姜峰:人大授权立法与财政民主价值的流失

选择字号:   本文共阅读 2205 次 更新时间:2018-02-08 00:13:26

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姜峰  

   【摘要】 尽管“税收法定”原则已经由《立法法》确认,但其蕴含的财政民主价值在我国面临严重的流失风险:一是在人大与政府的关系上,经由不严格的授权立法赋予行政机关过大的征税权,削弱了对税收的立法控制;二是在中央与地方关系上,既以“法定”为由禁止地方税收立法权,又在税权高度中央集权的情况下怠于向地方转移必要财力。行政化和中央集权构成了对财政民主价值的双重背离,也妨碍了公共治理的绩效。财税法治面临的困难从根本上源于政治过程的堵塞,所以必须把财税改革置于强化人民代表大会功能的视角下来理解和推进。

   【中文关键词】 授权立法;税收法定;政治过程;财政民主价值

   【全文】

  

引 语

  

   2013年“两会”期间,赵冬苓等32位全国人大代表的“税收立法权收归人大”提案,因社会高度关注而被称为当年全国人大的“第一议案”,该提案直接推动了2015年《立法法》对税收法定原则更为明确的承认,“税种的设立、税率的确定和税收征收管理等税收基本制度”被列为法律保留事项。不过这只是税收法治在形式上的一个进步,从相关法条的逻辑和实践情况来看,该原则蕴含的财政民主价值面临着巨大的流失风险。

   这表现在税权的行政化和中央集权两个方面:第一,《立法法》8条排除了其他规范性文件管理税收问题的合法性,但第9条又允许经授权立法由国务院制定相关行政法规,这意味着税收法律保留是相对的而非绝对的,这就需要进一步来看授权立法的实施情况,以判定税收法定原则的落实效果;第二,《立法法》将税收立法权归于全国人大,封闭了地方人大税收立法的空间。从他国经验来看,要么基于地方自治的需要而允许地方享有一定的税收立法权,要么在税权集中的情况下有效保障地方与事权相应的财力,但我国在税权与财力上都相当集中,存在财力与事权失衡的问题。税收法定原则已被接受近二十年,但税权的行政主导格局未有明显改观,这引导我们探究背后的根源究竟如何。

   迄今对于税收法定的讨论,只是从静态的合法性层面展开的,其成果固然不容置疑,但忽视了该原则的实效乃是绑定于一个动态的政治过程的,他国的成功经验亦可证明此点。本文认为,或许应当从改善以人大为中心的政治过程的角度来推进财政民主价值的实现。文章的第一、二部分,分别讨论税收的行政化、中央集权问题;第三部分讨论行政主导对于财税改革和理论研究的迟滞效应;第四部分提出应通过疏通、强化以人大为中心的政治过程来在形式和实质上推进税收法治。

  

一、税权的行政化

  

   税收法定原则旨在体现财政民主价值,让纳税人(通常是其代表)决定税收要素,其防范的对象是行政机关。为何要特别防范行政机关?首先,与立法机关制定规则的权力不同,行政权的触角直接指向公民,侵权风险更大。其次,行政官员有任期限制和特定管辖区域,其决策的有限时间视角和地域视角,可能形成与全局和长远利益冲突的责任激励,即使一心为民的官员,若非受到限制也倾向于扩大税权。第三,将征税权作为议会保留的事项,一是因为代表来自纳税人选举,由其决定更具有正当性;二是代表隔离于日常行政活动,可期待能对问题给予相对超然的考量,从而对行政过程形成约束。

