摘要: 事前审查是立法程序的组成部分，从属于立法审查，目的是提高立法质量，维护宪法秩序的统一。授权立法属于立法机关的审查范围，这是各国议会委员会之通例，其依据是三权分立、立法机关独占立法权及同意权之保留。我国授权立法采取授权决定+立法模式，虽名为行政法规，其实质属于法律，其理论和规范依据是人民主权、民主集中制和《立法法》第12条。更名后的宪法和法律委员会已经对多部授权立法决定予以审查，包括形式审查和实质审查。前者指授权立法须形式合法、不得超越授权范围、符合授权事项、不得逾越授权期限；后者指授权立法须符合党中央方针政策、宪法与法律。应适时修法，增加对国务院依据授权决定所立之法的审查，完善对授权立法的事前监督。

关键词: 立法权独占；同意权保留；授权明确性；事前审查；立法程序；

2018年起，更名后的宪法和法律委员会履行监督职责，已经对多部授权立法决定进行了审查。授权立法是《中华人民共和国立法法》(2023年3月13日，第十四届全国人民代表大会第一次会议通过第二次修正，以下简称《立法法》)之亮点。《立法法》第12、13、14、15、16条对授权立法与授权明确性作了规定，颇有“让上帝的归上帝，让凯撒的归凯撒”,使“法律的归法律，行政的归行政”之意。但《立法法》对授权立法的事前审查并未作出明确规定，该问题涉及立法审查理论、授权立法的性质及审查标准。对授权立法事前审查予以检讨，可及时总结宪法和法律委员会审查实务之经验，在遵守依宪治国、依宪执政前提下依法律行政，确保立法机关权威。

一、事前审查与授权立法

事前审查是立法程序之一环，从属于立法审查。立法审查是各国议会委员会制度的重要内容，也是立法过程中必不可少的组成部分，目的是提高立法质量，确保宪法秩序统一，并在立法技术、语言等方面实现科学、严谨、准确、规范和统一。广义的立法审查是议会各委员会对各种法律案、议案和预算案之审查，狭义的立法审查仅指法律委员会对各种法律案的事前审查。

在我国，宪法和法律委员会是从属于全国人大的专门委员会，负责对各种法律草案和有关法律问题的决定进行事前审查。2021年修改后的《中华人民共和国全国人民代表大会组织法》(以下简称《全国人大组织法》)第39条规定，“宪法和法律委员会统一审议向全国人民代表大会或者全国人民代表大会常务委员会提出的法律草案和有关法律问题的决定草案”。实践中，宪法和法律委员会的审查对象是立法机关起草的各种法律草案，包括基本法律、法律、法律修正案、法律解释案以及有关法律问题的决定。授权立法虽然未被《立法法》明确纳入审查范围，但却属于宪法和法律委员会的审查对象。作为立法程序，立法审查具有自己的特点。

(一)立法审查的特点

立法审查是各国议会委员会制度的组成部分。我国实行人民代表大会制度，作为国家立法机关，全国人大及其常委会实行委员会制度，宪法和法律委员会统一审查各种法律案。其理论基础为人民主权和民主集中制，规范依据为《中华人民共和国宪法》(以下简称《宪法》)和《立法法》。立法审查与我国的立法监督、人大监督、合宪性审查、备案审查都不相同，其特点体现为：其一，立法审查是中央国家立法机关的专门委员会对法律案进行事前审查的一种行为，从属于立法程序，其余监督和审查皆属于事后审查，且不属于立法程序。其二，我国立法审查的主体是中央立法机关所属的各专门委员会，宪法和法律委员会负责统一审查各法律案，而非各级地方人大及其常委会或者国务院。其三，立法审查的对象是未生效的各种法律案，包括基本法律、法律、法律修正案、法律解释案、有关法律问题的决定以及授权立法。而其他监督和审查的对象是各种生效的规范性文件，包括法律(特别行政区法律)、行政法规、监察法规、地方性法规、司法解释、军事法规、自治条例、单行条例、经济特区条例。其四，立法审查包括形式审查和实质审查，除审查各种法律案是否符合党的方针政策、宪法和法律外，还须对体例、格式、语言、法律体系统一性进行审查，其他监督和审查方式不包括这种形式审查。其五，立法审查的效力是发回起草机关修改、补充、完善、重写、搁置等，其他审查和监督方式，则是宣布违宪、无效、撤销、修改、废止。简而言之，在我国，狭义的立法审查是指宪法和法律委员会对各种法律案和有关法律问题的决定进行审查的一种立法程序，属于事前审查，其对于授权立法的审查是立法机关行使监督权的表现。

(二)授权立法的法律属性

授权立法不同于一般的行政法规，因其经由立法机关授权制定本属于法律之事项，故其具有法律属性，属于实质性法律。我国授权立法采取授权决定+立法模式。虽然《立法法》未将授权立法纳入宪法和法律委员会的前身——法律委员会的审查范围，但实践中授权决定接受宪法和法律委员会的事先审查。

一方面，授权立法的概念表明其法律属性。授权立法又称为“委托立法”(delegated legislation)、委任立法、授权命令(委任命令)、附属立法、行政立法等。作为一个明确、广泛的法现象，授权立法源于现代事务的复杂性、专业性、紧急性，立法机关力有不逮，将本属于立法机关制定法律的事项授权给行政机关，在预先规定授权目的、事项、范围、期限等前提下，保留事前和事后监督的权力。西方多数国家授权立法的理论依据是人民主权和权力分立。早期美国坚持三权分立而不承认授权立法，其后迫于情势允许授权，但国会保留事前同意权，法院对授权立法进行事后监督。 [1]英国奉行“议会至上”,但允许授权并予以监督，确保议会为唯一立法权之机构。德国、日本、法国、意大利宪法都明确规定允许授权，并予以限制。 [2]在我国，授权立法的定义十分广泛，既包括全国人大对全国人大常委会的授权，也包括全国人大及其常委会对最高人民法院、最高人民检察院、国家监察委员会的授权，还包括全国人大及其常委会对省级人大及其常委会和经济特区人大及其常委会等的授权。但是，狭义的授权立法仅指全国人大及其常委会对国务院的授权，其规范依据是《立法法》第12条，该条规定：“本法第11条规定的事项尚未制定法律的，全国人民代表大会及其常务委员会有权作出决定，授权国务院可以根据实际需要，对其中的部分事项先制定行政法规，但是有关犯罪和刑罚、对公民政治权利的剥夺和限制人身自由的强制措施和处罚、司法制度等事项除外。”

