燕继荣:体系与能力再造:新时代十年国家治理改革

选择字号:   本文共阅读 6989 次 更新时间:2023-12-17 00:06

进入专题: 国家治理  

燕继荣 (进入专栏)  

摘  要:推进国家治理体系和治理能力现代化,是新时代以来中国国家治理改革的核心主题。在“推进国家治理体系和治理能力现代化”这一表述提出十周年之际,回顾总结国家治理改革尤为必要。本文基于国家现代化理论与中国改革实践历史比较分析的视角,概括新时代十年中国国家治理改革呈现出的若干新趋势和新特征:从发展导向到治理驱动、从聚焦政府机构和职能调整到国家治理体系和能力提升、从分布式改革到系统化设计、从“部门化”行动到党的集中统一领导。总体来看,十年来,中国国家治理取得了明显改善,国家治理体系和能力得到了系统化的再造与重塑,但仍需要继续改革和不断调适。

 

国家现代化是中国人百年的梦想。历经洋务运动、戊戌变法、辛亥革命、北伐战争、社会主义改造和建设、改革开放等重大事件和变革,中国现代化迈上了新台阶。2013年11月,中国共产党第十八届三中全会首次提出,“全面深化改革的总目标是完善和发展中国特色社会主义制度,推进国家治理体系和治理能力现代化”。之后,历次党代会、中央全会几乎都涉及这方面的内容,党的十九届四中全会以专题的形式研究部署如何“坚持和完善中国特色社会主义制度,推进国家治理体系和治理能力现代化”。党的二十大明确将国家治理体系和治理能力现代化作为中国式现代化的重要目标之一,明确了“两步走”递进式全面建成社会主义现代化强国的战略安排。值得注意的是,执政党以最权威的形式郑重宣告推进国家治理体系和治理能力现代化,表明中国改革开放和现代化进入新阶段,由需求侧驱动下的市场化社会化改革,转变为聚焦供给侧变革的治理体系和治理能力的系统升级,这也就意味着,中国的现代化逐渐从经济现代化向着治理现代化拓展。

以2012年为时间节点,将1978年以来的中国改革分为前后两个时段,前时段改革的核心是解放生产能力,激发各市场主体的活力,促进经济现代化转型;而后时段改革的重心是提升治理能力,规范政府和各管理主体行为,促进国家治理体系的现代化转型。如果把前一时段改革称为发展型改革,则可以把后一时段改革称为治理型改革。国家治理体系和治理能力现代化是新时代中国改革的核心主题,值此“推进国家治理体系和治理能力现代化”表述提出十周年之际,系统回顾以其为主题的国家治理改革尤为必要。本文从现代国家建构的基本逻辑出发,论证国家治理体系和治理能力现代化的重要性;基于比较视角,对新时代十年中国国家治理改革进行回顾和分析,说明治理改革的任务和特点;并从国家现代化“发展-治理”两大主题关系的角度,对新时代十年中国国家治理改革绩效进行评估与展望。

一、经济-政治-文化:国家现代化的多向面

一般认为,现代化指工业革命以来人类社会所发生的深刻变化,这种变化包括从传统经济向现代经济、传统社会向现代社会、传统政治向现代政治、传统文明向现代文明等各个方面的转变。以工业化为核心的现代化渗透到社会的政治、文化、思想各个领域,表现为多层次、多阶段的历史过程。现代化的时间下限不断延展,对现代化时间上限的认定则有不同意见:有观点认为应以14—16世纪的欧洲文艺复兴为先导,以16—17世纪欧洲的科学革命为开始;有观点认为应以17—18世纪先后发生的英、法、美资产阶级政治革命为开端;还有观点认为应该以18世纪60年代的英国工业革命为起点。

现代化理论的知名学者艾森斯塔特(Alfred Eisenstaedt)从历史解释学的角度定义现代化:“就历史的观点而言,现代化是社会、经济、政治体制向现代类型变迁的过程。它从17世纪至19世纪形成于西欧和北美,而后扩及其他欧洲国家,并在19世纪和20世纪传入南美、亚洲和非洲大陆”。现代化社会是从各种不同类型传统的前现代社会发展而来的:在西欧,它们发轫于封建或专制国家;在东欧,它们来自高度独裁而低等都市化的国家与社会;在美国和英属自治领(加拿大、澳大利亚),它们是经由殖民化和移民过程而形成的;在拉丁美洲,现代结构来自寡头政治的殖民征服社会;在日本,现代化过程起源于独特的中央集权的封建国家;在中国,现代化是在人类历史上最悠久的帝制制度崩溃以后形成的。

