马啸:信息、规模与有效治理——比较视野下的中国经验

选择字号:   本文共阅读 3796 次 更新时间:2024-05-01 23:52

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马啸  

 

摘 要:信息在现代国家治理中具有重要作用。本文从信息政治的比较研究视角出发,梳理了中国国家治理的经验,分析了中国对超大人口规模社会实现有效治理的信息基础。中国的国家治理体系通过制度内外多种渠道获取关于经济发展和社会治理的相关信息,既有自上而下的信息传导和收集,也有自下而上的主动的信息流动;治理体系中的不同主体既是收集和处理信息的主体,也是信息收集的对象。这种多元的信息体系支撑了中国同时实现经济快速发展和社会长期稳定。近年来经济社会发展和技术进步过程中出现的一些新变化,进一步型塑了信息的流动机制,给国家治理带来新的机遇和挑战。

 

一、引言

党的二十大报告提出,党的中心任务是以中国式现代化全面推进中华民族伟大复兴。中国式现代化具有若干鲜明特征,其中居于第一位的是“人口规模巨大的现代化”。在官方表述中,概念的出现顺序历来具有重要的政治意涵。中国作为世界人口大国的事实具有悠久的历史并广为人知,为何这一事实性特征是中国式现代化的首要特征?巨大的人口规模首先是一种发展优势,例如有利于形成巨大的国内市场和规模经济效应。中国式现代化的其他特征(全体人民共同富裕的现代化、物质文明和精神文明相协调的现代化、人与自然和谐共生的现代化、和平发展道路的现代化等)均带有鲜明的问题意识和目标导向,即这些特征是未来现代化建设中需要努力实现的目标。相比之下,人口规模巨大这一既有事实性特征具有何种特殊性问题和目标性标的,或者说,人口规模对中国式现代化建设具有何种特殊意义?巨大的人口规模又会对现代国家治理形成何种影响或挑战?这是需要进一步深入发掘和探讨的议题。

本文从信息政治(Politics of Information)的视角出发,强调信息在国家治理中的重要作用。国家能力的各个维度,诸如汲取、分配、规制、渗透等,均依赖高质量的对治理主客体信息的获取。人口规模的扩张,不仅增加了与公共治理相关的收集社会信息的数量,也增加了国家核实、分析、处理社会信息的难度。同时,治理规模巨大的社会所需的复杂的科层制组织自身也会产生许多治理问题。基于中国有效治理的经验,本文分析了中国国家治理的宏观和微观制度安排如何较好地应对治理巨型社会的信息问题,讨论了经济社会发展和信息技术进步如何改变既有的信息流动模式及其治理手段。

二、比较视野下的信息与国家治理

信息(Information)包含了人类社会及自然界各种事物和事件的内容及描述。有效获取信息能帮助决策者降低不确定性,使决策更容易进行。在现代社会,信息本身就是权力的重要来源。人类学家詹姆斯·斯科特(James C. Scott)在《国家的视角》一书中提出,社会相对于国家的可辨识度(Legibility)直接影响了国家制定政策、改造社会的能力,而一个集约化的中央政权对地方性知识的缺失,也恰恰是导致国家治理出现问题的重要原因。在政治学研究者共同认可的国家能力的维度,诸如汲取、分配、规制、渗透等方面,信息均具有重要的作用。

汲取(Extraction)历来被认为是国家职能中最为重要的一环。国家诸多职能的实现,依靠的是资源的汲取。一个有效的汲取体系,需要满足若干要件,例如对领土内经济活动的准确掌握、高效的税赋征收以及来自汲取对象的“准自愿服从”。无论是现代的税收还是早期国家的实物纳贡和徭役,上述要件的实现都与信息获取息息相关。例如,斯科特指出,早期国家更多在适合种植水稻、小麦、高粱、玉米等谷物类作物的区域诞生。相比其他作物(例如土豆、红薯等),谷物类作物更容易被识别和测量,成为稳定的汲取对象,进而促进了早期国家的诞生。斯塔萨维奇(David Stasavage)也提出,一个地区的土壤是否适合大规模作物种植对产生早期国家的官僚机构至关重要。同类作物在一定地域范围内的广泛种植,减低了早期社会统治者汲取过程中获取经济活动信息的交易费用,使其无需与被汲取对象分享权力而是通过建立官僚机构的形式建立国家的直接统治。因此,人类历史上漫长的“国家理性化”进程可以看作是国家不断尝试从社会中获取各类信息的努力的结果。官方对土地的丈量和造册、定期的人口普查、统一货币的出现、公共学校的设立与统一语言的推行等举动,不仅增强了国家对社会的认知和渗透(Penetration),也创造出一系列人们今天所熟知的国家机构的前身。官僚(Bureaucracy)概念的首创者马克斯·韦伯(Max Weber)亦认为,理性官僚科层制的成熟与现代社会诸多有助于信息获取的手段的出现(例如火车、电报和现代货币体系)紧密相关。

