周平:当代中国民族问题治理演进的逻辑分析

选择字号:   本文共阅读 1863 次 更新时间:2022-08-30 01:07

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周平  

摘要:近年来,作为国家治理重要部分的民族问题治理,尤其是其中的民族政策的制定和实践,受到学界越来越多的关注。其间,屡有论者对民族问题治理的一贯性提出诟病。然而,这样的看法既不客观也不准确。从国家治理的大格局来看,为调整国内民族关系而进行的民族问题治理,只是国家治理的一个部分,其政策问题的选择、政策意图的确定、政策方案的制订、具体政策的实施,皆受到国家治理的目标、任务的根本制约。回溯当代中国民族问题治理的发展过程可以看到,民族治理在新中国成立初期围绕建立新的国家而实施,发展道路探索时期出现了波折,改革开放时期在实现快速发展中推进,民族复兴时期为中华民族伟大复兴而创造条件。因此,民族问题治理总是围绕着国家治理而展开,并服从和服务于国家治理目标的实现。民族问题治理的合理性和正当性,皆源自于国家治理的需要。国家治理的大逻辑制约着民族问题治理的小逻辑。民族问题的治理总是随着国家治理的调整而变化,进而形成自己的演进逻辑。


关键词:多民族国家;国家治理;民族问题治理;民族政策;民族工作



一、引 言



自中华人民共和国成立,中国共产党成为掌握全国政权的执政党,党处理国内民族问题的理论、政策和实践就被纳入国家治理的总体框架中,成为国家治理体系中的民族问题治理。党处理国内民族问题的一系列基本原则,如民族平等、民族团结等,也都体现在国家民族问题治理的实践之中。民族问题治理因其在国家治理中的地位和作用而备受关注,也引起了诸多的研究,尤其是对在其中扮演关键角色的民族政策的研究。其间,不时有论者提出当代中国民族政策是否具有一贯性的问题,进而进行诟病甚至提出批评。这样的观点蕴涵着建立一种恒定不变的民族政策的主张,以及塑造以某种意识形态原则为基础的政治正确的期待。然而,这样一种将民族政策或民族问题治理绝对化,进而将其视为独立存在的观点和努力,既不符合我国民族治理的发展规律,更不切合我国民族治理的实际。


新中国成立以来,党和国家坚持走中国特色解决民族问题的道路,将马克思主义基本原理与中国实际相结合,在针对性地解决国内民族关系中存在的问题和矛盾的实践中,根据具体情况的变化而进行必要的调整和改进,不同时期所形成的治理取向和政策有所不同,同一政策在不同历史时期实施的过程中也会有不同的侧重点。之所以如此,原因在于,应对和解决国内民族关系中的问题和矛盾的民族问题治理,是在国家治理的总体框架中展开的,是国家治理的一个部分,受着国家治理框架的根本制约。不断推进的国家治理,则为民族问题治理的演进持续提供动力。民族问题治理在不同历史时期的治理取向、政策和方式的合理性和正当性,由不同时期国家治理的目标、任务和基本方针所赋予,并体现出不以人的主观偏好为转移的规律性。新中国成立以来的民族问题治理走过了70多年的历程,对其进行历史长时段观察的条件已基本具备,将民族问题治理置于国家治理的总体格局中进行梳理,不难发现民族问题治理与国家治理间的本质性联系,进而厘清民族问题治理演变的逻辑。



二、民族问题治理是国家治理的一部分



新中国的成立,标志着辛亥革命开启的现代国家构建最终完成,中国成为真正意义上的民族国家,即中华民族的民族国家。执政党和中央政府高度重视国内的各个民族,承认并通过国家制度来保障其集体权利,从而将国家界定为多民族国家。对于这样的多民族国家来说,国内民族关系复杂且重要,运用国家政权的力量进行积极应对,才能保证国家的统一和稳定。因此,民族问题的治理成为了国家治理的一大要务,对国家治理具有重要的影响。


就其本质而言,这样的民族问题治理是国家治理的一部分。尽管这是一个十分重要和不可或缺的部分,但却不是一种独立和孤立的存在,其存在和发展的根本依据来源于国家治理的总体格局。因此,民族问题治理不能根据主观设置的原则进行,更不能任意而为,而必然受到国家治理的整体格局以及其他部分的深刻影响,必须服从和服务于国家治理的总体目标。忽略了这样的根本性联系,就无法对民族问题的治理形成准确的认知,更遑论把握民族问题治理,尤其是其中的民族政策演进的逻辑。