另一方面，授权立法属于实质性法律。授权立法是指立法机关将属于自己的立法事项授予行政机关。我国《宪法》第2条规定，“中华人民共和国一切权力属于人民”。只有由人民代表组成的全国人民代表大会及其常委会才有立法权，其他机关不能制定法律。这说明立法权和行政权由不同机关分别行使。因此，授权立法虽然是由国务院制定的，但却是基于立法机关即全国人大和全国人大常委会授权，且其规范事项属于法律规范范围内的事项，故其虽然名为行政法规，但实质却是法律。此外，此处的“法律”还须符合法律的一般定义，即法律必须是规范人民权利义务且普遍适用的抽象规范性文件，故其性质为实质法律。

我国授权立法具备以下特征：其一，授权主体必须是全国人大或者全国人大常委会，而不能是其他中央国家机关。其二，被授权的机关必须是国务院，而不包括全国人大常委会、最高人民法院、最高人民检察院、国家监察委员会、省级人大及其常委会、经济特区人大及其常委会等。其三，授权范围须是本属于法律的事项。《立法法》第11条规定了只能制定法律的事项，《立法法》第12条规定，“本法第11条规定的事项尚未制定法律的”,即授权立法的范围必须是本来应由立法机关制定法律，但却没有制定法律的事项。其四，授权立法需要立法机关以明示方式作出授权决定。全国人大或者全国人大常委会须作出授权决定，该决定具有法律效力，国务院依据授权决定再行立法。其五，国务院只能就部分事项立法。授权立法应在法律范围内，但非整部法律，而只是法律的“部分事项”,此即为“个别授权”。授权立法排斥“概括授权”。概括授权又称为一般授权、空白授权，或者“一揽子授权”,指立法机关将整部法律的制定权授予行政机关，这是不被允许的。这是因为，立法权属于全国人大及其常委会，立法机关不能将人民委托的事项全部授予行政机关，否则属于逃避立法。何为“部分事项”?即非整部法律。就一部法律而言，授权国务院立法的必须不能是该法律的全部或者整体，国务院只能就其中的一部分进行立法。如果授权立法的范围属于“全部”或者“整体”,则违反宪法规定的民主集中制原则，为宪法所不许。其六，禁止授权的事项。虽然授权立法可以限制人民基本权利乃至创设罚则，但是，特定权利义务依然排除在授权立法的范围之内。《立法法》第12条规定了禁止授权的事项，即“但是有关犯罪和刑罚、对公民政治权利的剥夺和限制人身自由的强制措施和处罚、司法制度等事项除外”。这些禁止授权的事项属于绝对法律保留，不得授权行政机关立法。其七，授权须是尚未制定法律。授权立法的事项须是法律，但必须是缺乏法律，即尚未制定法律。只有当全国人大和全国人大常委会应当就特定事项制定法律，但却没有制定法律之时，才可以授权国务院制定行政法规。其八，授权是有期限的。授权是立法机关将本属于法律的事项委托给行政机关，因而是临时的，待时机成熟，全国人大及其常委会收回立法权，将授权立法上升为法律，故授权须有期限，而非永久。

总体而言，虽然授权立法的名称和形式是行政法规，但由于其并非为执行法律，亦不属于行政管理职权的事项，而是受全国人民代表大会及其常务委员的委托，制定本属于法律范围内的部分事项，故其属于实质性法律，并接受宪法和法律委员会的事前审查。

二、宪法和法律委员会审查授权立法的依据

宪法和法律委员会审查授权立法既属于立法程序，也是立法机关履行监督职责，对其所授予权限予以监督的表现。其理论依据如下：

(一)立法机关独占立法权

基于人民主权，当代各国在立法上奉行国会中心主义，或称议会中心主义，明确议会在立法中的中心地位，目的是排斥行政权篡夺立法权。议会中心主义的要旨是立法机关承担主要的立法职责，实行“国会中心立法”。“国会中心立法”是相对于授权立法而言的，亦为“国会独占立法权”,承认国会为唯一立法机关。 [3]我国人民代表大会制度同样包含立法机关独占立法权这一原理，不同时期的宪法对立法权的归属作出了明确规定。1954年《宪法》第22条规定：“全国人民代表大会是行使国家立法权的唯一机关。”现行《宪法》第58条规定：“全国人民代表大会和全国人民代表大会常务委员会行使国家立法权。”这说明，全国人民代表大会在诸国家机关中居于中心地位，享有立法权，排斥行政权和其他国家权力行使立法权。

(二)同意权之保留

在现代民主国家，国会是最高立法机关，其对所授出的立法权保留同意权，由议会中的各委员会行使监督权。我国现行《宪法》第70条确立了委员会制度，2018年宪法修正将法律委员会更名为“宪法和法律委员会”。2021年，新修改的《全国人大组织法》和《中华人民共和国全国人民代表大会议事规则》(以下简称《全国人大议事规则》)明确了宪法和法律委员会审查法律案的职责。实践中，宪法和法律委员会审查授权立法决定是立法机关同意权保留之体现。