国家的汲取行为本身就包含着对治理对象行为的规制(Regulation):国家要求公民纳税,违反者会受到惩罚。国家既然有能力规定民众需要定期缴纳税赋,也可以在其他领域要求民众对国家的法令予以服从。创造服从的前提是国家能够掌握民众的行为信息,并对那些违法违规行为予以惩罚。如果说有效的汲取体系依赖的是国家对经济活动信息的掌握,那么,有效的规制体系则依赖国家对个体社会行为信息的掌握。理性化的官僚体系将纷繁复杂的社会行为标准化(例如户口制度的建立、统计局的设立等),降低了国家渗透社会获取信息的难度和成本。此外,公共摄像头、社会信用体系、数字档案等现代技术的出现和应用,进一步增强了国家收集社会信息的能力,提升了国家规制的效能。

如果说汲取和规制依赖的是国家对民众服从行为的信息获取,那么,分配(Distribution)则依赖国家对社会政策偏好信息的获取。合理的再分配政策,需要国家充分感知各类人群的需求。现代政治的很多制度都服务于这一目标。从公共选择理论的“中位选民理论”(Median Voter Theorem)开始,选举等民主制度就被认为起到了社会偏好收集和加总的作用。政治家通过民意调查等渠道获取不同社会群体的诉求,并做出相应的政策调整,以避免选民事后运用选票对政治家进行惩罚。选举信号因此也被类比为预警火灾的“报警器”(Fire Alarm)。一些学者也对选举民主(Electoral Democracy)之下社会偏好是否能够被加总的假设提出了质疑, 在此基础上形成的协商式民主(Deliberative Democracy)理论则强调通过选举之外的途径获知社会政策偏好(或促进社会政策共识的形成)。但无论是哪种范式,均强调了获知社会偏好对制定合理公共政策的重要性。

在正式制度之外,也有学者关注非正式行为对信息获取的补充。例如利益集团(Interest Groups)对政府官员或立法者的游说,长期被认为是一种扭曲政策的行为。而从信息视角审视游说行为的研究,则认为游说行为同样起到了向政策制定者补充决策所需信息的作用。此外需要注意的是,公民并非国家制定的分配政策的唯一受众,企业、社会组织等也会受国家政策的影响。如果国家保证自身自主性(即不轻易被企业等社会力量俘获),同时又能以不同的形式从企业等社会组织中获取与其发展相关的信息,就实现了有助于经济发展的“嵌入性自主”(Embedded Autonomy)。政府实现信息获取的“嵌入性”的形式可能是多样的,既包括正式制度框架下的政企互动(例如定期的政企间座谈会)、政府对企业所有权的直接控制等,也包括非正式的政企间人员流动等。

在上述分析框架中,国家被视为独立于社会的、完整独立的治理主体,国家的主要任务是从社会中汲取信息,以应对治理挑战。而在现实中国家自身也是一个庞大的组织,内部不同行动主体间存在职能与利益的分化,因此,信息问题对于国家组织内部的协调和治理同样意义重大。对于统治者来说,一方面,他们将权力授予包括官僚在内的代理人,依靠其专业技能治理国家;另一方面,统治者也担心代理人是否忠实地按照统治者的意志行使被授予的权力。因此,统治者在官僚体系之外设立相对独立的监督机制(例如咨政机构或民众参与机构),以获取民众对基层官僚行为的反馈并对后者进行规训。在正式的政府架构之外,媒体监督、社会组织和民众参与等形式,也为决策者了解社会动态和基层治理现状提供了丰富的一手信息。只有在获得政府体系内部存在问题信息的基础之上,统治者才能防微杜渐,不断做出调适,防止局部问题演化为系统性风险。因此,充分的、自由流动的信息通常被认为是良政善治的基石之一。