   在《立法法》确定税收法定原则之前,我国税收立法权长期集中在中央政府。1994年启动的分税制改革,目标是财权和财力向中央集中。《关于实行分税制财政管理体制的决定》明确规定:“中央税、共享税以及地方税的立法权都要集中在中央,以保证中央政令统一,维护全国统一市场和企业平等竞争”。这里的“中央”,指的是“中央人民政府”即国务院。这里的“地方税”也是指法律认可地方征收使用的税,而不是“真正地方税”——由地方政府开征、调整税率、征收管理并且收入归地方政府分配的税收。[1]2000年7月1日起实施的《立法法》,将财政税收作为全国人大的法律保留事项,税收法定的基本原则初步确立。2001年4月28日全国人大常委会第二次修订通过的《中华人民共和国税收征收管理法》进一步明确:“税收的开征、停征以及减税、免税、退税、补税,依照法律的规定执行;法律授权国务院规定的,依照国务院制定的行政法规的规定执行。任何机关、单位和个人不得违反法律、行政法规的规定,擅自做出税收开征、停征以及减税、免税、退税、补税和其他同税收法律、行政法规相抵触的决定。

   但是,《立法法》对税收的法律保留是相对的,涉税事项还没有制定法律的,全国人大及其常委会有权作出决定,授权国务院可以根据实际需要对其中的部分事项先制定行政法规。从世界范围来看,授权立法是一个普遍采用的做法,其目的在于弥补议会在行政经验、专门知识、立法效率上的不足。[2]但问题在于,我国的授权立法一直十分不规范,存在严重的空白授权、扩权立法、转授权、授权不均衡、立法程序不民主等问题。[3]例如,涉税授权立法一直是“一揽子授权”,即“无特定目标、无特定范围、无特定期限”的“三无授权”或“空白授权”,全国人大授权时对授权立法的理由和目的不做必要说明,授权时限语焉不详,授权范围十分宽泛,这就仿佛给被授权机关开出了一张空头支票。第六届全国人大常委会1984年9月18日作出的《关于授权国务院改革工商税制和发布试行有关税收条例(草案)的决定》和1985年4月10日第六届全国人大第三次会议通过的《关于授权国务院在经济体制改革和对外开放方面可以制定暂行的规定或者条例的决定》,授权的领域极其宽泛,涉及整个工商税制、有关经济体制改革和对外开放方面的所有经济领域,是两次典型的空白授权。[4]

   这种做法在《立法法》颁行之前不加掩饰,之后仍然我行我素。国务院2001年《车辆购置税暂行条例》和2006年制定的《烟叶税暂行条例》修订了增值税、消费税等多个税种的税收条例,《立法法》关于税收授权立法的规定完全落空。再如转授权问题。《立法法》明确规定“被授权机关不得把该项权力转授给其他机关”,但国务院对财政部、发改委、国家税务总局或地方政府的转授权屡见不鲜,如在《房产税暂行条例》明确规定“个人所有非营业用的房产”免缴税的情况下,国务院仍于2011年授权上海、重庆等地进行个人住房征收房产税的改革试点,两地政府也依此制定了实施办法以“试点”名义征税。其他的不当授权,如《车船税法》和《环境保护税法》,仍将税率确定、税基扩充、税收减免的权力大量授予地方政府(而不是地方人大),这虽然有发挥地方政府行政效率的考虑,但与财政民主原则明显不符。

   上述问题只是解释性的而非问题的全部,它们表明税收法定原则尽管已经受到承认但落实效果仍差强人意。众所周知,在我国征缴的19种税中,只有个人所得税、企业所得税、车船税和新开征的环境税等4种税有法律依据,其他15种税的依据只是行政法规,包括增值税、消费税等主要税种。[5]所以,很难说《立法法》及其修订案有效削弱了行政机关的税收权力。形式上承认税收法定原则、实质上税权几乎完全掌握于行政机关,“税权行政化”已成为财政民主价值流失的一个重要原因。

  