各国对授权立法均规定保留同意权。就保留的力度而言，德国最强，英国次之，法国最弱。德国采用四种模式：其一，同意权保留；其二，废弃请求权保留；其三，国会听证权保留；其四，课予单纯送置义务。英国授权立法的监督可分为四类：其一，单纯备查程序，即授权法规完成后即生效，国会仅备案；其二，消极性决议程序，即授权法规完成后即生效，但须提请国会两院决议，如有任意一院决议废止，该授权立法即为无效，但不溯及既往；其三，积极性决议程序，即授权立法制定完毕后即向国会提出，于一定期限经国会肯定核准后生效；其四，自动生效程序，即授权立法草案提交国会，40天内国会未经决议废止即成为法规并生效。英国对授权立法的监督仅审查其形式，对条例或者法规的优劣与政策不予审查。他们认为，权力既已授出，其优劣与否及政策实源于法律规定，立法机关既已授权，不用再予审查。法国对授权立法监督较为薄弱。法国宪法第38条第2项规定，须得国会之批准，如未能在授权母法所定之期日前提出请国会追认之，法律草案或未蒙国会批准追认，该条例即行失效。

(三)立法机关监督

我国授权立法须向全国人大常委会备案，并接受宪法和法律委员会的审查，其依据是立法机关的立法监督权。第一，人民主权和民主集中制决定了立法权是全国人民代表大会及其常委会的专有权限，为立法机关所独享，非经授权，其他机关不享有立法权。第二，授权的性质决定了授权者有权监督被授权者。授权并非转让，亦不等于代理，而是“把权力委托给他人或机构代为执行”。这就决定了委托者是主权者，具有决定权，可对被授权者予以监督。第三，授权机关对已经授予的权力并非完全失去控制，而是保留对所授权力的监督权，既可以随时撤回，也可以修正委任。《立法法》第13条规定，“需要继续授权的，可以提出相关意见，由全国人民代表大会及其常务委员会决定”。第四，授权立法须接受监督是由授权立法的性质所决定的。虽然授权立法的制定主体是行政机关而非立法机关，但其仍然属于立法权之专属事项，因包含对人民权利义务的规定以及罚则，受制于法律保留，须接受宪法和法律委员会的事前审查。《立法法》第14条规定：“授权立法事项，经过实践检验，制定法律的条件成熟时，由全国人民代表大会及其常务委员会及时制定法律。法律制定后，相应立法事项的授权终止。”第五，更名后的宪法和法律委员会增加的“宪法”二字表明所有法律案不仅须符合法律的一般要求，如立法体例一致、用语统一、与其他法律协调一致等，还须符合宪法，因而授权立法须接受宪法和法律委员会的审查。

三、授权立法的事前审查标准

更名后的宪法和法律委员会负有双重审查职责，既负责事前立法审查，也负责事后合宪性审查。在事前立法审查过程中，宪法和法律委员会负有三重职责：既负责审查法律案是否符合宪法，也负责审查法律案是否合法，还负责审查法律案是否适当，即“合宪性”“合法性”和“适当性”。

宪法和法律委员会对授权立法的事前审查是其作为专门委员会的法定职责，目的是监督授权决定是否符合宪法和法律秩序。总体上，授权立法须符合授权明确性。《立法法》第13条规定，“授权决定应当明确授权的目的、事项、范围、期限以及被授权机关实施授权决定应当遵循的原则等”。授权必须是明确的、公开的、事前的，而不能是秘密的、暗箱的、事后的。作为授权立法的原则，授权明确性仅为授权立法的原则，其中包含了授权立法的形式要件和实质要件，须对此作出具体分析，以确定审查标准。

(一)合并审查

由于我国授权立法采取授权决定+立法的模式，宪法和法律委员会既须审查授权决定，也应审查依授权决定所立之法，因而须对两者同时进行审查。原则上，对授权决定和依授权决定所立之法既可分别审查，也可一起审查，即合并审查。实践中，由于宪法和法律委员会只审查授权决定，未对国务院依据授权决定所立之法进行审查，本文仅就审查的一般原理与标准予以说明。

2021年10月23日，全国人大常务委员会通过《全国人民代表大会常务委员会关于授权国务院在营商环境创新试点城市暂时调整适用〈中华人民共和国计量法〉有关规定的决定》。该决定的主要内容是，对在北京、上海、重庆、杭州、广州、深圳等6个营商环境创新试点城市内的企业内部使用的最高计量标准器具，由企业自主管理，不需计量行政部门考核发证，不再实行强制检定。宪法和法律委员会对授权决定作出审查，认为决定草案是可行的。[4]2021年10月23日，全国人大常委会授权国务院在部分地区开展房地产税试点改革，对征税对象、征税办法、征税日期作出修改。房地产税征收涉及人民财产权，属于《立法法》第11条规定的法律保留事项，理应由法律加以规定。但是，考虑到该问题十分复杂，涉及面广，基于“先深化地方试点、再国家统一立法” [5]的思路，宪法和法律委员会对授权决定草案提出了具体意见，建议国务院在实践中对计税依据、适用税率、减除标准逐步探索、完善。从目前实践来看，宪法和法律委员会仅审查授权决定，未对授权所立之法进行审查。

(二)形式审查

形式审查指对授权立法的主体、权限、程序、格式、体例以及语言进行审查。 [6]第一，授权立法须主体合法。我国授权立法包括授权决定+立法，两者都须主体合法：一是授权机关必须是全国人大及其常委会；二是被授权机关必须是国务院。前者之所以必须是全国人大及其常委会，其根据在于：一方面，授权立法的授权者必须是立法机关，只有拥有立法权的立法机关才能将立法权授予其他机关。我国全国人大及其常委会是立法机关，因而只有全国人大及其常委会是适格的授权主体。另一方面，《立法法》第12条明确规定了授权立法的概念，指明授权主体是全国人大及其常委会。因此，授权主体只能是全国人大及其常委会，不能是其他中央国家机关，如国务院、国家监察委员会、中央军事委员会。后者被授权的主体之所以必须是国务院，一方面在于行政机关负有执行法律、细化法律、实施法律的职责，另一方面在于《立法法》第12条的规定，因而不能是其他中央或者地方国家机关。