发展理论家把现代化一词理解为从传统社会(自然社会)向现代社会(工业社会)转变的过程。例如,20世纪70年代,美国哈佛大学教授塞缪尔·P·亨廷顿(Samuel P. Huntington)从9个方面系统概括了这个过程的基本特点,认为现代化是革命的过程、复杂的过程、系统的过程、全球的过程、长期的过程、阶段的过程、同质化的过程、不可逆的过程、进步的过程。

按照相对保守的时间计算,现代化历经约300年历史。随着时间的延伸,对比300年前的生产、生活、组织、管理状态,现代化的变化和特征越来越明显地展现出来。这些变化至少包括:第一,以工业化为核心的经济现代化。农牧业为主的生产方式转换为制造业和生产性服务业为主的生产方式,随之而来,生产的权力逻辑被市场逻辑所取代;第二,以城市化为核心的生活现代化。随着越来越多的农民向市民转变,城市市民生活取代了自然形成的乡土生活成为大众的主流生活方式;第三,以公民参与为核心的政治现代化。“家天下”的家国政治转变为“公天下”的国家政治,皇家统治模式被政党主政执掌政权的民主政治模式所取代;第四,以现代化为起点的全球化。现代化使人类的联系与交往从一个局部地区扩展到地域广袤的国家,再到形成一个密切联系的统一国际体系,与此相伴随,跨国联系越来越频繁,国家与国家之间基于国际分工与协作而产生的互相依存度越来越高,尤其在互联网日益发展、新型安全风险逐步增大的态势之下,“人类命运共同体”也越来越明显地从观念意识变成了客观现实。

纵观历史,现代化不仅在时间上逐渐推进、在地域上逐渐推广,而且在内容上逐渐深化。回顾文献,学者对于现代化内容的理解有不同的侧重点:有观点认为它是一种适应科技革命的体制,还有观点认为它是基于理性态度的高度差异的社会结构,有观点认为它是一种具备个性化、都市化、民主化的制度和目标,有观点认为它是工业化使工业主义渗透到的各个领域,也有观点认为这是一种基于不同类型前现代社会发展出来的新的社会、经济、政治体制。本文认为,现代化遵从“器物”-“制度”-“人”的改造逻辑层层递进,在内容上呈现了经济-政治-文化的现代性改造过程的多向面变化。

经济现代化过程意味着对传统国家的自然经济和生产方式进行工业化改造。工业化的核心是制造业和生产性服务业,其本质就是利用知识和技能,根据人的客观条件和主观需要,实现了产品从无到有、从少到多、从差到好的飞跃。工业化带来了生产力的飞跃,从而使不同国家或地区在经济发展和人民生活水平上拉开了距离。工业化兴起之后,企业和企业家成为生产的关键要素,有组织的企业化生产成为主要生产方式。正是工业化为核心的经济现代化才使传统国家形成产业经济,使终止“自然经济贫困周期律”、实现非战争掠夺式的财富增长和经济发展成为可能。

政治现代化标志着构成国家以及以国家为单位的国际秩序的底层逻辑发生根本改变,传统国家的政治秩序和政治方式得以进行现代性改造。与依靠战争和暴力征服所形成的“强权帝国”不同,现代国家在观念上变成了不同地区、不同族群的人们愿意共同相处、平等相待的政治共同体。维持这个共同体的存在,就要求以现代价值观念、宪法和法律、公平合理的制度、共享的发展利益和机会来重建统一的国家认同;多民族国家尤其要促进国家认同,铸牢民族共同体,避免因民族、文化、宗教等方面的差异性造成共同体的分化和分裂。此外,与皇家统治宫廷政治方式不同,现代国家坚持“人民主权”原则,形成为政党-社团-公民提供不同参与渠道的民主政治方式,要求对国家-政府-政党-社团-企业-个人等所有行为主体的权力和责任、权利和义务在法律或者政策层面做出明确规定,并依法实施有效规制。以国家转型为核心的政治现代化要求国家治理体系和治理能力的全面改造,完成这一改造才能从根本上结束“王朝更替周期律”,保证国家长治久安。

文化现代化意味着对传统国家和传统社会下民众的生活习惯、思维方式、行为规范进行现代性改造。与传统农业社会所形成的乡土观念不同,工业化、企业化、城市化、社区化生产和生活方式衍生出“现代公民”和“公民文化”的身份自觉和文化观念,是法治约束下的有组织的人的利益观、权利义务观以及行为规范的总和,反映的是个人与他人、个体和集体、个人与环境的关系。现代公民文化至少由两个要素构成:规则意识和公共意识,而规范公民行为,使其养成规则意识和公共意识,也需要国家治理体系和治理能力的现代化同步推进。

