王世涛:行政法的法典化:法学教义与规范模式

选择字号:   本文共阅读 141 次 更新时间:2022-07-13 16:42:14

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王世涛  

   摘要:  行政法典不是从习惯法到成文法的历史累积,而是功能主义的制度构建,是一种“自我限缩”的特殊的法典化形式。行政法法典化是以行政部门法的划分及其法律逻辑体系的建构为前提,近代欧陆理性主义为此奠定了认识论和方法论的基础。而延续经验主义传统的普通法不存在普遍的法典化形式。行政法体系自创立之初便与民法相分离,并确立了不同于民法的行政法学教义。由此形成的行政法典的建构基础、价值原则、体系框架都不同于民法典。在世界范围内,程序法模式已成为行政法法典化的通例。因此,目前我国行政法法典化最现实的选择是行政法典的程序主义。而且,行政法的法典化不应仿效民法典的模式和体例,也不要试图构建整全性的、实体法意义上的行政法典。

   关键词:  行政法;法典化;法学教义;规范模式

  

   引言——问题所在

  

   从《民法总则》到《民法典》,这是一次私法规范的整合,是一次私法秩序的升级,更是一次涉及私法和公法的法治文明宣示。《民法典》将给我们的生活带来广泛而深远的影响,而《民法典》的通过在几乎所有法学领域产生了、正在产生或者必将产生一定的“再检视”促进作用,这对于良法善治具有重要意义。行政法领域的“再检视”激发了人们对行政法典化的关注,催生了制定《行政法总则》乃至统一《行政法典》的系列研讨活动,涌现出一批又一批研究成果。

  

   对于行政法典化,我认为不仅是可取的,而且是必须的和必然的,需要全心全意追求,扎扎实实落实;对于制定统一《行政法典》,我认为总体上应当予以否定,但承认其作为终极追求目标的价值。[i]

  

   当下依然有人提及制定统一《行政法典》,这是对行政法的特质认识不足的缘故。大多数人认识到此举的不可行性。推进《行政程序法》和《行政组织法》的立法工作,主张制定《行政法总则》《行政法通则》或者《行政基本法》等法律,将“行政法典”相对化为“行政法典化”,进而具体化为某个或者某类法律,这在认识论和方法论层面是可取的,总体来说是值得肯定的。所谓行政法典化,实质上就是制定法律规范,只要有足够的立法资源,只要其架构和内容有助于规范权力、实现权利、推进法治、维护和实现公共利益,就是值得肯定并应当坚持不懈去努力促进的。

  

   在行政法典化之下的相关主张和做法,实际上是改革开放以来所确立的“问题导向”与“各个击破”立法模式的延续,不同的是冠以“行政法典化”这种大义名分,因为“新瓶装旧酒”而引发一些争议。对于相关争议,能否容纳不同观点和主张,以及能否予以客观准确专业的回应,则是显示学术研究生态环境和水准的重要标尺。

  

   本文引入“容许性”的观念范畴,在承认行政法典之“必要性”的前提下,对其相关架构、“可行性”和“不可行性”以及路径选择等相关问题展开检视。希望通过对“容许性”这种视角和观念的阐发,为中国行政法和行政法学的进一步发展完善提供些许观念论和方法论的支撑。

  

   一、行政法之法典化的必要性

   (一)“行政法典化”之多元内涵

   笼统地讲行政法典化[ii],其必要性是确定无疑的。无论是只有少数人提及“法典”的改革开放初期[iii],还是《行政诉讼法》等单行法相继制定施行的行政法制建设和行政法学研究繁荣和完善期[iv],乃至进入21世纪以后,中国加入WTO并先后制定施行《行政许可法》《行政强制法》等系列单行法,进而基本建成社会主义法律体系[v],迈入习近平中国特色社会主义新时代,行政法典化一直是中国行政法治发展的方向,每一部法律的制定施行都是追求行政法之法典化的成果。

  

   行政法典化,是指将某个领域、某个阶段、某个层次所存在的行政相关规范汇集起来并确立为法规范的形态,或者将既有的行政相关法规范汇编于同一法规范之内加以体系性整合的形态,以及直接制定行政相关法规范的形态。

  

   可见,行政法典化是一个多义、多用、开放的概念。制定统一完整的《行政法典》可以也应当归类为行政法典化,是行政法典化的一种形态。在百年未有之大变局的背景下,中国或许可以制定统一《行政法典》,但是,须弄明白两件事情:其一,制定统一《行政法典》会有什么意义、会有多少适用价值?其二,更重要的是,比起制定统一《行政法典》,是否有更重要、更具有现实迫切性的立法任务等着我们去完成?回答好这两个问题,是正确理解和把握行政法典化之容许性的基本前提和基础。

  

   总体看来,以各单行法律的形式来推进行政法典化的主张和做法,构成了改革开放时期中国行政立法的鲜明特色。这种立法模式为中国基本建成社会主义法律体系做出了突出贡献,不仅应当全面支持,而且应当也必将继续发扬光大。

  

   行政法没有统一完整的法典,也难于制定统一的法典,这是行政法不同于刑事法、民事法以及宪法的一个重要特点。通常所说的“行政法典”,其实就是某个领域或者某种属性的法规范载体或者形式,是法源中的“法律”形式。除了《行政处罚法》《环境保护法》等专门行政法律之外,有些散见于民商法和刑事法之中的法规范,通过行政法典化将其汇集编纂,具有重要意义。

  