综上所述,丰富的高质量的信息是现代国家有效治理的重要基石。从公民对国家法律的遵从行为到个体、企业的经济与社会活动,从不同群体的政策偏好到政府内代理人的履职状况,现代国家治理所要回应的方方面面的问题都离不开与之相关的信息的获取。因此,现代政府治理的完善和发展,也可以被视作政府不断增强自身信息收集和处理能力的过程。

三、人口规模巨大社会的双重治理目标

国家治理的复杂程度和挑战强度与人口规模呈正相关。超大规模社会首先意味着政府服务对象繁多、治理诉求多样。每个社会个体的境况、他们对于政策的需求以及他们对好的公共政策的认知,都存在着差异。如何将不同个体复杂多样的政策偏好加总,形成让尽可能多的人满意的公共政策,成为治理超大规模社会的第一个挑战。需要注意的是,社会对公共政策的供给需求与人口规模之间并非一定是简单的线性关系。随着人口规模的扩大,一些小规模社会中没有的、独立于个体的社会需求也会出现。例如,随着人口密集的现代大城市和城市群的问世,出现了对于短时间内运输大量人口的公共交通设施(例如地铁、城际铁路、高铁等)的需求,这类公共物品在人口规模较小或城市化水平较低的阶段需求不大。此外,人口规模的扩大也意味着对稀缺公共资源竞争的加剧,新的社会矛盾也会因此产生。例如,随着城市化进程的推进,土地成为了一种稀缺的资源,围绕土地所有权或使用权的争夺,往往成为导致社会矛盾的重要导火索。因此,更大的人口规模对政府有效分配公共资源、处理社会矛盾纠纷、促进社会利益融合的能力都提出了更高的要求。

现代国家在治理中常常通过设置多科层多辖区多部门的政府机构来应对超大规模社会带来的问题和挑战。以中国为例,中央政府之下设置了30多个省级单位、330多个地级市单位、2800多个县级单位和4万多个乡镇级单位,共同构成了一个五级的科层制组织。在这一科层组织内部逐层往下,每一级地方政府管理辖区的规模逐渐缩小,但却保持了相似的经济社会管理部门的设置。各级地方政府既对上级政府负责,同时又在所辖区域内享受较大的社会经济治理权。除了个别领域,各级政府的专业部门在接受本级政府领导的同时,还受上级政府相同部门的业务指导,形成“条块结合、以块为主、分级管理”的管理体制。各级党委政府及其部门是治理中国14亿多人口规模社会的主体,形成了当今世界规模最大的公共治理体系之一。

多科层多辖区多部门的政府体系既是治理的主体,又是治理的对象。一个规模庞大的多科层组织(例如政府、公司、社会团体等)在实际运转的过程中会产生一系列影响治理绩效的问题。从科层的角度来看,科层体制内的上下级之间存在典型的“委托—代理”问题(Principal-Agent Problem)。相对上级而言,下级更接近治理主体,同时也掌握了更多的信息。这种信息差会导致很多两难的问题:如何防止下级利用自身的信息优势从事上级委托任务之外的行为,或向上级隐瞒本部门(地区)发展的真实信息;如何在保证地方合理自主性的前提下,让上级对下级保持有效监督,并获得关于地方政策需求和治理绩效的客观、高质量的信息。这成为科层制治理的重点。从辖区的角度来看,“属地管理、行政发包”的体制在明确地方责任和权力的同时,赋予了各级地方政府相当的自主性。在“用脚投票”的激励结构下,各级地方政府通过改善本辖区的治理绩效吸引人口、投资等重要资源。但同样的体制也可能会导致地方间无序竞争、重复投资、市场壁垒等问题。同时,对于环境污染、疫情扩散、宏观经济调控等具有跨越单个辖区的“公共性”议题,属地管理的体制也可能会让各地陷入因缺乏协调而引发的“公地悲剧”。从部门的角度来看,“条块分割”的体制在保证下级政府自主性的同时,也维护了上级政府获取下级信息、领导下级的能力。但职能相近的部门(“条”)间如何划分边界或统合、协调相近职能,下级职能部门如何平衡本级政府(“块”)与上级政府职能部门的目标差异等,又成了新的问题。