第二，授权立法须遵守法定程序。授权立法须程序合法，由于我国采取的是授权决定+立法的模式，授权决定须由宪法和法律委员会审查，全国人大常委会表决通过。国务院依据授权决定所立之法亦应接受宪法和法律委员会审查，向全国人大常委会备案。[7]宪法和法律委员会审查后认为授权决定和立法须进一步修改的，授权机关和国务院须予以修改。公布是法律生效的必要程序，因授权立法的性质等同于法律，须在国家法定公报中予以公布，即须在《全国人大常委会公报》和《国务院公报》上刊登，还应在全国人大和国务院官网公布。由于授权立法与全国人大及其常委会制定的基本法律和法律不同，故不需要国家主席签署。 [8]实践中，宪法和法律委员会只审查授权决定，并未对国务院依决定所立之法予以审查。

第三，不得超越授权范围。授权范围指授权权限，也是指授权的界限和边界。除《立法法》第13条对授权范围有明确规定之外，《立法法》第15条还规定，“被授权机关应当严格按照授权决定行使被授予的权力”。行政机关制定授权立法必须在立法机关授权范围之内，任何超出授权立法范围的授权立法都是不被允许的。日本《国家公务员法》将“政治行为”的定义委任给人事院以规则方式决定，法院认为该规则没有超出授权范围，虽然此属于空白委托，但授权范围才是决定要素。 [9]由于我国授权决定采取的是授权决定+立法的模式，这就意味着行政机关的授权立法必须符合授权决定。授权决定是全国人大及其常委会作出的，这一决定本身具有法律效力，是授权立法的依据，国务院依授权所立之法必须不得超越授权决定所规定的范围。宪法和法律委员会须审查授权立法是否超越了授权范围，否则违反了授权明确性要求。

第四，符合授权事项。授权决定和立法必须明确授权事项。全国人大及其常委会授权国务院制定行政法规，仅就特定事项授权，而非所有事项。其规范依据是《立法法》第11、12条，此亦为法律和行政之区别所在。授权事项既包括授权决定所规定的授权内容，也包括不得制定禁止授权的事项。无论授权决定，还是依授权决定所立之法，既须符合授权事项，亦不得规定禁止授权事项。这是法律保留原则的要求，意味着授权立法不得制定绝对应由法律规范的事项。此须平衡《立法法》第12条的关系，根据《立法法》第12条规定的禁止授权事项，符合法律保留原则包括以下内容：其一，宪法或者法律明文规定应由法律规定者；其二，有关人民基本权利与义务；其三，关于国家各机关之组织者；其四，犯罪、刑罚、剥夺公民政治权利、限制人身自由的强制措施和处罚，以及司法制度；其五，其他重要事项应以法律规定者。宪法和法律委员会在审查过程中，须对授权决定和立法进行审查，以确定是否符合授权事项。

第五，不得逾越授权期限。既然授权立法是立法机关授权，则行政机关履行立法机关的职责仅为权宜之计，其立法是暂时的，而非永久的、一劳永逸的。这就意味着授权是有期限的，待时机成熟，立法机关收回立法权将授权立法上升为法律。这是民主集中制所包含的权力分工的固有内涵。因此，授权决定必须规定授权日期。《立法法》第13条、第14条分别就相关问题作出规定，明确授权期限不超过五年，需要继续授权的须另行规定，待时机成熟收回授权。《立法法》第72条第3款规定国务院应当及时提请全国人民代表大会及其常务委员会制定法律。《全国人民代表大会常务委员会关于授权国务院在粤港澳大湾区内地九市开展香港法律执业者和澳门执业律师取得内地执业资质和从事律师职业试点工作的决定》明确：授权期限为三年。

(三)实质审查

实质审查指授权立法的内容不得违反党中央方针政策、宪法和法律。实质审查应体现在授权决定和依授权决定所立之法中。第一，符合党中央方针政策。这是授权立法事前审查的政治标准。许多授权立法是根据党中央方针政策作出的，须以此作为审查标准。以房地产税试点改革为例，这是根据党的十八届三中全会的要求进行的。财政部长刘坤指出：“2013年以来，根据党的十八届三中全会关于‘加快房地产税立法并适时推进改革’的要求，全国人大常委会预算工委、财政部会同有关方面积极推进房地产税立法工作，取得阶段性成果。” [10]故党中央方针政策和重大部署是授权决定和依授权决定所立之法的实质审查标准。

2020年8月11日，全国人大常委会通过《全国人民代表大会常务委员会关于授权国务院在粤港澳大湾区内地九市开展香港法律执业者和澳门执业律师取得内地执业资质和从事律师职业试点工作的决定》。时任司法部长唐一军在《关于〈关于授权国务院在粤港澳大湾区内地九市开展香港法律执业者和澳门执业律师取得内地执业资质和从事律师职业试点工作的决定(草案)〉的说明——2020年8月8日在第十三届全国人民代表大会常务委员会第二十一次会议上》中指出：“以习近平同志为核心的党中央对推进粤港澳大湾区建设作出重大决策部署，强调要全面推进内地与香港、澳门互利合作。由于法律并未对港澳律师在内地执业问题作出规定，开展相应试点工作需要经过全国人大常委会授权。” [11]宪法和法律委员会在审议结果报告中指出：“普遍认为，为贯彻落实党中央重大决策部署，发挥香港法律执业者和澳门执业律师在粤港澳大湾区建设中的专业作用，由全国人大常委会授权国务院在粤港澳大湾区内地九市开展香港法律执业者和澳门执业律师取得内地执业资质和从事律师职业试点工作，是必要的，决定草案基本可行，建议进一步修改后，提请本次会议表决通过。” [12]2020年4月29日，全国人大常委会通过《全国人民代表大会常务委员会关于授权国务院在中国(海南)自由贸易试验区暂时调整适用有关法律规定的决定》,司法部长在说明中指出：“支持海南全岛建设自由贸易试验区，支持海南逐步探索、稳步推进中国特色自由贸易港建设，是党中央、国务院作出的重大决策。” [13]宪法和法律委员会在审议结果报告中指出：“普遍认为，为贯彻落实党中央重大决策部署，由全国人大常委会授权国务院在中国(海南)自由贸易试验区暂时调整适用土地管理法等三部法律的有关规定，是必要的，决定草案基本可行，建议进一步修改后，提请本次会议表决通过。”[14]