中国的多民族国家性质,由历史上众多民族群体共居于一个统一的国家政治体系的状况演变而来,因而可以将历史上中央政权对族际关系问题的处理纳入民族问题治理的框架中进行描述和分析。当代中国的民族问题治理与历史上的民族问题治理连贯起来,便形成了一个完整的民族问题治理的演进过程。在漫长的王朝国家时期,中央政权重视民族问题的治理,却未能将中央的权力深入到基层,也未能实现对边缘性区域的直接统治,而是采取了羁縻、土司制等间接方式对其进行统治,因而其民族问题的治理便停留在了宏观层面。辛亥革命终结了王朝国家的历史并开启民族国家构建的进程,国家治理的完整体制逐步建立,并将民族问题的治理纳入其中。随着国家政权深入到基层和边疆多民族地区,民族问题治理便逐渐涉及中观乃至微观层面。中华人民共和国成立后,民族问题治理被全面纳入国家治理中,并同时在宏观、中观和微观层面上展开,从而全面凸显民族问题治理与国家治理的本质联系。


国家治理是一个多维度概念,可以从不同的角度对其进行分析和界定,总体来讲,国家治理本质上是运用国家权力或国家力量去解决国家面临的各种突出问题的行动和过程。显然,国家治理要面对或解决的问题是多样的,但从总体上看,可大致划分为两个基本方面:一方面是国家政权和国家体制的自我维持,即国家维持,包括维护政权的稳固、制度的稳定、国家的统一、领土主权的完整;另一方面是国家政治共同体的全面发展,即国家发展,包括国家框架内经济总量的增加、社会和文化的发展、综合国力的提升、人民福祉的增强。当然,国家治理要面对的这两个方面的问题并不是截然分开和各自孤立存在的,而是在相互结合、相互影响中形成有机统一的。在国家治理实践中,承担国家治理责任的执政党或执政者、中央政权,总是依据所秉持的意识形态和对当前形势所做的判断,决定或提出国家治理的大政方针、基本政策,形成一套完整的治理策略,积极应对各种突出的问题,从而履行国家治理的职责,并根据形势的变化而对其进行调整。


作为国家治理之组成部分的民族问题治理,针对的是国内的民族关系领域。民族问题治理也大致可以分为两个部分:首先是根据多民族国家统一和稳定的要求,主动调整、处理和构建国内的民族关系。在这其中,维护国家的统一总是处于首要的位置,从而构成了多民族国家民族问题治理的第一命题。其次是根据国家治理的具体目标和任务,主动应对国内民族关系中的各个具体问题,使民族关系的演变处于有序并与国家治理相适应的状态。当然,民族问题治理第一命题和对各种问题的应对,对民族关系的调整,以及合理的民族关系的构建,都受制于国家治理的总体要求和进程,都要服从和服务于国家治理的目标和任务。从这个意义上看,民族问题的治理就是按照国家治理的总体要求去解决或处理国内民族关系中突出问题的行为及其过程,不论是民族政策和民族工作,都不是自成一体并完全按照自身逻辑演进的,而要服从和服务于国家治理的总体目标和进程。


如此看来,民族问题治理与国家治理之间存在着一种内在的根本逻辑联系:首先,民族问题的治理是国家治理的一部分,国家治理的总体格局、基本方略、基本路径和基本政策,乃至于一定时期国家治理的主要方面,都对民族问题治理具有基础性影响;其次,民族问题的治理总是服从和服务于国家治理的主要目标、主要任务和主要过程。这就表明,国家治理较之于民族问题治理,其发展和演变的规律具有底层逻辑或大逻辑的意义;民族问题治理较之于国家治理,其发展和演变规律只具表层逻辑或小逻辑的意义。国家治理的大逻辑制约着民族问题治理的小逻辑。因此,仅仅从民族问题治理本身或民族政策本身出发,是无法进行自我说明的,即无法对自身合理性和正当性做出有效的解释。只有国家治理才能为民族问题的治理提供根本说明或解释。


与此相适应,对不同时期民族问题治理的成效或绩效的评价,也要以国家治理的目标、任务和进程为根本依据,看它是否或在何种程度上支持了国家治理及其目标的实现,或者说,是否有利于国家治理目标的实现。如果民族问题的治理不支持国家治理目标的实现,甚至与之相悖,就会失去逻辑上的合理性和伦理上的正当性。某种或某些应对或处理民族问题的设想、措施或创新的尝试,如果与国家治理的要求相悖,那么,无论如何进行论证和包装,也不会在国家治理中找到合理性和正当性。


新中国成立70多年来,在历史发展的不同阶段,国家面临的形势和任务有所不同,国家治理的思维、着眼点、取向和路径也不尽相同,因而在国家治理实践中形成的方略、政策和措施有所不同,从而显现出不同的阶段性特征。不同时期的国家治理对民族问题治理的诉求有所不同,从而对民族问题治理形成不同的期待、诉求和规制。民族问题的治理实施,从总体上说,就是回应国家治理对民族问题治理的期待或诉求,并不具有独立于国家治理要求的自身追求,因而在不同历史时期的目标、任务、价值取向、政策意图和方式也各不相同、各有特点,甚至会出现前后相继的两个时期民族问题治理的目标、任务和内涵大相径庭的情况。在这方面,最为典型的便是改革开放时期的民族问题治理与前一阶段的民族问题治理大相径庭。因此,不同时期的民族问题治理具有不同的阶段性特征。