治理一个规模庞大的国家,设立多层级多辖区的科层制政府似乎是一个必然的选择。贴近社会的、较小的基层治理单元能更好地应对辖区内的事务,化解超大规模社会所带来的信息问题。然而这种科层组织内部也存在着张力。例如,有学者认为治理中国这样一个超大规模的国家就面临着实现一统体制和有效治理这两个存在一定张力的目标。中国宪法第一章第三条提到中央和地方之间的关系时,要求“中央和地方的国家机构职权的划分,遵循在中央的统一领导下,充分发挥地方的主动性、积极性的原则”,这也体现了上述双重目标。在应对这两重治理目标时,科层制中的各级政府既是治理的主体,同时也是治理的对象。

四、中国国家治理体系中的信息机制

中国的国家治理具有若干突出特征。首先,中国是一个超大规模社会,拥有超过14亿的人口、幅员辽阔的国土和多科层的政府(中央、省、市、县、乡)。超大规模社会意味着由此产生的政府内外的治理相关信息会异常庞杂。其次,中国走了一条与西方国家不同的中国特色社会主义的发展道路,实现了经济快速增长和社会长期稳定。从信息的视角出发,我们会发现,中国国家治理的实践经验与上述分析框架存在诸多呼应之处。

对中国这样一个领土广袤、人口众多的国家来说,中央决策者与地方实际状况之间存在的信息不对称是实现有效治理的一大挑战。既有研究认为,地方分权(Decentralization)可以使治理主体更贴近治理对象(社会),降低信息不对称进而提升治理绩效。中国虽然是一个单一制国家,但在治理实践中表现出了诸多地方分权的特征。例如中央和地方之间存在着较为明确的事权、财权划分,地方政府肩负着辖区内经济社会发展的主要责任。各级地方政府虽然在行政序列上是上级的下属,但在所辖区域内拥有相当的政策自由裁量权,因此也被视作上级政府的“缩小版”。

地方政府的治理激励来自两个方面:一方面,在中央和地方财政分成的安排下,地方政府能够直接从本地的经济发展中获益;另一方面,上级政府在经济放权的同时,仍然掌握了下级政府的人事任免权,通过干部考核等形式对下级形成激励。“经济放权、政治集权”的安排使得“行政发包”成为可能:上级部门只需要关注下级辖区的经济增长、社会稳定、环境保护等少数关键性指标,而实现这些目标的复杂政策过程,则交由各地具体实现。基于关键指标的干部考核因此在纵向维度上实现了将复杂的基层治理信息化约的功能:那些治理能力出色的干部通过持续完成上级考核任务并在同行中名列前茅以获取上级注意力,进而获得职业发展机会或上级的资源倾斜。

在纵向的政府科层间信息流动之外,横向的信息流动对国家治理同样重要。中国幅员辽阔,各地发展差异较大,这决定了政策制定需要照顾各地的实际情况。在这种规模巨大的社会,地方政策试点降低了采用自上而下的“一刀切”政策所带来的风险。当一项政策在一地或数地试点成功之后,再被其他地方学习,并根据地方特色进行调适,进而形成水平层面的政策扩散。而当政策试点与学习规模达到一定程度后,中央政府再予以认可并在全国推广。改革开放以来,类似的“政策试点—学习扩散—全国应用”的例子屡见不鲜,如农村家庭联产承包责任制的扩散、经济技术开发区的设立等。这种横向层面的信息流动不仅改变了单一的“自上而下”的政策制定与执行模式,而且降低了国家治理的系统性风险。在实践中,政府间的横向信息流动有很多实现途径,既可以通过政府间正式的领导考察学习,也可以通过地方领导人在不同区域间的职业流动实现。值得注意的是,政府间横向与纵向的信息流动并非完全独立的。政府间横向的信息流动(例如政策学习等)往往是纵向激励机制的一个结果:正是因为相邻或相似的辖区在关键指标的达成或吸引经济社会发展的关键生产要素(投资、人才)上存在激烈竞争,互相才有动力模仿对方的成功做法。

西方政治学研究长期将政党视为政府等正式制度之外的补充。在中国,政党在国家治理中的核心作用不容忽视。中国共产党实现了对政府、国有企业、事业单位、社会组织、基层社区的全方位领导。从信息的视角看,执政党对政府和社会的深度嵌入大幅提升了国家的识别能力,使其具备了感知社会不同主体诉求、协调各方利益、动员全社会资源的能力。经典的国家理论认为,在发展中国家,国家与社会中其他类型的组织(例如企业、宗教、地方宗族等)争夺人口的支配权,而这种博弈的结果直接影响了国家能力的强弱。中国的政党领导体制将国家与社会融合在一起,使两者的关系由零和博弈变为社会向国家赋能。在中央—地方的维度上,执政党的领导更加具体地体现在上级对下级的人事控制权,上级党委通过下级辖区在关键指标(例如经济增长、投资、社会稳定等)上的数据信息决定干部的奖惩和任用。这一体制使得地方在享受充分的政策自主性的同时,保证了中央的集中统一领导。