第二，不得抵触宪法。作为全国人大及其常委会的专门委员会，宪法和法律委员会审查法律草案须符合宪法。 [15]这是更名后的宪法和法律委员会履行监督宪法实施职责的表现，故宪法是法律案的重要审查标准，其意义蕴含在合宪秩序维护之中。何谓宪法?除了宪法典的文本文字之外，还包括宪法精神、宪法原则、宪法理念。此处的宪法典指宪法文本的全部，包括宪法正文，即宪法总纲、基本权利和义务、国家机构，以及宪法序言。《宪法》第5条规定，“一切法律、行政法规和地方性法规都不得同宪法相抵触”。该规定既体现在规范性文件生效后的审查中，亦为立法的审查标准。授权立法既然属于实质性法律，由全国人大及其常委会授权而制定，其立法须符合宪法，不得与宪法相违背。

其一，禁止概括委托。概括委托又称为“空白委托”。英国法理论认为，授权立法依据个别的法律规定、受个别的委任，而无一般性的、概括性的授权。 [16]其理论依据是立法权为立法机关独占，非经授权，行政机关不享有一般性的立法权。日本将授权立法称为“委任立法”,禁止概括委任，认为“委任必须个别、具体，禁止一般的、概括的委任或空白委任。亦即，法律(条项)的主要事项须由法律本身规定，且委任的范围亦须限定” [17]。我国禁止概括委托，这一禁止包含在授权立法的概念之中，《立法法》第12条规定的“部分事项”即为其规范依据。[18]这是因为，法律的主要事项须由立法机关规定，那种本来“只能”由法律规定的事项是不能授权行政机关的。例如，将犯罪构成要件这种应由法律规定的事项完全委任给行政机关，就属于空白委任。这种空白委托不仅违反了罪行法定主义，而且违反《立法法》第11条规定的法律保留原则，以及《立法法》第12条有关禁止授权的属于绝对法律保留的犯罪和刑罚的规定。这是行政机关篡夺立法机关权限，属于违宪。概括委托之所以为授权立法所禁止，是因为不符合权力分工，行政篡夺立法权不符合授权明确性。通过概括授权，行政机关不仅为自己决策留下更大空间，且侵犯人民基本权利。在二战后至1969年的20年时间里，德国涉案的被认为不符合授权明确性而宣告违宪的比例高达三分之二，近年来在此方面宣告违宪的案件比例才有所降低。威玛宪法时期，德国国会制定“授权法”,授予行政机关立法权和修宪权。这种委托系“空白委托”,已经超出了委任立法的概念，属于违宪。虽然前述日本《国家公务员法》关于“政治行为”的定义委任给人事院规则来决定属于空白委托，但是，法院阐明了空白委托的违宪原理，认为空白委托并非一概违宪，只要被授权的行政机关制定的规则没有超出授权范围，则空白委托是被允许的。[19]另外一个原因是，此处的空白委托是行政法上的，不同于刑法上的犯罪构成。后者乃入罪的标准，攸关人的生命、财产和荣誉，应严格奉行罪刑法定主义，由立法机关制定法律，不应授权行政机关，否则构成违宪。

我国全国人大代表曾经在提案中要求全国人大收回税收立法权，其中蕴含着空白委托禁止原理。国务院进行税收立法，其实是行使了本应由法律规定的事项，违反了义务法定和税收法定原则，属于空白委托即“一揽子授权”。其根据有三：一是《立法法》第11条规定，税法的制定是立法机关的事情，属于法律保留的事项，应由全国人大或者全国人大常委会通过立法程序制定法律。二是根据义务法定原则，税收属于人民的基本义务，应由法律规定。三是根据税收法定原则，税收应由立法机关以法律方式予以规范。《立法法》的亲历者，曾任全国人大常委会法工委副主任的张春生指出，税收确定的是普遍的义务，应该由权力机关立法，完全由行政机关立法，让居民承担普遍义务不太合适，所以从《立法法》上作约束是很有必要的。[20]概而言之，“禁止空白委托”与法律保留具有互通性，其实质是民主集中制原则。

其二，禁止转委托。国务院不得将授权事项再授权给下级行政机关，其规范依据是《立法法》第15条“被授权机关不得将被授予的权力转授给其他机关”。转委托又称为“再委任”,禁止转委托又称为“已委托的事情禁止转委托”,其来源于信任和委托理论，其本意为宪法上的原则，也是对立法权的禁止。该原则禁止立法机关将人民授予的权力再委托给其他国家机关，其最初仅为立法机关所遵守。立法权来自人民授权，立法机关不得将人民委托的立法事项再委托给其他机关。该理论起源于洛克，其理论基础是人民主权。洛克在《政府论》(下篇)中指出：“立法机关不能把制定法律的权力转让给任何他人；因为既然它只是得自人民的一种委托权力，享有这种权力的人就不能把它让给他人。只有人民才能通过组织立法机关和指定由谁来行使立法权，选定国家的形式。” [21]为此，美国联邦最高法院早期不承认授权立法，一再宣布国会授权立法是违宪的、无效的。授权立法上的禁止转委托与其同理。立法机关将本属于自己的立法事项委托给行政机关，并保有事后监督的权力，行政机关在未经立法机关同意的前提下不得擅自再行授权，委托给其他机关。但是，禁止转委托并非绝对，特定情况下，行政机关可以再行委托。日本即有一例，最高法院判定为合宪。1958年，日本最高法院大法庭认为，只要“不违反(法律)委任的意旨”,即为合宪。 [22]我国在房地产税试点改革中，制定具体实施细则的职责交由试点地区人民政府，将征收管理模式和程序交由国务院有关部门、试点地区人民政府， [23]这在实际上属于转委托。但是，由于这一规定是全国人大常委会的授权，且从其内容来看，所委托部分属于执行性的细则、征收模式和程序，不违反授权目的，不属于违宪。