当代中国在国家治理总体框架下展开的民族问题治理,不同阶段的内容连结起来而成为的过程,便构成了当代民族问题治理的演进过程。将民族问题治理置于国家治理的进程中观察和分析,民族问题治理(尤其是民族政策)随着国家治理的发展而不断变化的特征就更加具体,民族问题治理的底层逻辑就可以得到深刻揭示。



三、新中国成立初期的民族问题治理



新中国的成立,不仅以全新的国家形态即民族国家取代历史上延续了数千年的王朝国家,也以人民民主的政权替代了历史上长期存在的剥削阶级政权,是一个建立全新国家的伟大创举。如费正清所说:“中国共产党接管中国和新的全国性政权的建立,是一个伟大的创造性成就。”


新中国一成立,便面临着极其复杂和困难的内外形势。旧的国家政权被推翻却尚未根除,新的政权和社会政治秩序的全面建立尚需时日,整个国家具有典型的革命后社会的特征。经过长期战争的国家积贫积弱,完全的统一还未实现,可谓山河破碎、经济凋敝、民生艰难,毛泽东在《论十大关系》中将其描述为“一穷二白”。同时,新中国还面临着帝国主义的包围和遏制,尤其是美国在朝鲜半岛挑起的战火的严重威胁,国际环境复杂而险恶。在这样的形势面前,执掌全国政权的中国共产党在准确把握形势的基础上,积极应对形势带来的挑战,明确了国家治理的目标和任务,并采取了有效的手段去解决面临的各种问题,开启了具有特定内涵的新中国成立初期的国家治理,进而通过具体的目标、任务和进程将其塑造为当代中国国家治理的一个特殊阶段。


这一时期国家治理围绕建立社会主义新国家的核心目标展开,面临着诸多的问题和任务:一是在中央政权建立的条件下,尽快在全国范围内建立地方各级人民民主政权,实现国家政权和制度的统一;二是在新的政权的管辖和治理下,尽快建立稳定的政治和社会秩序,保证社会的正常运行;三是推进国家整合进程,将不同区域尤其是边疆多民族地区的政权,纳入统一的政权框架和制度体系中,实现整个国家的政治统一;四是全面恢复国民经济,保障城乡生产和生活的正常开展;五是进行社会主义革命,实现由新民主主义向社会主义的转变,逐步建立社会主义制度。在这其中,核心的任务是三个方面:一是建立人民民主的政权和制度,二是恢复社会秩序和国民经济,三是在中国的大地上建立社会主义制度。


这一时期的国家治理任务,尤其是它的核心目标,对民族问题的治理提出了明确的诉求,也对民族问题的治理形成了根本性规制。作为国家治理之组成部分的民族问题治理,其政策问题的选择、政策目标的形成、政策意图的确立以及政策手段的采用,都以国家治理目标的实现为准则,服从和服务于国家治理的任务的落实和目标的实现:首先要有利于在少数民族聚居区尤其是边疆多民族地区建立人民民主政权,实现国家政治制度的统一,保证国家的有效整合;其次是疏通民族关系,保证党和国家的各项工作在少数民族地区顺利开展,促进少数民族地区的经济和社会建设;再次是在边疆多民族地区社会主义制度建立的过程中,建立起与社会主义制度相适应的新型民族关系。


在国家治理的总体框架及其对民族问题治理诉求的牵动下,新中国成立初期的民族问题治理有序而深入地进行,涉及民族关系的各个方面。其中,具有长远影响的主要在于:一是开展民族工作,疏通民族关系。新中国成立初期,民族间的隔阂尤其是汉族与少数民族的隔阂较深,对党和国家在边疆多民族地区开展工作形成障碍。面对这样的情况,党和国家成立了民族工作队,以做好事、交朋友为先导而积极疏通民族关系,并取得了良好效果。二是建立人民民主政权,实行民族区域自治。历史上的中央政权未能将权力深入到基层,边疆多民族地区长期保留着民族性地方政权,因此,在这里建立人民民主政权成为民族问题治理的核心任务。在疏通民族关系的同时,这项工作也稳定地推进。其中,民族区域自治发挥了关键性作用。三是进行社会改革,建立社会主义制度。少数民族地区尤其是边疆少数民族地区,长期处于前资本主义社会,针对这样的现实,党和国家通过民主改革而进行社会改造,逐渐建立了社会主义制度,实现了历史性跨越。四是建立平等团结的民族关系。通过前述工作,与社会主义制度相适应的新型民族关系逐步得以建立。五是进行民族识别,为民族问题治理持续推进奠定基础。当时,自称和他称的民族多达数百种,这种状况给民族政策的实施造成障碍,针对这一问题,党和国家推动了全国范围的民族识别工作,为此后的民族问题治理奠定了基础。


