强世功:国家主席:三位一体宪政体制的创立与完善

选择字号:   本文共阅读 3428 次 更新时间:2008-12-26 10:23:16

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强世功 (进入专栏)  

  

  关于我国的宪政体制,最权威的说法是全国人大代表大会制度,这样的说法不仅有成文宪法文本上的依据,而且还有坚实的法理学基础。从成文宪法的文本上看,全国人民代表大会行使国家最高权力,属于国家最高权力机关,而其它任何国家机关,包括国家主席、中央军事委员会主席、国务院、最高人民法院和检察院,都由全国人民代表大会选举产生,并向全国人大代表大会负责。从法理学上讲,我国的宪法属于社会主义类型的宪法,它不同于资本主义宪法的根本在于真正实现全体人民(尤其是劳动人民)当家作主,全体人民当家作主的主要方式就是有人民选举产生的人民代表,代表人民行使国家主权,全国人民代表大会就是人民行使最高主权的国家机关。然而,众所周知的是,全国人大及其常委会往往被人们看作是“橡皮图章”,这就产生一个问题:我们国家的最高国家主权究竟在哪里?我们国家的宪政体制究竟是不是全国人大代表大会制?事实上,这个问题一直在宪法学界存在着争论,只不过争论的不是宪政体制,而是争论我们国家的国家元首究竟是什么。正式顺着国家元首这个问题的争议,我们可以看出我国宪政体制不同于西方、也不同于前苏联的根本特征就在于我国宪法中的“主席制”。

  “主席制”起源于中国共产党1931年在瑞金成立的中华苏维埃临时中央政府。毛泽东当时担任临时中央主席,“毛主席”的称呼由此而来。也由于这段历史,毛泽东对“主席”的称呼格外钟爱。后来,中国共产党的最高领导人的称呼也从初期的委员长、总书记改为主席,在1945年中共七大上,毛泽东当选中共中央委员会主席,中央军事委员会主席,而当时的中华民国陕甘宁边区政府主席则由林伯渠担任。

  1949年中国人民政治协商会议制定了《共同纲领》,这被看作是新中国的临时宪法。这部临时宪法主要规定了国家的政治经济制度、公民的权利义务等,也规定了组织国家政权的基本原则,但并没有规定国家机关的设置与职权(“在普选的全国人民代表大会召开以前,由中国人民政治协商会议的全体会议执行全国人民代表大会的职权,制定中华人民共和国中央人民政府组织法,选举中华人民共和国中央人民政府委员会,并付之以行使国家权力的职权。”(第十三条第二款)而对国家机构具体职权的规定是在这次政治协商会议上通过的《中央人民政府组织法》。可以说,《共同纲领》和这部组织法共同构成了新中国的临时宪法。其中组织法明确规定“中央人民政府委员会对外代表中华人民共和国,对内领导国家政权。”(第四条)这个委员会由中央人民政府主席一名、副主席六名、委员会五十六名组成。而组织法明确规定:“中央人民政府主席,主持中央人民政府委员会的会议,并领导中央人民政府委员会的工作。”这意味着“中央人民政府主席”虽属于中央人民政府委员会,但又具有相对的独立性,并居于领导地位。在这种政治协商会议上,毛泽东当选中央人民政府主席和中央革命军事委员会主席,同时,他还是中国共产党的主席。党权、军权和国权集中于毛泽东一身,形成了“三位一体”的主席制的雏形。

  1954年宪法是新中国第一部正式宪法,它是在临时宪法的基础上产生。这部宪法可以名副其实称之为“毛泽东宪法”。一方面由于毛泽东对这部宪法的起草倾注了大量的心血,另一方面这部宪法设立了国家主席制度,是中国宪法不同于西方宪法和苏联宪法的一个重要特征。国家主席制度虽然是为毛泽东本人量身定做的,但他恰恰反映了毛泽东对中国宪政体制的最杰出的贡献。临时宪法中的中央人民政府委员会实际上行使着全国人大代表大会的职权,由它产生政务院、中央革命军事委员会、人民法院和人民检察院,这个模式基本上模仿苏联1936年宪法的模式。1954年宪法虽然参考了1936年苏联宪法,但一个根本的不同就是设立了国家主席。国家主席的职权来源于三部分:一部分是从中央人民政府委员会中属于国家元首的一些程序性、礼仪性职权,比如签署法律、接见外国使节等等;一部分是从中央革命军事委员会而来的,1954年宪法取消了中央革命军事委员会,将其职权纳入到国家主席,即国家主席“统帅全国武装力量,担任国防委员会主席。”(第四十二条)一部分来源于中央人民政府主席的职权,即“领导”中央人民委员会的职权,在国家主席中演变成最高国务会议,即国家主席担任最高国务会议主席,最高国务会议讨论国家重大事务,形成的意见交人大、人大常委会、国务院或其他部门讨论并作出决定(第四十三条)。由此来看,国家主席不是一个虚权元首,而是实权元首。这样的制度恰恰是1936年苏联宪法所缺乏的。在第一届全国人大上,毛泽东当选国家主席,“三位一体”体制正式建立。从此,毛泽东大量重要的政治活动就通过国家主席和最高国务会议进行的,在从1954年到1958年,毛泽东召开过大约16次最高国务会议,相反,中共中央的会议远远少于国务会议。