其三，禁止违反授权目的。授权目的是指授权决定的意旨，包含在《立法法》第13条规定的授权明确性之中。授权立法既然是依据全国人大及其常委会所授予的权力所制定，其须严格遵守授权决定所确立的目的，任何违反授权决定所确立之目的不符合授权要求。授权目的属于实质要件，包含在全国人大及其常委会的授权决定之中，这一决定属于法律，国务院所立之法须予遵守，不得违反。前述日本最高法院对于受委任的政令将其一部再委任给其他命令等，就是以“不违反(法律)委任的意旨”为由宣布合宪的。委任意旨即为授权目的，可见，授权目的是主要的审查标准。全国人大常委会授权国务院制定粤港澳大湾区内地九市香港和澳门执业律师资格，其授权目的为“为促进粤港澳大湾区建设，发挥香港法律执业者和澳门执业律师的专业作用” [24],国务院依授权所立之法不得违反这一目的。

其四，符合授权政策及标准。指授权立法须符合原授权法律的政策及标准，其规范依据为《立法法》第13条，该条规定“被授权机关实施授权决定应当遵循的原则”。授权立法既然是依据立法机关的授权作出的，并且是针对特定法律所作出的授权，行政机关在立法之时须符合原法律的政策及标准。在解释学上，“法律政策及标准”包含在“应当遵循的原则”之文义之内。所谓法律政策，是指原授权法律的方针。该方针具有导向作用，对授权立法具有评价、引导作用。例如，房地产授权立法的法律政策是规范房地产市场，促进房地产市场平稳健康，国务院在此方面的立法须遵循这一政策。所谓标准，是指授权决定规定的具体指标。例如，全国人大及其常委会授权海南全岛建设自由贸易试验区，其标准是自由贸易港的各项具体指标。该标准具有强制性，无论授权决定还是立法，皆不得违反。

其五，不得有悖正义、公共福利。该标准包含在授权明确性之中，《立法法》第13条规定的“被授权机关实施授权决定应当遵循的原则”包含这一立意。此处“应当遵循的原则”包括抽象的“法”,即正义和公共福利。正义和公共福利属于法律的原则，内含在法律规定之中，应为授权立法所遵守。无论授权决定还是依决定所立之法，都须遵循这一原则。这也是“适当性”和“合理性”的要求。

第三，不得违反法律。广义上不得违反法律是指授权立法不得违反实定法的诸项基本原则和具体条款。其法理依据在于，授权立法的性质属于法律，但其位阶低于法律，其效力在法律之下，故不得违反法律。具体而言，不得违反法律包括如下内容：既不能在狭义上违反法律，亦不得变更法律，还不能抵触法律。狭义的违反法律是指违反比例原则。因授权立法多为应制定法律而未制定的事项，且其性质属于实质性法律，故在不与《立法法》第11、12条抵触的情况下，其授权可包含限制人民基本权利的条款及罚则。作为法律保留原则的例外，限制人民基本权利和规定罚则的授权立法须符合比例原则，即禁止侵害过当。授权立法固然不会明显违反法律，但如果限制人民基本权利及罚则在手段与目的之间没有关联，或者手段无助于目的之达成，或者手段与目的之间不合比例，就是违反比例原则，此同样属于违反法律。宪法和法律委员会须以此作为审查标准，审查授权决定和立法是否违反比例原则，造成对人民权利的过当侵害。授权立法不得变更法律。其理论依据为民主集中制与权力分工，其规范依据为《立法法》第11条规定的“下列事项只能制定法律”。该条确定了绝对法律保留，因而，凡是由法律已经规定的事项，授权立法不得予以变更。不得变更法律具体体现为遵守信赖保护原则。信赖保护原则要求法律不得擅自更改已经生效的法律行为，确需更改，须对造成的损失给予补偿。授权立法须遵守法律，不得擅自更改法律所规定的行政行为及程序，以维护法律秩序的安定性，保护社会成员正当利益。宪法和法律委员会在审查授权决定和立法之时，须依据原法律规定的程序及标准审查，使其符合信赖保护原则。

授权立法不得抵触法律。具体指不得违反权利滥用禁止。权利滥用禁止是指权利主体不得以不符合该项权利目的的方式行使该权利，亦指权利主体不得以不正当的方式行使该项权利。何谓“不正当”?不正当指不符合该权利的目的，具体指有损他人、公共利益、国家制度等。“自由的行使不得有损于自由本身”,如果行使权利的结果有损他人、公共利益，或者攻击和破坏社会主义制度，这就偏离了权利目的，应予禁止。我国《宪法》第1条第2款和第51条的规定包含了基本权利滥用禁止。作为具备法律性质的授权立法亦须遵守这一原则，不得与《宪法》第1条第2款、第51条相抵触。宪法和法律委员会在审查授权决定和立法的过程中，如果发现有抵触法律目的之条款，则该条款应属于违反权利滥用之禁止。作为全国人大的专门委员会，宪法和法律委员会承担着对各种法律案的事先审查职责。与一般法律案审查有所不同的是，对于授权立法既须审查授权决定，亦须审查国务院所立之法，还须依据授权明确性要求开展形式审查与实质审查。