这一时期的民族问题治理,在持续地应对各种现实挑战的过程中,逐渐地塑造了自己的特征。首先,通过民族识别明确了各民族,据此逐步确定了少数民族特定的社会、法律和政治地位,进而塑造了以权利为主要内容的少数民族身份,并通过相应的制度、政策来维持和保障少数民族的集体权利和身份权益;其次,主动挖掘少数民族的历史和文化,激发了少数民族的自我意识,加深了民族间的分界意识,在此基础上进一步丰富了各个民族尤其是少数民族权益的内涵,逐渐构建了一套突出和尊重少数民族特性的社会体制;再次,出台了一系列维护少数民族权益、促进少数民族和少数民族地区发展的政策,逐渐形成了具有特定内涵的民族政策体系。这几个方面的结合,塑造了一种维护少数民族权益的治理取向,并对此后的民族问题治理产生了深刻的影响。


这一时期的民族问题治理尤其是各项民族工作是卓有成效的:首先是促进了少数民族地区尤其是边疆多民族地区人民民主政权的建立,促进了党和国家在少数民族地区的各项工作开展,将国家权力深入到了边疆多民族地区的基层社会,实现了历朝历代中央政权都未能实现的将国家权力深入到基层的国家治理形态;其次是构建了良好的民族关系,“五四宪法”在“序言”中明确宣布:“我国各民族已经团结成为一个自由平等的民族大家庭。”1957年8月,国务院总理周恩来在被誉为民族问题的“纲领性文件”《关于我国民族政策的几个问题》的讲话中,进一步将其表述为在“新的基础上”达到“各民族间进一步的团结”,并指出“这个新的基础,就是我们各民族要建设社会主义的现代化国家”。 


但是,民族问题治理毕竟是国家治理的一个部分,是在国家治理的总体框架中展开的,要服从和服务于国家治理的总体目标,因此,对这一时期民族问题治理的评价,更需要从实现国家治理目标的角度来进行。只有这样,才能找到民族问题治理的逻辑合理性和道义正当性的深刻依据。从这个角度看,民族问题治理在促进新国家建立过程中的成效是十分显著的:首先,它为在边疆多民族地区建立人民民主政权创造了条件,促进了全国政权的统一和政治制度的统一,为国家的宪法和法律在少数民族地区的实施创造了条件;其次,将历史上长期存在的民族性地方政权纳入统一的国家制度体系中,并确立了一种全新的政治伦理,取得了堪比生产资料社会主义改造中对民族资本家实行的赎买政策所取得的效果,从而实现了国家的有效整合,维护了国家的统一;再次,促进了少数民族地区的社会改造,为在少数民族地区建立社会主义制度创造了条件,并建立了与社会主义相适应的民族关系,如此等等,在适应国家治理总体要求的同时,也有效地促进了国家治理目标的实现。



四、发展道路探索中的民族问题治理



社会主义改造完成后,中国从新民主主义过渡到社会主义社会,国家进入全面建设社会主义时期。但是,在一个长期处于农业文明并在近代沦为半殖民地半封建的国度中建设社会主义,没有现成的理论也没有可借鉴的成功经验,社会主义建设只能在探索中前行。探索发展道路,成为这一时期的历史主基调和国家治理的主要目标。这样的探索又是在十分复杂的条件下进行的:从内部看,延续数千年的剥削制度被消灭了,但各种矛盾仍然复杂并对党的执政地位和社会主义制度造成影响;从外部看,国际形势逐步缓和,但苏联共产党在二十大后发生了许多根本性改变,东欧出现了波兰、匈牙利事件,从而凸显了社会主义国家执政党被颠覆的风险。这样的形势对这一时期的国家治理产生了重大影响。


面对前所未遇的复杂形势和任务,党和国家领导人对国家治理中的国家维持和国家发展两个方面都十分重视,但在这两个方面优先级的选择中,出现了变化和波动。比如,对社会主要矛盾的认知变化,就充分体现了这一特点。随着社会主要矛盾被确定为无产阶级和资产阶级、社会主义道路和资本主义道路的矛盾,国家治理的重心也就被调整到国家维持方面,并聚焦于党的执政地位和社会主义道路的维护方面。经济建设由于对国家稳定和民生具有刚性影响而不断被凸显,但也只是被置于从属的地位。为了实现这样的国家治理目标,把阶级斗争作为国家治理的基本方式,就成为顺理成章的选择。解决国家发展问题的经济建设,也受到了阶级斗争的规制,甚至要服从于阶级斗争的需要和进程。


