政实践的影响很小。即使在台湾,这一体制当下其实也已经名存实亡了。

[12] 宪法学者童之伟教授曾因为“议行合一”存在弊病,呼吁“议行合一不要再提”。但作为中国宪政体制的渊源,又不能不提。

[13] 中国人大代表的构成日益官僚化和贵族化,越来越多的政府官员、商界精英和娱乐明星成为各级人大代表。据统计,中国人大代表中,官员代表占据了总代表人数的70%以上,这极大削弱了人大可能行使的监督职权。

[14] 陈贵民著:《现代行政法的基本理念》,山东人民出版社2004年版,第45页。

[15] 胡锦光主编:《宪法学原理与案例教程》,中国人民大学出版社2006年版,第15页。

[16] 泰国总理沙马因为在任期内在电视上从事商业活动被宪法法院判为违宪而被解除总理职务。

[17] 如李蓉:《刑事诉讼分权制衡基本理论研究》,中国法制出版社2006年版。

[18] 黄庆畅:《姜明安接受人民日报采访谈“三权制约”与“便衣警察”》,载《人民日报》2007年10月31日。

[19] 岳建国:《从“五合章”看“分权与制衡” 》,红网2007年12月04日。

[20] 《三权分立制度真的不适合中国国情吗?——与黄启元先生商榷》http://liuaixin1101.bokee.com/5931682.html 2007-12-31(网上博客论文未标明姓名)

[21] 有人认为民主集中不完全排斥分权制衡,民主集中体现了分权制衡的内容,分权制衡又量化了民主集中的实施。(阮友姣:《试论人民代表大会制度对西方分权制衡原则的借鉴》,《华南理工大学学报:社会科学版》2004年6卷1期)我对这一观点不能苟同,我认为民主集中制与分权制衡之间完全排斥不能相容。前者是在民主名义下的集中,目标是统一;而后者是分权基础上的权力平衡,初衷是分立。因此,凡是奉行分权制衡宪政体制的国家都反对民主集中;相反,凡主张民主集中的国家无一不否定分权制衡。

[22] 当然如果国家权力过于分散,国家也会通过一定的机制进行整合,如美国作为第四部门的管制委员会,英国的行政裁判所。

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文章来源:本文转自《政治与法律》2009.3,转载请注明原始出处,并遵守该处的版权规定。

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