四、完善对授权立法的事前审查

随着社会飞速发展，授权立法不仅对确保重大改革于法有据有着极为重要的作用，也有利于发挥立法主导、立法引领和推动作用，还是维护立法机关地位、权威和尊严的体现。其实质是践行习近平法治思想，确保人民至上，维护党中央权威，贯彻落实宪法原则，故须加强对授权立法的事前审查。

(一)完善授权决定和改革决定工作机制

“完善授权决定和改革决定工作机制”是第十三届全国人大常委会委员长张德江在2018年第十三届全国人民代表大会第一次会议报告中提出的。报告指出：“针对与现行法律规定不一致、修改法律尚不成熟、需要先行先试的改革举措，依法作出授权决定或改革决定。适时听取审议试点工作情况报告，加强监督和成效评估。” [25]这说明，授权立法在推进改革试点立法方面承担着重要作用，应完善授权立法制度，加强事前审查。

(二)明确对授权立法的监督

虽然《立法法》第12条和第13条规定了授权立法的概念和授权明确性原则，但却未对授权立法监督予以规定，包括事前审查与事后监督。张春生指出：“当时因为经验不足，对授权立法写得比较粗，只是泛泛地规定了全国人大可以向国务院授权，但是授权的事项、授权的期限、授权应该遵守什么原则，都没有作具体规定，所以运作起来也是容易出一些偏差。” [26]应及时修改《立法法》,在相关条款中明确对授权立法的事前审查，完善授权立法程序，包括授权决定和依授权决定所立之法。

(三)将授权决定和立法共同作为宪法和法律委员会的审查对象

2021年修改的《全国人大组织法》规定宪法和法律委员会继续承担统一审议法律草案的职责，但是，这一规定仅为笼统的政策性规定，具有宣示性。应采取列举方式，区分事前审查和事后审查，明确宪法和法律委员会在立法程序和事后审查中的具体职权。同时，将授权立法增列为审查对象，明确授权决定和依决定所立之法都须接受审查，并以适当方式完善二者的制定程序。同时，应及时总结经验，将实践中宪法和法律委员会审查授权立法决定的经验上升为法律。

(四)强化被授权机关的责任

宪法和法律委员会在审查授权立法过程中，多次指出被授权机关即国务院应加强对试点工作的指导、协调和监督。在对《中华人民共和国计量法》的审议结果报告中，宪法和法律委员会指出：“国务院应当加强对试点工作的指导、协调和监督，及时总结试点工作经验。” [27]在其他审议报告中，宪法和法律委员会指出国务院具有督导之职，这即是明确被授权机关的职责。由于授权立法多是在没有法律的领域且以试点方式进行立法，被授权机关负有指导、监督和协调这些试点的责任。

(五)建立授权立法报告制度

我国对授权立法的事前审查尚在探索过程中，如何强化全国人大及其常委会的权威，确保授权立法不超出授权范围，这是一个重要问题。《立法法》第13条规定，“被授权机关应当在授权期限届满的6个月以前，向授权机关报告授权决定实施的情况，并提出是否需要制定有关法律的意见”。《立法法》第72条第3款规定国务院应当及时提请全国人民代表大会及其常务委员会制定法律，宪法和法律委员会在对多部授权立法决定的审查过程中，明确提出国务院应就有关授权立法的适用情况向全国人大常委会作出报告。应及时修法，将报告制度写进相关法律之中，包括《全国人大组织法》《立法法》《全国人大议事规则》。简言之，应总结宪法和法律委员会审查授权立法决定的经验，参考国外相关理论，建立适合我国社会主义法治的授权立法审查理论。

结 论：维护宪法秩序统一和依法律行政

对授权立法的事前审查既是宪法和法律委员会的宪法职责，亦为立法机关履行监督权之体现。该权力的行使可确保立法权掌握在全国人大及其常委会手中，体现以人民为中心，落实民主集中制，以利于贯彻党中央方针政策，维护宪法秩序和社会主义法治的统一，促进行政机关依法律行政，使全国人民代表大会及其常委会真正践行“四个机关”的定位要求，为改革发展保驾护航。

注释:

[1]美国最高法院裁决:“宪法从不否认国会可以采取必要的、灵活而又实际的措施,以使它能够完成制定政策、规定标准的任务,同时委托指定的机关在规定的范围内制定从属的规章,认定事实并据此事实裁定适用立法机关宣布的政策。”参见[美]伯纳德·施瓦茨:《行政法》,徐炳译,群众出版社1986年版,第32页。

[2]“涉及三权分立原则,即授权立法不得破坏这一原则,并不得逃避来自议会、法院等的监督。”参见万其刚:《西方发达国家的授权立法》,中国人大网,http://www.npc.gov.cn/npc/c236/201105/4e23d080b1344cdf928e4e2adb536540.shtml.(最后访问时间:2022年9月3日)。

[3]参见[日]芦部信喜、高桥和之:《宪法》(第3版),林来梵、凌维慈、龙绚丽译,北京大学出版社2006年版,第258-261页。

[4]参见《全国人民代表大会宪法和法律委员会对〈关于授权国务院在营商环境创新试点城市暂时调整适用〈中华人民共和国计量法〉有关规定的决定(草案)〉审议结果的报告——2021年10月22日在第十三届全国人民代表大会常务委员会第三十一次会议上》,载《全国人民代表大会常务委员会公报》2021年第7号,第1315页。

[5]《全国人民代表大会常务委员会关于授权国务院在部分地区开展房地产税改革试点工作的决定》(2021年10月23日第十三届全国人民代表大会常务委员会第三十一次会议通过),载《全国人民代表大会常务委员会公报》2021年第7号,第1316页。

