郑贤君:论宪法作为党内法规的审查标准

选择字号:   本文共阅读 237 次 更新时间:2020-03-17 14:56:01

进入专题: 党内法规   法规范   合宪性审查   法规保留   比例原则  

郑贤君  

   摘要:  党内法规已经纳入社会主义法治体系。作为法规范之一种,党内法规须符合宪法即须接受合宪性审查。宪法是党的主张和人民意志的高度统一、党性、人民性与法律性三者有机统一,以及宪法秩序奠定了党内法规合宪性审查的法哲学基础,党章、宪法、《制定条例》和《审查规定》为其提供了规范依据。宪法确立的政治、民主、平等、人权和法治原则是审查的内容,宪法文本、不得超越宪法界限、法规保留与比例原则构成审查基准。组织法规保留为一般法规保留,涉及党员权利、纪律充分与组织处分为严格法规保留。前者确保党的集中统一领导,后者意味着对党员权利的限制、剥夺和处罚应于法有据,并不得超过必要限度。审查具有法律效力,分为不予备案、撤销、纠正、搁置等。法规保留意义重大,是党内法治文明先进性的重要标志。

   关键词:  党内法规 法规范 合宪性审查 法规保留 比例原则

  

   引言:概念、法规范与问题

  

   党内法规是法规范之一种,虽然其并非由国家立法机关或者其它机关颁布,但符合法规范之基本要件。由于《中国共产党党内法规和规范性文件备案审查规定》(以下简称《审查规定》)规定了党内法规须与宪法和法律相一致,因而,对党内法规的合宪性审查成为党内法规科学化、规范化与法治化的必要之举。

   党内法规不同于党内规范性文件。《党内法规制定条例》(以下简称《制定条例》)第三条规定:“党内法规是党的中央组织,中央纪律检查委员会以及党中央工作机关和省、自治区、直辖市党委制定的体现党的统一意志、规范党的领导和党的建设活动、依靠党的纪律保证实施的专门规章制度。”[①]党内法规具有以下特点:第一,党内法规的制定主体是党的中央组织、中央纪律检查委员会、中央各部门、各省、自治区、直辖市党委。第二,党内法规的规范权限包括所有党组织的职责和权限,以及党员的个人行为。第三、党内法规的规范领域是那些只能由党内法规规定,或者合适由党内法规规定的事务。第四、党内法规制定须遵循一定的程序。第五、党内法规具有普遍性,适用于所有党组织和个人。第六,党内法规具有法律效力。违反党内法规须受到处罚。第七,党内法规的名称为党章、准则、条例、规定、办法、规则、细则。

   党内法规的规范构成不同于党内的决议、决定、意见和通知等规范性文件。《审查规定》规定:“本规定所称的规范性文件,是指中央纪律检查委员会、中央各部门、各省、自治区、直辖市党委在履行职责过程中形成的具有普遍约束力,可以反复适用的决议、决定、意见和通知等文件,包括贯彻中央决策部署,推动经济社会发展,涉及人民群众切身利益、加强和改进党的建设等方面的重要文件”。从广义上而言,党内法规属于规范性文件,但规范性文件不一定是党内法规。党内法规与规范性文件的区别在于党内法规之“法”一字。所谓法,即规范。任何法律须具备特定结构,包含假定、处理和制裁三要素。现代法理学在规范结构上奉行两要素说,即行为模式和法律后果。行为模式可分为三类,即授权性规范、禁止性规范和强制性规范(命令性规范)。授权性规范的语词为“可以”、“得”、“具有”和“享有”;禁止性规范的语词为“不得”、“不准”、“禁止”和“严禁”;强制性规范的语词为“必须”、“应该”、“须”和“有义务”。法律后果是指行为的法律责任,包括肯定性后果和否定性后果。肯定性后果指权利和奖励,否定性后果指不予承认、取缔、撤销和制裁。每一个规范除具备双重要素之外,还须满足规范的构成要件,即每一个规范必须包括主体、规范领域、规范目的、核心(实质)、保留范围,以及限制程度。如果党内文件不包括前述规范结构和构成要件,虽然可以反复适用,且具有普遍拘束力,但不构成“法”即规范,不属于党内法规,仅为规范性文件。