国家治理的这样一种总体格局及顶层设计,对民族问题治理也形成了相应的诉求,即民族问题治理必须服从和服务于国家维持的目标,具体来说,就是配合通过阶级斗争巩固执政党的地位、维护社会主义道路的实践,而不是配合和助力经济建设发展。


在此形势下,新中国成立初期民族问题治理的原则、方式和政策,就不再具有继续实施的合理性和正当性了。尊重和强调少数民族特殊性,以及通过利益给予来维护少数民族权益取向的政策,与强调共同性和阶级斗争的要求形成了直接的抵牾,继续推行或实施这样的民族政策的条件就不复存在了,民族问题的治理被纳入阶级斗争的框架中思考和谋划,民族问题也被人为地与阶级问题捆绑在了一起。1958年,中央提出了“民族问题的实质是阶级问题”的论断,民族问题治理所要解决或应对的问题也就纳入或归入到了阶级斗争的范畴。与此同时,此前民族问题治理中的许多政策和做法,由于与阶级斗争的要求不吻合也被否定了,甚至遭到了批判。在这其中,对为新中国的民族政策尤其是民族区域自治制度的确定作出过突出贡献并长期负责民族工作的中央统战部部长李维汉的批判,具有标志性意义。1962年,中央统战部开展政策思想检查时,不点名地批判了李维汉。他关于尊重和强调少数民族的特性、反对民族融合,以及称少数民族为社会主义民族的观点,成为批判的重点。1964年,对他的批判更是上纲上线,说他“在统一战线、民族、宗教工作方面坚持一条反党、反中央、反毛主席的修正主义路线”。在此背景下,少数民族的特殊性就被淡化甚至抹杀了,体现这种特殊性的少数民族成员身份逐渐被不断突出的阶级身份取代;民族关系中的矛盾、冲突即民族问题,都按阶级斗争的方式来处理。于是,对少数民族上层人士的特殊政策逐渐淡出,民族区域自治中的自治权这个实质性的内容也被取缔,一些民族自治地方被归并到其他地区。


当然,民族问题治理在某些区域和领域仍然在继续。西藏建立民族自治地方的进程仍在推进,并于1965年9月9日成立了西藏自治区;个别被撤销的民族自治地方在国家领导人的干预下得到了恢复,一些尊重少数民族生活习惯的政策,如民族茶叶供应等,仍然在实施。但是,这些都只有局部的意义。从总体上看,这一阶段的民族问题治理已经丧失了原有的意义和功能。


在持续十年的“文化大革命”中,国家治理更是完全被推向了阶级斗争的轨道,在错误的“无产阶级专政下继续革命的理论”的指导下,着重解决姓“社”还是姓“资”的问题,甚至将主要斗争矛头对准党内,从而走向极端。在这样的条件下,民族问题的治理完全被纳入阶级斗争的框架,以阶级斗争的方式进行,即以阶级斗争的方式来处理民族关系中的问题。


显然,这一时期的民族问题治理与前一时期迥然不同。前一时期民族问题治理的政策和措施,包括一些实践证明行之有效的政策和措施被终止了,因而这一时期常常被界定为民族问题治理或民族工作遭受干扰和破坏的时期。然而,实际的情况或内在逻辑却要复杂得多。民族问题的治理只是国家治理的有机组成部分,并不具有独立发展的逻辑,只有将其置于国家治理的总体格局之中,才能对其做出恰当的评价。据此来看,这一时期民族问题治理的政策和方式,是由这个时期国家治理的方向和格局所框定的,所出现的问题或偏差也是由当时国家治理的框架或格局导致的。因此,简单地说这一时期的民族问题治理遭到了破坏,并不利于对民族问题治理的全面把握,需要通过更加深入的研究而做出客观和准确的判断。



五、改革开放时期的民族问题治理



“文化大革命”结束时,国民经济濒临崩溃边缘,国家处于百废待兴的状态。在这种形势下,重振国民经济、推进社会主义现代化建设、加快发展成为了国家治理的首要任务,经济建设成为党和国家的中心工作。当时,国际形势也逐渐趋向于缓和,和平与发展成为时代的主题,这也为加快发展提供了好时机。


当时,国家治理要解决的首要问题或核心问题,是国家发展问题,国家维持的目标也只有在国家发展的基础上才能得以实现。国家发展成为当时中国一切问题的总枢纽。只有有效地促进国家发展,其他问题才能逐步地得到解决。邓小平南方谈话中“发展才是硬道理”的名言被奉为经典,并成为这个时期国家治理的指导方针,就是最好的证明。