[6]参见翁岳生编:《行政法》(上册),中国法制出版社2009年版,第509页。

[7]“国务院按照积极稳妥的原则,统筹考虑深化试点与统一立法、促进房地产市场平稳健康发展等情况确定试点地区,报全国人民代表大会常务委员会备案。”参见《全国人民代表大会常务委员会关于授权国务院在部分地区开展房地产税改革试点工作的决定》(2021年10月23日第十三届全国人民代表大会常务委员会第三十一次会议通过),载《全国人民代表大会常务委员会公报》2021年第7号,第1316页。

[8]参见《全国人民代表大会常务委员会关于授权国务院在部分地区开展房地产税改革试点工作的决定》(2021年10月23日第十三届全国人民代表大会常务委员会第三十一次会议通过),载《全国人民代表大会常务委员会公报》2021年第7号,第1316页。

[9]但是,日本最高法院认为“由于人事院规则并无任何逾越国家公务员法规定所委任的范围之处,且形式亦无违法,故欠缺得主张其违反宪法第31条的前提”(日本最高法院昭和33年的判决,1958年)。参见[日]阿部照哉等编著:《宪法:总论篇、统治机构篇》(上册),周宗宪译,中国政法大学出版社2005年版,第327页。

[10]刘坤:《对〈关于授权国务院在部分地区开展房地产税改革试点工作的决定(草案)〉的说明——2021年10月19日在第十三届全国人民代表大会常务委员会第三十一次会议上》,载《全国人民代表大会常务委员会公报》2021年第7号,第1316-1317页。

[11]唐一军:《关于〈关于授权国务院在粤港澳大湾区内地九市开展香港法律执业者和澳门执业律师取得内地执业资质和从事律师职业试点工作的决定(草案)〉的说明——2020年8月8日在第十三届全国人民代表大会常务委员会第二十一次会议上》,载《全国人民代表大会常务委员会公报》2020年第4号,第641页。

[12]《全国人民代表大会宪法和法律委员会对〈关于授权国务院在粤港澳大湾区内地九市开展香港法律执业者和澳门执业律师取得内地执业资质和从事律师职业试点工作的决定(草案)〉审议结果的报告——2020年8月11日在第十三届全国人民代表大会常务委员会第二十一次会议上》,载《全国人民代表大会常务委员会公报》2020年第4号,第642页。

[13]袁曙宏:《关于〈关于授权国务院在中国(海南)自由贸易试验区暂时调整实施有关法律规定的决定(草案)〉的说明——2020年4月26日在第十三届全国人民代表大会常务委员会第十七次会议上》,载《全国人民代表大会常务委员会公报》2020年第2号,第440页。

[14]《全国人民代表大会宪法和法律委员会对〈关于授权国务院在中国(海南)自由贸易试验区暂时调整实施有关法律规定的决定(草案)〉审议结果的报告——2020年4月28日在第十三届全国人民代表大会常务委员会第十七次会议上》,载《全国人民代表大会常务委员会公报》2020年第2号,第441页。

[15]参见谢文英:《全国人大宪法和法律委员会:确保每一部法律案“合宪”》,正义网,http://news.jcrb.com/jszx/201903/t20190304_1969357.html.(最后访问时间:2022年9月3日)。

[16]参见许剑英:《立法审查:理论与实务》,五南图书出版公司2001年版,第169页。

[17][日]室井力主编:《日本现代行政法》,吴微译,中国政法大学出版社1995年版,第66页。

[18]《立法法》第9条规定:“本法第8条规定的事项尚未制定法律的,全国人民代表大会及其常务委员会有权作出决定,授权国务院可以根据实际需要,对其中的部分事项先制定行政法规……”

[19]但是,日本最高法院认为,“由于人事院规则并无任何逾越国家国务院法规定所委任的范围之处,且形式亦无违法,故欠缺得主张其违反宪法第31条的前提”(日本最高法院昭和33年的判决,1958年)。参见[日]阿部照哉等编著:《宪法:总论篇、统治机构篇》(上册),周宗宪译,中国政法大学出版社2005年版,第327页。

[20]参见梁国栋:《授权立法收紧》,载《中国人大》2014年第19期,第23页。

[21][英]洛克:《政府论》(下篇),叶启芳、瞿菊农译,商务印书馆1964年版,第88页。

[22]参见[日]中西又三:《日本行政法》,江利红译,中国政法大学出版社2020年版,第126页。

[23]参见《全国人民代表大会常务委员会关于授权国务院在部分地区开展房地产税改革试点工作的决定》(2021年10月23日第十三届全国人民代表大会常务委员会第三十一次会议通过),载《全国人民代表大会常务委员会公报》2021年第7号,第1317页。

[24]《全国人民代表大会宪法和法律委员会对〈关于授权国务院在粤港澳大湾区内地九市开展香港法律执业者和澳门执业律师取得内地执业资质和从事律师职业试点工作的决定(草案)〉审议结果的报告——2020年8月11日在第十三届全国人民代表大会常务委员会第二十一次会议上》 ,载《全国人民代表大会常务委员会公报》2020年第4号,第642页。

[25]张德江:《全国人民代表大会常务委员会工作报告——2018年3月11日在第十三届全国人民代表大会第一次会议上》,载《全国人民代表大会常务委员会公报》2018年第2号,第236页。

[26]梁国栋:《授权立法收紧》,载《中国人大》2014年第19期,第23页。

[27]《全国人民代表大会宪法和法律委员会对〈关于授权国务院在营商环境创新试点城市暂时调整适用〈中华人民共和国计量法〉有关规定的决定(草案)〉审议结果的报告——2021年10月22日在第十三届全国人民代表大会常务委员会第三十一次会议上》,载《全国人民代表大会常委会公报》2021年第7号,第1315页。

郑贤君，法学博士，首都师范大学政法学院教授。

来源：《行政法学研究》2023年第4期。