   在法治国家,所有政党行为都须与宪法相一致。无论是政党的具体行为,还是抽象行为,都须纳入国家的宪法秩序之内。作为法规范之一种,党内法规属于抽象行为,而非具体行为。虽然从字面意思上看,“党”包括一切政党,但此处的“党”仅指执政党,即中国共产党。因是之故,党内法规是中国共产党特定组织和机构依据程序制定的具有普遍拘束力的法规则体系,党内法规须与宪法保持一致且须接受审查即党内法规的合宪性审查。

  

   一、宪法作为审查标准的理论基础

  

   党内法规须接受合宪性审查是由我国宪法的本质决定的,是党的领导、人民当家作主、依法治国三者有机统一的固有内涵,还是党内法规作为社会主义法治体系组成部分的应有之意。

   (一)宪法本质:宪法是党的主张和人民意志的高度统一。

   宪法是党的意志和人民意志的高度统一包含的党性、人民性和法律性三者统一是对我国宪法本质的经典表述,是马克思主义宪法本质理论的中国化,是党内法规合宪性审查的法哲学基础。

   马克思主义法学理论认为,法是统治阶级意志的体现。作为法之一种,宪法是社会各种力量对比的产物,是在斗争中取得胜利的阶级意志上升为国家意志的产物。马克思主义经典学说认为,“法是统治阶级意志的体现”。[②]马克思在《德意志意识形态》中明确指出:国家是属于统治阶级的各个个人借以实现自己利益的形式,这些“占统治地位的个人除了必须以国家的形式组织自己的力量外,他们还必须给予他们自己的由这些特定关系所决定的意志以国家的意志即法律的一般表现形式。”[③]中国共产党是工人阶级的先锋队和政治上的代表,其主张上升为国家意志的过程就是法律化的过程。在我国,党性和人民性是统一的,执政党将自己的意志转变为国家意志就是通过将政治事实转变为宪法规范,体现人民意志的过程。在此,国家意志就是法,国家秩序就是法律秩序。习近平指出:“宪法集中体现了党和人民统一意志和共同愿望,是国家意志的最高表现形式”。[④]“要正确处理党的政策和国家法律的关系。我们党的政策和国家法律都是人民根本意志的反映,在本质上的一致的”。[⑤]中国共产党领导人民制定、修改宪法的事实是执政党意志上升为国家意志的具体体现,充分表明我国宪法的本质是党的主张和人民意志的高度统一。

   我国历部宪法制定、修改均吸收了党的文件精神。[⑥]新中国第一部宪法五四宪法是由毛泽东根据党的七届四中全会的精神起草的。在82年宪法起草过程中,彭真指出:历史决议和十二大文件为宪法修改提供了重要依据。[⑦]作为宪法修改委员会秘书长的胡乔木特别注意使宪法的指导思想和重要原则与《历史决议》[⑧]和十二大文件的精神一致起来,使1982年宪法既能科学地总结社会主义发展的历史经验,又能准确地表达新时期新任务对国家政治生活提出的新要求。”[⑨]82宪法的五次修改都体现了党的精神。1988年修宪,土地可以有偿转让和私有经济保障贯彻了党的十三大确立的“社会主义初级阶段”精神。1993年修宪,宪法序言增加规定“实行计划经济”、“社会主义市场经济”等内容是1992年10月党的十四大精神的体现。[⑩]1999年宪法增写邓小平理论,规定坚持公有制为主体,多种所有制并存;坚持按劳分配为主体,多种分配方式并存的分配制度;实行依法治国,建设社会主义法治国家,是对党的十四大报告精神的反映。2004年修宪,“三个代表”入宪,宪法增修条文规定保护私人财产权和人权,推动物质文明、精神文明和物质文明协调发展,以及建立健全同经济发展水平相适应的社会保障体系,体现了党的十五大和十六大报告的精神。2018年,宪法增修条文规定的习近平新时代中国特色社会主义思想、中国共产党领导是社会主义制度的本质特征、社会主义核心价值观、设立国家监察委、宪法宣誓制度等,是依据党的十八大、十九大报告予以确定的。已故著名宪法学家许崇德教授指出:“宪法是国家的根本大法,体现了党的主张和人民意志的统一。中国共产党作为执政党,是中国特色社会主义的领导核心。党对国家和社会的领导的主要方式之一,是通过制定大政方针,提出修宪建议和立法建议,把代表人民根本利益的党的主张,经过法定程序,转化为国家意志,法律化、条文化为宪法和法律。”[11]“在这里,遵循宪法的指导思想同遵循党的指导思想,二者并不存在任何差别”。[12] 实施宪法就是实施党的政策,违反宪法就是违反党的方针政策,是党内法规合宪性审查的法理依据。