于是,国家决策层从实际出发,对国家治理的方向、目标和手段做了重大调整:首先,调整了国家治理的总体方向,具有划时代意义的党的十一届三中全会,将党和国家的工作重心转移到了经济建设上,要集中国家的全部力量来解决发展问题;其次,为了实现国家发展的目标,党和国家以改革开放作为国家治理的基本方式,将其作为解决中国问题的关键一招,通过改革开放促进国家发展,成为了这一时期最为显著的特征。在改革开放中,过去在发展道路探索中采取的治理方式,被置于是否有利于发展的原则下重新审视和取舍,有利于解放生产力和发展经济的体制机制被不断地创造出来。在此背景下,凡是不利于发展的政策和措施都要破除,一切有利于经济社会发展的措施都可采取,“胆子要再大一点,步子要快一点”的政策性鼓励则不断为此注入动力。


这样一种为解决国家发展问题而进行的国家治理所塑造的对民族问题治理的期待或诉求,从总体上看,就是使民族问题的治理有利于经济社会发展,尤其是少数民族地区的发展,关键是缩小少数民族地区与其他地区尤其是中东部地区发展的差距。中央层面谋划和部署民族问题治理的重要机制——中央民族工作会议,两度将“加快少数民族和少数民族地区发展”确定为会议主题。此外,不论是促进经济发展还是改革开放,皆在拨乱反正的基础上进行,这样的拨乱反正一直延续了很长时间。从当代中国民族问题治理的演变来看,这一时期的“乱”和“正”,在现实中大致对应于新中国成立初期与反右扩大化后尤其是“文化大革命”时期的治理举措,因此,这里的“反正”也意味着对新中国成立初期的许多做法的恢复。


这一时期,在为实现经济社会发展而进行改革开放的国家治理总战略牵引下,民族问题的治理主要集中于以下方面:一是构建以民族区域自治法为核心的民族区域自治法制体系,全面推进民族区域自治的实践,实现了民族区域自治的法制化和体系化,从而使该项制度的功能得到了全面的发挥;二是在终止“民族问题的实质是阶级问题”的论断及其相关政策的同时,构建一个由多种具体政策组成且涉及面广泛的维护少数民族权益的政策体系,并以此为基础而塑造一个完整的保障少数民族权益尤其是身份待遇的社会权利体系;三是出台一系列加快少数民族和少数民族地区发展的政策,对少数民族地区的发展进行全面的促进和帮扶,全面而深刻地改变了少数民族地区发展滞后的面貌,有效缩小了少数民族地区与其他地区的发展差距;四是建立了一套关于少数民族权益及其政策保障的理论论证机制,在原有的民族政策理论中增添反映少数民族利益诉求的内容,并逐渐实现了理论化、体系化,进而朝着意识形态化的方向发展。


这一时期,民族问题治理在长期和全面推进的过程中,一些特征更加明显和突出:首先,少数民族的民族特性得到了全方位的发掘和弘扬。具体来说,少数民族的语言文字被进一步创造和推广,少数民族文化得到全面而深度的挖掘甚至构建;少数民族的身份塑造进一步强化,在社会政治生活中的意义进一步凸显,民族身份的体制化属性进一步增强;少数民族的权益尤其是自治权和少数民族的身份权益得到了全面维护和全面论证;关于各个民族的理论研究、文学和艺术作品,进一步强化和凸显了少数民族的形象;对少数民族权益的论证,尤其是吸收国外少数人权益保障理论、族际政治理论后所进行的论证,逐步构建了一套保障少数民族权益的完整理论。在诸多因素的共同作用下,少数民族的特性实现了理论化、系统化、体制化和意识形态化。其次,在此基础上,民族问题治理逐渐形成了一套涉及政治、法制、经济建设、文化事业、组织人事、身份待遇诸方面的以少数民族权益为取向的政策,巩固和丰富了以维护少数民族权益为基本取向的民族问题治理体系。


这样一种以发展为目标的改革开放政策导向下的民族问题治理及其相关的政策制定和实施,对国家发展目标的实现来说,具有并且体现出强大的功能,发挥了十分重要的作用,实际效果十分突出。可以说,这是促进少数民族及少数民族地区发展,进而实现国家整体发展目标的重要环节。没有这样一个环节的作用的充分发挥,国家发展目标就不可能顺利地实现。从实际效果来看,这也是一个民族问题治理发展得充分、全面、有效的时期,鲜明地体现了当代民族问题治理的本质内涵、特点和成效。


当然,在以改革开放的方式而创新民族问题治理方式的实践取得突出成效的同时,也出现了始料未及的问题。一方面,少数民族权益意识的增强,各种政策引导作用的积累,相关的政策期待的提升,民族精英的呼吁和论证等因素结合在一起,进一步推高了基于民族特性而形成的政策期待,从而使民族问题治理中的狄德罗效应更加明显。另一方面,西方国家明显具有后现代色彩的少数人权益保护理论、多元文化主义、认同政治、族际政治理论等被用于少数民族权益的论证,在民族特性基础上形成的各种诉求日益在民族的特殊权利上聚焦。于是,旧有的问题或少数民族发展程度较低时出现的问题得到解决以后,新的问题或少数民族发展起来基础上的问题又出现并凸显,曾经有效的政策的边际效用则明显递减,民族问题治理中“现有”与“应有”的张力逐步强烈,民族问题治理面临的形势更加复杂,其间蕴涵着风险隐患的问题也更加突出。