   行政法没有统一完整的法典,也难于制定统一的法典,并不意味着行政法没有法典,也不意味着行政法将永远不能制定统一的法典。[vi]统一完整的《行政法典》不具有容许性,是指其在当下及相当长时期不具有容许性,并不排除某种程度上汇集相关法规范的所谓《行政法典》的可能性。提倡对制定统一法典的理论探究,有助于完善科学的行政法学体系。[vii]在推进制定行政程序法的相关工作陷人僵局的背景下,刑法、民法的法典化对行政法学界形成外在刺激[viii],而《民法典》的制定颁布则带来直接鼓舞和示范,给制定统一《行政法典》的主张提供了契机。环境资源法等部门法的法典化推进活动[ix],也给行政法之法典化讨论带来冲击。对于这些,有必要从行政法体系论的角度予以关注,并检视相关做法是否会给国家法律体系的健全发展带来负面影响。统一《行政法典》的视角对此会有助益。

  

   《法治中国建设规划(2020-2025年)》的发布,则为行政法典化提供了目标指引,其中关于“健全规范共同行政行为的法律法规,研究制定行政程序法”的表述,似乎成为行政法典化论的政策支撑。“健全规范共同行政行为的法律法规”,主要是行政作用法层面的立法任务,这一部分应该大有可为,却没有引起人们的足够重视;“研究制定行政程序法”,这是理论界和实务界长期追求的目标,故而引来各方高度关注和聚力推进。两者皆不包括也未提及统一《行政法典》。可以说,起码至2025年,在实务层面没有制定统一《行政法典》的任务。立法,尤其是制定法律,除了需要乘势而上、攻坚克难、务求实效之外,某种程度上说,亦需要造势。凭藉推动行政法典化之势,或可促成《行政程序法》的制定施行。在这种意义上说,主张制定统一《行政法典》的呼声也有其存在的价值。

  

   在行政法典化的名义之下,制定行政法总则或者行政法典,制定行政基本法或者行政法通则,行政法典化或者行政立法的法典化,等等,各种表述所强调的侧面或者视角并不完全相同。而各种主张对于必要性的认识和强调皆是以广义的行政法典为背景的。这里对必要性或者理由的论述存在诸多值得商榷之处。综合各方面的主张或者观点[x],可以从如下几个方面来理解行政法之法典化的必要性或曰推进行政法典化、制定行政法典的理由。

  

   (二)行政法典化与行政法体系建设

   跟行政法典化存在多种形态一样,行政法体系本身分诸多领域和层次,人们对“行政法体系”这个术语的理解也存在不同。就行政法典化跟行政法体系的关系来讲,二者之间是互为依存互为补充和促进的关系。无论是统一《行政法典》,还是单行的行政法规范,其本身就意味着某种行政法规范体系;无论是实务中的行政法体系,还是学理上的行政法学体系[xi],都可能成为行政法典化的基础或者参考。行政法典化有助于行政法体系建设,有助于推进法治政府建设。健全行政法体系,推进法治政府建设,有助于行政法典化。

  

   其实,在以德国为代表的大陆法系诸国,行政法具有鲜明的成文法性,呈现为行政法规范体系之特征。在英美法系的国家,虽然其行政法体系性相对而言要差一些,但是,像美国那样通过制定《联邦行政程序法》(APA)以及将相关法规范编入国家法典,在一定程度上也增强了其体系性。无论行政法典化所指向的内涵是什么,其都会对行政法体系乃至整个法律体系发挥确认、修改和整合的作用。这种作用既可能是正面的,亦可能是负面的。如何确保其发挥正向的整合作用,便成为摆在实务界和理论界面前的共通重要课题。

  

   作为法治国家、法治政府和法治社会一体建设的目标之一,法治政府建设是近年来在行政法领域使用频率颇高的一个概念。党的十八届四中全会对这个概念使用的定语是“职能科学、权责法定、执法严明、公开公正、廉洁高效、守法诚信”,并且是作为加快法治政府建设的首要任务“依法全面履行政府职能”的组成部分来规定的。其前提是“完善行政组织和行政程序法律制度,推进机构、职能、权限、程序、责任法定化。”完善行政组织和行政程序法律制度等行政法典化是推进依法行政和法治政府建设的重要内容。要从根本上解决“依法全面履行政府职能”的相关问题,就应当不折不扣地完善行政组织和行政程序法律制度,为行政执法提供切实有效的法律支持,确保各级政府在法治轨道上开展工作。《行政组织法》解决权原问题,《行政程序法》提供运用权力和实现权利的程序手段和规则保障,再辅以分散于各领域的行政作用实体法规范[xii],以及在相关法规范体系之下的政策法务,为一线执法人员提供便捷、容易、全面、准确适用法规范、解决真问题的有效手段、裁量基准和解释基准。这才是科学的行政法体系最为理想的完善状态,亦是行政法典化所应追求的目标。唯有以行政组织和行政程序法律制度为基本的法规范指引和支撑,才能称得上坚定制度自信、文化自信和法治自信,才能在真正意义上宣告基本建成法治政府,宣示实现国家治理现代化。

  

   (三)行政法典化与缓和法规范适用的冲突

   行政法体系架构好,有利于减少或者消除行政法规范的适用冲突,这是确定无疑的。如果能够将相关法规范汇集于同一行政法典之中,更有助于减轻法规范适用的负担。但是,行政法典化对行政法体系有正向和负向的整合作用。行政法规范本身的内容须明确行政法规律性或原则性问题。面对百年未有之大变局背景下变动不居的国内外局势,如果须确立及时修改完善相关法规范的保障机制。无论采取何种法典化形式,都应当注重设置和完善消除法规范适用冲突的制度、机制和程序。

  

例如,在新冠肺炎疫情防空过程中,健康码、人脸识别、行程码等强制性措施,新冠疫苗接种与否的信息运用于某些方面资格认证等超强度资格资质制度,等等,既有法律规范的适用难免遇到尴尬,(点击此处阅读下一页)

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本文责编:陈冬冬
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