在分权的地方治理体系下,中央政府仍然掌握了少数关键政策领域的宏观调控能力。这种调控能力的一个体现是,在部分政策领域(例如财政、金融、海关等)建立了由中央到地方的垂直部门管理体制。这些政策领域往往具有超出单一地方行政辖区的意涵,例如,金融政策会影响一国的所有辖区,属于普遍性的政策物品(Universalistic Policy Goods)。从信息的视角看,这类由中央垂直管理的“条条”部门在由“块块”(地方)主导的政策环境中建立了特殊的信息输送和监督渠道,使得中央意志在执行中不被各层级的地方政府利益影响。另外,一些规模较大项目(例如地铁、机场等大型基础设施)的建设,即便地方具备独立建设的经济能力,因其具有较强的外部性,仍然需要中央政府审批。这类审批程序增强了中央对地方发展行为的监督和监控能力,有利于防止因各地无序发展影响宏观经济大局。

中国国家治理体系还具备诸多内外部的信息收集机制,助力各级治理主体并对其形成监督。例如,各级人大代表履行其代表职责,提出的议案和建议为当地党委和政府的科学决策提供了重要的参考信息。各级党委的纪检监察构成了对下监督的正式制度,巡视制度则构成了常设监督之外的补充,对特定领域和特定议题进行更为高效的监督。各种类型的问政平台(例如12345市民服务热线、市长信箱等)则通过赋能社会大众的形式,为发现基层治理中的问题提供动态的一手信息,并对基层官员形成监督。除此之外,各级党委和政府的内参专报系统也是一个提供关于辖区内各类动态的信息渠道。在政府体系之外,各类媒体(例如电视新闻、报纸、社交媒体等)是重要的信息来源。市场化的媒体更倾向于报道具有新闻价值、能够引起读者兴趣的新闻,包括具有较大社会影响的事件和地方治理中出现的问题。这类媒体报道起到了“警报器”的作用,提醒决策者及时回应社会需求或做出相应的政策调整。不同类型的制度内外的渠道构成了关于治理的多样的信息来源,既覆盖治理对象也包括了治理主体本身,不同信息源之间互相补充、交叉印证,为实现良政善治提供了重要的支撑。

笔者在《地方化博弈》(Localized Bargaining)一书中,从自下而上的信息视角提出了理解中国政策形成过程的理论框架。笔者关心的问题是:由上级部门决定的影响地方发展的重大分配政策(例如大型基础设施、行政区划的调整)是如何形成的。近年来,以高铁为代表的大型基础设施项目的投资建设成为中国快速发展的标志,但其背后的分配逻辑与政策过程却缺少学术关注。这些现实问题与政治学的经典理论之间有着紧密的关系:政治学的核心关切正是稀缺公共资源的权威性分配问题。政治学关于分配政治形成了两类经典理论,分别是“恩庇侍从”(Patronage)和“技术官僚主导”(Technocratic Solution)理论。这两类理论分别将居于分配结构顶端的政治家或技术官僚视为分配行为的主体,均从自上而下的视角解释资源分配的逻辑。然而,无论是政治家从获取政治支持的视角进行分配,抑或是技术官僚从政策工具使用效益最大化的角度进行分配,都需要充分的信息作为决策基础。例如“恩庇侍从”理论解释要求决策者掌握支持者空间分布的信息,而“技术官僚主导”理论解释要求决策者掌握各地发展水平差异和对不同政策的需求的信息等。此外,既有理论主要基于西方国家的政治情境,在解释中国案例时容易“水土不服”。实际上,在中国国家治理结构下产生的信息问题具有一定的特殊性。一方面,上级部门掌握了影响地方发展的重要资源(例如项目的审批权、转移支付等),多种内外部激励(例如职业发展的激励)驱使地方政府及其主要领导争取此类资源;另一方面,除了定期召开的各级党代会和人大会议,地方政府缺少其他制度化的渠道向上表达自己的政策诉求。客观存在的政策需求与较少的制度化的政策意愿表达途径为自下而上的政策博弈的出现提供了土壤。