六、民族复兴进程中的民族问题治理



跨入21世纪以来,中国的综合实力持续并稳定地提升,经济总量在2010年达到全球第二位,国家正在世界上和平崛起。这为国家治理和发展实现伟大的目标奠定了坚实基础,中华民族伟大复兴进入了不可逆转的历史进程。另一方面,中国的发展对国际格局的影响更加突出,国际格局进入了深度调整和动荡的时期,中国的发展面临着百年未有之大变局,现代化建设面临空前复杂的严峻形势。


在这样的形势面前,以习近平同志为核心的党中央基于对国内国际形势的准确判断,提出了全面建设社会主义现代化强国的宏伟目标,并通过经济建设、政治建设、文化建设、社会建设、生态文明建设“五位一体”总体布局,把国家治理结构中的国家维持和国家发展两个方面有机地结合了起来。同时,在国家发展的强国目标这个一般性表述的基础上,增添了中华民族伟大复兴这样一个文化性、道义性的表述。为了应对中华民族伟大复兴过程中的各种问题,党中央通过十八届三中全会作出了推进国家治理体系和治理能力现代化的决定,表达了通过推进国家治理现代化加强优化国家治理的坚强决心,体现出通过全面有效的治理而实现国家目标的明确意图,形成了以中华民族伟大复兴为目标的国家治理的顶层设计。


中华民族伟大复兴的国家治理顶层设计,对民族问题治理的诉求明确而清晰,那就是要有利于国家治理目标的实现,服从和服务于中华民族的伟大复兴,有利于中华民族走进世界舞台的中央。习近平在2021年第五次中央民族工作会议讲话中,对此所作的界定十分清晰,即“必须从中华民族伟大复兴战略高度把握新时代党的民族工作的历史方位,以实现中华民族伟大复兴为出发点和落脚点,统筹谋划和推进新时代党的民族工作。”


为了满足国家治理对民族问题治理的要求,民族问题治理就必须做出相应的调整和新的部署。诚然,新时代的国家治理的目标和部署,是建立在改革开放以来的发展及其取得成就基础上的,同时,它也表现出明显超越,因而对民族问题治理也必然要提出与此相适应的新要求。此前的民族问题治理是卓有成效的,新时代的民族问题治理要服从和服务于国家治理的目标,更加有效地应对中华民族伟大复兴过程中民族领域可能发生的风险挑战,就必须进行新的谋划和部署。


在2014年9月召开的第四次中央民族工作会议上,习近平总书记的重要讲话在论述民族关系的总体特征、民族工作的重大问题以及今后民族工作的大政方针等重要问题时,采用“中华民族”“中华民族共同体”概念,强调了中华民族共同体,凸显了以中华民族或中华民族共同体来统摄民族工作的顶层设计。党的十九大将“为实现中华民族伟大复兴的中国梦不懈奋斗”作为会议主题,围绕中华民族伟大复兴来布局国家治理,作出了“铸牢中华民族共同体意识”的部署,为民族问题治理提供了明确的政治指引。2021年8月召开的第五次中央民族工作会议,进一步提出了“加强和改进”民族工作的要求,在民族问题治理上表现出重要的战略决断,同时也突出了重塑国内民族关系模式的重要任务。


这一系列新的部署和表述,凸显了对民族问题治理取向进行优化调整的问题。的确,改革开放时期的民族问题治理为了适应发展的需要,促进少数民族和少数民族地区的发展,突出并强化了少数民族的特性,形成了以维护和保障少数民族权益为基本取向的政策,以及相应的理论论述、理论构建和意识形态塑造,进而构建了以保障和维护少数民族权益为核心的民族关系模式。党的十八大以来,在实现中华民族伟大复兴的进程中,中华民族成为当代中国的历史主体、治理主体和时代主体,围绕中华民族伟大复兴而统筹和推进民族问题治理成为必然的选择。诚然,国内的56个民族都有自己的民族特性,但每个民族都是中华民族的组成单元,其民族特性只能在中华民族整体中来界定,并受到中华民族整体的共同性的约束;国内每个民族的权益都只是中华民族整体权益的一个部分,只有在中华民族整体利益实现的过程中才能得到有效的维护和保障。这就为今天民族问题治理的改进和完美提供了逻辑上的合理性和伦理上的正当性,塑造了民族问题治理的基本伦理。