   (二)事实性规范:党性(政治性)、人民性和法律性(国家性)有机统一

   党性(政治性)、人民性、法律性(国家性)有机统一的经典表述是“党的领导、人民当家做主、依法治国三者有机统一”,这是对我国宪法本质的科学论断。其中,党的领导体现了党性(政治性),人民当家作主体现了人民性,依法治国体现了法律性(国家性)。三者有机统一是一个事实性规范,[13]构成党内法规合宪性审查的基础规范。[14]

   事实性规范与审查性规范不同,属于宪典,区别于“宪律”。[15]宪典(constitution)是指作为整体的宪法,即基本政治事实和民主事实。宪律(constitutional law)是指审查性规范,包含禁止和限制性规定。两种规范都具有约束力,只是其约束方式不同。事实性规范具有指引力量,审查性规范具有禁止和限制性力量。[16]早在2002年,党的十六大报告就已经提出“党的领导、人民当家作主、依法治国三者有机统一”,2017年党章修订对此予以确认。《中国共产党章程》第13自然段规定:“中国共产党领导人民发展社会主义民主政治。坚持党的领导、人民当家作主、依法治国有机统一,走中国特色社会主义政治发展道路……。”2018年,党的十九大报告再次重申这一论述。党章的这一论断与宪法序言阐述的事实、宪法总纲第一条规定相符,属于事实性规范。我国现行宪法序言申明,“中国共产党领导中国人民建立了中华人民共和国,……中国人民掌握了国家的权力,成为国家的主人”。这一事实陈述包含了党性、人民性和国家性(法律性)三者统一,“中国共产党”指党性即政治性,“中国人民”指人民性,“人民掌握国家权力、成为国家主人”指国家性即法律性。宪法总纲第一条规定的“中华人民共和国是工人阶级领导的、以工农联盟为基础的人民民主专政的社会主义国家”,同样包含着党性、人民性和国家性(法律性)三者有机统一的内涵。这意味着,党章、宪法序言和总纲第一条为党内法规合宪性审查提供了事实性基础规范。

   (三)宪法秩序:党内法规体系是社会主义法治体系的组成部分

   作为法规范之一种,党内法规体系是社会主义法治体系组成部分,须服从上位规范的约束。2012年11月8日,中国共产党第十八次全国代表大会对全面推进依法治国作出重大部署,明确社会主义法治体系由五部分组成。2014年10月20日,党的十八届四中全会召开,指出社会主义法治体系的内容是:“完备的法律规范体系、高效的法治实施体系、严密的法治监督体系、有力的法治保障体系,形成完善的党内法规体系。”社会主义法治体系与社会主义法律体系不同。社会主义法律体系是“以宪法为核心,以法律为主干,包括行政法规、地方性法规等规范性文件在内的,由七个法律部门、三个层次法律规范构成的。”   习近平指出:“我们要建设的中国特色社会主义法治体系,本质上是中国特色社会主义制度的法律表现形式。”[17]党内法规体系纳入社会主义法治体系,说明党内法规是法规范之一种,是社会主义法律规范的表现形式之一。

   一国规范体系保持内在一致,在此法秩序之中,下位法服从上位法,党内法规须与宪法保持一致。党内法规作为社会主义法律规范表现形式为党内法规合宪性审查奠定了法治基础。

  

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本文责编:陈冬冬
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