笔者将这类自下而上的政策博弈称为“地方化博弈”,特指地方政府及其职能部门自下而上形成的争取政策利益的行为。这类博弈行为的“地方化”特征体现在两个维度上:其一,博弈的对象。地方政府的目标是从上级部门获得能惠及本辖区的特殊性(Particularistic)利益,而非能惠及所有地区的普遍性(Universal)利益。因此,这类博弈围绕的对象大都是地方性的分配政策(例如项目投资或者转移支付等),而不涉及上下级之间更为宏观的权力调整。其二,博弈的手段。与员工和雇主之间发生的“集体谈判”(Collective Bargaining)不同,地方在这类博弈中很少采取抱团的集体行动。在很多情形下,相邻辖区之间是争取一项政策资源(例如高铁站)的竞争者而非合作者。因此,地方政府的博弈手段也呈现出高度的“个体化”“地方化”特征而非同一性。在研究中,笔者具体分析了地方化博弈产生的宏观与微观制度原因,展现了拥有不同博弈能力的地方政府的博弈策略以及使用制度化或非制度化策略的博弈结果。

地方化博弈为我们理解诸如地方政府“驻京办”“跑部钱进”等现实现象提供了一个理论框架,这一理论框架同时也具有更深层的学术意涵。第一,在一个大型的科层制组织中,下级想要从上级获得资源,首先需要获得上级的注意力(Attention)。然而注意力对需要处理繁多事务的上级来说却是一种稀缺的资源。下级对上级资源的争取因此也可以视作对上级注意力的争取。既有的关于中国发展的政治经济学解释,例如“晋升锦标赛”“人际网络”等,也可以从信息或注意力分配的视角进行解释。当一个基层干部在岗位上持续表现优异,抑或因为工作经历与上级领导存在职业交集,这些因素都使其更容易获得上级的关注(注意力),进而获得发展资源上的倾斜。“地方化博弈”的解释在上述两种机制之外提出了一种新的机制解释,即地方可以积极主动地向上级释放政策需求的信息,而这类信息能否有效地说服上级决策者,则取决于博弈的策略。第二,“地方化博弈”的框架也为中国政府有效地治理中国这样一个幅员辽阔、人口众多、地区发展差异巨大的国家提供了新的注脚。治理这样一个庞大社会的关键是在保证中央集中统一领导的同时又掌握丰富的关于地方的细节信息,包括地方的发展水平差异和不同地区民众对特定政策的需求的信息等。然而这类信息不会凭空获得。“地方化博弈”恰恰可以被看作是一种地方主动向上级输送这类信息的过程。正是基于在这一过程中获得的信息,上级政府可以制定和完善符合各地实际情况的政策。第三,“地方化博弈”的分析框架还丰富了关于政策过程的比较研究文献。美国政治研究的文献认为诸如利益集团(Interests Groups)等的游说(Lobbying)行为,虽然扭曲了政策分配,但也起到了为政策制定者提供一定信息的作用。“地方化博弈”的现象和政治学传统意义上的游说行为存在一定的相似性,即都尝试通过不同的手段影响决策者,但两者间也有显著的区别。首先,游说行为的主体是基于共同成员身份的组织(Membership-Based Groups),例如企业、商会、宗教组织、社会团体,这些组织代表社会中特定群体的利益(Special Interests);而“地方化博弈”的主体是利益相对中性的地方政府,地方政府行为的主要目的是为本辖区居民利益服务。其次,相比“政治献金”等西方国家常见的游说形式,“地方化博弈”的策略也存在显著不同。例如,一些地方政府会动员辖区内拥有道德权威(Moral Authority)的个体(例如离退休的“老革命”等)通过给上级领导写信等方式帮助其向上级争取项目。

五、变化中的信息流动模式与国家治理

随着经济社会的发展和技术的进步,中国国家治理中的信息流动模式也发生了一系列变化。笔者从科层体制内外两个视角简单梳理与国家治理相关的信息环境的变化,并分析这种变化带来的挑战和机遇。