民族问题治理是一个总体性的结构,经由一个由元政策、主干政策、具体政策、政策实施等环节组成的体系而实现。民族问题治理取向,就是民族问题治理的元政策。元政策的调整和改进,必然会产生牵引作用并形成龙摆尾效应,依序引起主干政策、具体政策、政策实施等诸环节的变化。这样的变化是逐渐展开并突出起来的,许多的变化已经发生,其中的一些重大变化值得关注:一是对待民族特殊性的态度有了新特点,从强调各个民族的特殊性逐渐朝着特殊性与共同性结合的方向转变;二是民族区域自治在“两个结合”的原则上进一步规范,权利


与义务不平衡的状态得到根本改变;三是在保障少数民族权益的过程中,权益要求必须“合法”的要求受到了越来越多的重视,对少数民族的权利要求形成了明确的规制;四是对民族身份及其待遇进行了改进性调整,使民族身份待遇更趋合理化;五是对民族领域的研究进行调整,从鼓励对单个少数民族的研究转向鼓励中华民族共同体的研究;六是在民族政策若干基本原则的阐释中增添了新的内容,使其与中华民族伟大复兴的要求更加吻合。


围绕中华民族伟大复兴而推进的民族问题治理,尤其是它在若干重大问题上的优化调整,将会导致民族关系的调整和新的塑造。在此过程中,对民族关系调整具有重要影响的民族团结原则,也由于被置于中华民族共同体的框架中进行阐释而具有全新的内涵。此前民族团结总体上是建立在强化和突出各个民族特性的基础上的,今天的民族团结则建立在各个民族皆是中华民族的组成单元的基础上,是中华民族大家庭内部的团结;如果说此前的民族团结中强调各个民族的特殊性,那么今天的民族团结则更加强调各个民族的特殊性与共同性的平衡。总之,在铸牢中华民族共同体意识的主线上,民族团结的原则具有了全新的内涵,民族关系也会因此而发生变化。


民族关系的上述调整及其持续,必然导致一个结果,那就是重构或重塑国内民族关系的新模式。这将是一个适应中华民族的伟大复兴,有利于中华民族走进并居于世界舞台中央的国内民族关系模式,也是一个适应中国由传统的农业文明向现代工业文明转型,并在这样的转型中塑造兼具传统优势和现代内涵从而更具韧性和适应性的中华文明的民族关系模式,从而对中华民族产生深远长久影响。


这样的民族关系调整和新模式构建,将会在国家发展目标的实现过程中发挥重要的作用,并成为国家发展目标实现的必要条件。换句话说,如果不往这个方向着力,国家发展目标的实现将会受到影响。这样的民族问题治理的合理性在于,它有利于国家治理目标的实现,即有利于中华民族的伟大复兴;其正当性在于,各个民族尤其是少数民族,将在国家整体利益提升、中华民族伟大复兴中获得更多的利益,实现自己的合法利益诉求,进而加强团结。



七、结 语



从新中国成立以来70多年的历史来看,民族问题治理的内容丰富、作用突出并体现一定的独立性,但从根本上看却不是孤立和自足的存在,而是国家治理的一个组成部分,其发展和演变皆受到国家治理进程的支配和制约,要服从和服务于国家治理,并在国家治理中找到自己的根据。历史和实践都表明,国家治理演进中的大逻辑,支配和制约着民族问题治理的小逻辑。民族问题治理中的政策问题、政策目标、政策意图以及具体实施的方式和策略的选择和确定,都依国家治理的目标而确定,其逻辑上的合理性和伦理上的正当性,来自国家治理的总体部署。民族问题的治理总是处于发展和演变的过程中,并体现出明显的阶段性特征。如果说新中国成立初期确立了民族问题治理的基本框架和格局的话,发展道路探索时期则受阶级斗争扩大化的影响而走向了极端,改革开放时期进行了纠正并在新的基础上进一步丰富发展,民族复兴进程中则在更加宏大的国家目标牵引下进行优化改进,使其更加成熟和稳定,并促进更加宏伟的国家目标的实现。


今天,中华民族伟大复兴正在稳步地推进,国家的治理和发展都围绕这一宏伟的目标而谋划和展开。民族问题治理也必须围绕中华民族伟大复兴而推进,在国家治理的总体部署中对国内民族关系进行优化调整,构建有利于中华民族伟大复兴的国内民族关系格局,助力于国家发展目标的实现。民族问题治理的改进和加强,不仅关乎国家治理目标的实现,关乎中华民族的伟大复兴,也关乎中华民族复兴后在人类命运共同体建设中发挥的作用。从这个意义上看,民族问题治理的演进,是推进国家治理现代化和国家发展的重要方面;对其演进逻辑的准确分析,则是国家治理研究十分重要的使命任务。



原文刊发:《国家现代化建设研究》2022年第3期,注释从略。



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本文责编:陈冬冬
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