二、税的中央集权


   财政民主价值流失的第二个方面,是税权在纵向上的中央集权。税收法定概念中的“法”,至少从《立法法》的规范来看,仅指全国人大及其常委会的立法。但这种理解是狭隘的,税收法定的本意是“代议机关同意”,该机关不限于一国的最高代议机关,[6]所以其实质上是“税收条例主义”。税收法定原则源于英国,而英国只是在“税收基于议会同意”这一意义上使用该概念。[7]所以应当从广义角度理解这里的“法”,它不仅包括最高立法机关制定的法律,也包括地方立法机关制定的法令。在欧美国家,无论是联邦制还是单一制,都允许地方代议机关拥有一定的税收立法权,包括开征停征某税、税种和税率的确定以及税的征管方式。这在法理上是没有问题的,就像霍布斯所说的,自我施加的伤害(缴税),不能算是不正义。故地方立法权的设置,并不与旨在遏制行政权的税收法定原则相冲突。当然总体来看,单一制国家的地方税收立法权要比联邦制国家小。

   地方人大不享有税收立法权并非始自《立法法》。1992年《税收征收管理法》就已确认“税收的开征、停征以及减税、免税、退税、补税,依照法律的规定执行,法律授权国务院规定的,依照国务院制定的行政法规的规定执行。”《立法法》或许只是“顺水推舟”明确了此一原则而已。因此至少在税收立法权方面,受狭义的税收法定原则约束,地方的财政自主权有限已是司空见惯、名正言顺的做法。这一情况又不免让人愈加忧虑。例如有学者认为,地方政府缺钱就是由于缺乏财税自主权造成的。“在缺失税收立法权的情况下,就不可能有真正的财政自主权,也不可能有真正的央地财政分权,地方也就难以根据本地的具体情况和实际需要,运用立法手段积极挖掘税源潜力和保障财政收入水平,也难以形成稳定的财政收入增长机制和提高财政资金的使用效率。”基于此,该论者认为应该再次修改《立法法》,赋予地方税收立法权。[8]这种看法并不鲜见,它尤其反映了人们对目前央地关系不平等的担忧,坚定地认为除此之外别无他途。“如果没有地方税收入体系,无论政府间转移支付如何完善、财力在中央与地方之间配置如何完备,易存在着‘财政幻觉’、较高的上下级政治谈判成本、以及扭曲的激励结构。”[9]

   但是,税权集中本身也许不是问题,关键是集中之后有没有根据各级政府的事权对财力做“二次分配”。由于存在以议会为中心的政治过程,在欧美国家,特别是那些钟情于税权集中的单一制国家如英、法,在财权集中的情况下实现了财力与事权的均衡。这里“财权”与“财力”是两个不同的概念,财权可以集中,但财力需要与政府的事权相匹配。英国税收立法权集中于议会,财权集中度高达90%,但是通过政治法律机制,财力经转移支付被大致均衡地分配到了各级政府。由各地方选出的议会议员,显然不会容许中央政府既掌握强大的财力,又拒绝承担相应的事权。从这个角度来看,财权与财力平衡分配的“对称模式”,与财权与财力不平衡分配的“非对称模式”[10],本质上并无优劣之分,各国自可依照其国情确定。反观我国,是既采纳了对称制模式中的“地方财力小”,又采纳了非对称模式中的“中央财权大”。中央在集中税权之后,对初始财力没有根据事权与财权平衡的原则进行二次分配。分税制改革之后的“财权上浮、事权下沉”趋势是有目共睹的,地方事权不断增加的同时财力却没有相应增长,以至于地方政府不得不设法开拓非税收入来弥补支出缺口。

   以上两个部分,分别从横向和纵向两个方面讨论了税收法定原则中民主价值的流失问题,亦即:人大在横向上慷慨的授权立法导致了税权的行政化,纵向上吝啬的授权立法导致了税权的中央化,使“税收法定”实际上成为“税收央定”。这非但没有体现财政民主价值,甚而反其道而行之,使政府强于人大、中央控制地方,而非人大防范政府、地方制衡中央。[11]

  

三、财税改革的迟滞


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本文责编:陈冬冬
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文章来源:中国法学网

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