政府科层体系内的信息环境存在“纵向差异缩小、横向差异扩大”的趋势。从纵向维度来说,新型信息技术的运用(特别是数字政府的建设)大幅缩小了上下级层级之间信息不对称的程度。各种新型的信息收集、分析和报送手段,使得上级能够及时掌握下级社会发展的微观动态。这种纵向信息差异的缩小,使得上级能够制定更加符合地方特征的政策,也增强了对下级政策执行效果的监督核查能力。如果说上下级之间的信息不对称是导致地方分权的根本原因,那么,上述变化则导致了政策制定权由基层向上级转移,地方政府逐渐从具备一定自主性的政策制定者转变为上级政策的执行者。

在横向维度上,同级别不同行政辖区之间的信息差异却出现了扩大的趋势。随着社会经济不断发展,区域分工变得越来越专业化。相比过去地方发展“贪大求全”,越来越多的地方(地级市、区县)在发展中找到了自己的比较优势,并围绕一个或几个产业形成发展特色。例如有的城市专注于互联网产业,有的城市专注于现代制造业,有的城市注重金融业,而有的城市则侧重发展旅游业等服务行业。这种分工是经济发展达到一定水平的标志,也使得不同辖区之间的可比性降低。从科层激励的视角来看,发展目标和模式接近的辖区之间更容易形成“锦标赛”体制。例如,两个同样以互联网行业作为主导产业的城市之间有更强的激励展开人才、投资政策、营商环境等领域的竞争,并模仿对方成功的做法。而横向维度差异的增强则会削弱辖区间互相学习、竞争的激励,例如,一个以先进制造业为主的地方和一个以金融服务业为主的地方则缺乏开展竞争或模仿的空间。当内嵌于科层体系的发展激励减弱时,自上而下的“顶层设计”的重要性就会得到凸显:在上级政府的设计和引导下,具有不同发展优先议题的城市(甚至是不同省区)组团发展、优势互补,形成良性的合作关系。

在政府科层体制之外,随着平台经济的兴起,有关民众生活、消费的社会信息的分布由分散的、去中心化的模式逐渐转向集中化模式。在平台经济兴起前,相比其他组织,地方政府掌握了更为丰富的关于辖区内各类主体(个人、企业等)的活动信息。对于地方政府来说,这种信息优势既是制定切合本地实际的经济社会政策的基础,也是和上级进行政策博弈的筹码。随着巨型互联网平台企业(例如腾讯、阿里巴巴、京东、字节跳动、滴滴等)的出现和发展,个体的社交、消费、投资、出行等信息已被少数企业所收集,地方政府不再具有独享的信息优势。当地方政府不能完全掌握辖区内的经济社会动态时,将面临新的治理挑战。例如,大量中小企业和个体户在跨区域的平台注册和开展业务,地方政府不掌握其经营情况,同时也损失了宝贵的税收来源;另外,地方政府并不掌握个人与跨区域的全国性平台建立的短期劳务关系(例如外卖骑手、网约车司机等),因此无法制定能够妥善保护劳动者利益的社会保障政策。对大型平台性企业的规制主要由中央政府进行。出于数据安全和隐私保护等考虑,这些平台企业所掌握的海量数据很难被特定监管机构之外的主体获得,其中也包括大部分的地方政府。如上所述,信息优势的减少削弱了地方政府与上级进行政策谈判的博弈能力,进而降低了地方的政策自主性。在上级政府之外,掌握了海量信息的平台企业也具备了较强的对地方政府的议价能力。近年来,各地方主要领导带队拜访头部平台企业,希望通过与这类企业建立合作关系助力地方发展的新闻报道屡见不鲜。这类地方政府对平台型企业的“反向游说”,正是这种因信息集中所导致的议价能力变化的生动体现。

人类社会的每次技术进步或经济社会的跨越式发展都引发了国家治理模式的深刻变革。本文从信息视角出发,分析了中国实现有效治理的信息基础,阐述了当前社会经济发展给既有信息结构带来的变化以及这种变化对国家治理的影响。在信息技术日新月异、信息环境不断变化的时代,国家治理的实践如何在维持权威和稳定性的前提下不断调适?不同层级的治理主体如何在保持积极性与主动性的同时受到有效监督?市场化的信息生成与收集机制与体制内的信息渠道又如何互补?这些重要的问题尚待实践中的进一步探索和学理上的进一步解答。

 

马啸,北京大学政府管理学院长聘副教授,北京大学国家治理研究院、公共治理研究所研究员。

原文刊发:《国家现代化建设研究》2024年第2期,注释从略。

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