  然而,这个“三位一体”的体制由于1959年毛泽东辞去国家主席,而选举刘少奇出任国家主席第一次发生了分裂,即按照党章,毛泽东是党主席和中共中央军事委员会主席,拥有最高的政治主权;而按照宪法,刘少奇是国家主席和国防委员会主席,拥有最高的法律主权。如果二者在党内合作顺利,那么,两个主权合一就能维持三位一体体制;否则,中国的宪政体制就面临着分裂。不幸的是,由于毛泽东和刘少奇在政治路线上的分歧,导致中国宪法体制的危机。当毛泽东在党内的声音不能在国家体制中发挥作用时,毛泽东被迫摧毁他一手建立起来的宪法体制。为此,毛泽东一方面启用林彪,巩固军权;另一方面发动群众冲击国家体制,最后发展到文化革命,国家的宪政体制馅入了分裂。

  随着文革混乱通过军管得到控制,毛泽东开始考虑恢复国家宪政体制,但由于毛泽东决心不准备再担任国家主席,那么,任何人担任国家主席都有可能让宪法体制陷入分裂,由此在林彪与毛泽东的政治斗争就围绕国家主席的存废展开了斗争。最后的结果是林彪在政治上败亡,而国家主席在1975年宪法中被废除。需要注意的是,1975年宪法直接以党代政,“三位一体”变成了“两位一体”,即全国人大是中国共产党领导下的最高国家权力机关,中共中央委员会主席统帅全国武装力量,国家完全被党所取代。仅仅三年之后,1975年宪法被修改,但并没有恢复国家主席,于是7年之后这部宪法又进行了彻底的修改,关键在于重建1954年宪法的国家主席体制。因此,中国宪法中有影响的就是1954年宪法和1982年宪法。

  1982年宪法是邓小平宪法,整个宪法的修改贯穿了邓小平的思想,即汲取毛泽东宪法中“三位一体”的教训,避免权力过分集中,因此如果说1954年宪法是集权的宪法,那么,1982年宪法是分权的宪法。首先,国家主席由1954年的实权元首,变成了虚权元首,宪法中又设立了独立的中央军事委员会。在此基础上,邓小平对党的体制进行了改革,废除了党主席制,恢复了党总书记制,实行中共中央军事委员会主席与党的总书记的分离。由此形成党权(党的总书记)、国权(国家主席)与军权(中共中央军事委员会、中央军事委员会)的分离。这样,邓小平采取这种分权的模式,试图探索国家权力顺利移交的宪政模式,从而避免毛泽东未能实现权力顺利移交的宪政悲剧。为此,邓小平建立了过渡性的中共中央顾问委员会,他自己担任中顾委主任,并掌控者军权,其他老一代革命家出任虚伪元首,而让年轻的一代掌握党权。然而,邓小平宪法和毛泽东宪法的一样,当党内发生政治分歧的时候,这部分权的宪法导致了后来的政治悲剧。

  但是,和毛泽东废除自己一手建立起来的宪法不同,邓小平在政治悲剧中发现了宪政制度的不足,而努力通过创立宪法惯例来完善自己的宪政体制。第一,废除领导干部终身制,实现权力顺利意见,并建立了代际政治的宪政惯例;二是全力恢复“三位一体”的宪政体制。1990年邓小平辞去中央军委主席,党的总书记江泽民担任中央军委主席;1993年,江泽民又顺利地出任国家主席,实现了党权、军权和国权的统一。2002年,胡锦涛担任党的总书记,2003年胡锦涛又将人国家主席,2004年,胡锦涛又担任中央军委主席,“三位一体”的体制作为一种宪法惯例已经正式建立起来。2007年,在刚刚召开的中共17大上,中共中央按照邓小平确立的代际政治这一宪法惯例,新一代未来的党和国家领导人进入中共中央政治局,我们相信,在18大之后,中国的宪政体制也肯定会按照邓小平确立的宪法惯例,维持“三位一体”的宪政体制。

  由此可见,中国的宪政体制的两种最根本的特征是:代际政治和三位一体。这种宪政体制是由毛泽东奠基的,由邓小平完善的。如果说毛泽东宪法是中国宪政的奠基石,那么邓小平的宪法则是中国宪政的拱顶石,而这里所谓的毛泽东宪法和邓小平宪法,不仅包括成文宪法,而且包括不成文宪法和宪法惯例。中国宪政的发展方向就是不断地完善这些宪法惯例,形成具有中国特色的宪政体制。

  

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