二、国家治理改革:新时代十年改革回顾

国家现代化是一个较为长期的变迁过程,需要在两个主题层面上展开:一个是发展主题,通过经济工业化、产业化、企业化改造,实现经济增长和经济发展,摆脱自然经济下的贫困周期律;一个是治理主题,追求行为规范的合理性和有效性,实现国家治理法治化、制度化,保证社会长期稳定。1978年以后,中国改革在“发展”主题下逐渐推进,释放了经济主体的活力,促进了经济发展在数量和质量方面的全面提升。2012年党的十八大尤其是十八届三中全会以后,中国改革又在“治理”主题下寻求新的方向和动力,期望规范政府行为,保证政府发挥好“无为之手”和“扶持之手”的作用,防止任何意义的“掠夺之手”。

相较于1978—2012年时段,2012年之后的改革呈现了新的特点和趋势:

(一)改革动力:从发展导向到治理驱动

晚近以来,贫困被认为是中国最大的治理难题。因此,发展经济、摆脱贫困是中国政府的长期任务。1949年新中国成立之后,实行了社会主义改造,开启了社会主义现代化建设新征程。由于种种原因,中国采行了“苏联模式”的现代化版本,但事实证明,“苏式”体制僵化封闭,不适合中国。1978年开始,中国推行发展导向的改革,这是满足大众温饱社会需求的自然结果,也是国家从“以阶级斗争为纲”转向“以经济建设为中心”的必然选择。回顾历史,无论是放权改革,还是精简机构,亦或转变政府职能,这一系列改革虽然关注点各有不同,但就改革的内容来讲,主要围绕着“政府向市场和社会分权、政府内部分权、中央向地方分权三个不同的方向展开”,目的是解制放权、活化社会。由此观之,以经济发展为导向的分权化改革是改革开放30多年来中国改革的一条主线。这种发展导向的改革极大地释放了地方、市场、社会等多元主体和要素的活力,激发了社会的创造力和潜能,成为中国现代化发展取得巨大成就的重要原因。

宏观层面的政府改革存在两大路径:一个是观念导向的理想主义路径(ideal approach),另一个是问题导向的现实主义路径(realistic approach)。前者基于某种思想和观念,着眼于普遍人权的改善和进步,从人的全面发展视角出发,着重关注一个社会如何基于保障公民权利而建设完善一个理想的政体;后者基于传统社会面对现代化冲击所遭遇的困境,关注如何基于重构稳定秩序而建立一个有效的权威秩序,而政府能力或国家能力通常在这种改革模型中会得到特别强调。

如果说2012年党的十八大以前的主要改革任务和标准是发展经济,实现经济赶超,建设小康社会,那么,2013年党的十八届三中全会制定了全面深化改革的任务,明确改革的目标就是推进国家治理体系和治理能力现代化。这意味着中国的改革事业进入新阶段,即发展导向的改革转向了治理驱动的改革。

2013年以后,中国推行以“国家治理”为核心的改革,体现了如下特点:第一,以国家整体绩效为立场,关注国家总体竞争力和国家治理的有效性;第二,以现实问题为导向,把法治化、制度化视为改革的中心内容,更加强调国家的自主性、统一性和权威性建设;第三,以现代文明价值理念和规则为标准,改造国家治理体系,贯彻公平正义、民主协商原则,推进依法治国。从实际情况来看,在“治理”主题之下,“从严治党”“依法治国”“法治政府”“社会治理”,以及“环境治理”“腐败治理”“平台治理”等专项治理的概念得到彰显,社会自治、政府管制、协同治理等原则在具体的改革举措中得到应用,过去追求经济发展之下的放任主义式的治理缺位情况得到矫正,建章立制,规范行为——让官员和民众对“什么事情可为,什么事情不可为”有清晰的认知——成为改革的主要任务。

中国共产党是我国现代国家治理体系和治理能力的建构主体,在中国共产党治国理政的话语中,国家治理体系是党领导人民依据宪法法律,基于现代化的有效治理方式和手段,为实现良政善治所必需的一套规范国家生活和社会生活的现代制度体系和行为规范,涵盖了经济、政治、社会、生态文明等各个方面。国家治理能力强调通过创新制度供给以实现有效的治理,实则是“国家制度的供给能力”。基于以上分析可见,治理驱动的改革强调的是为国家治理建章立制,规范政党、政府、企业、社会等多元治理主体的行为,充分发挥政府机制、市场机制和社会机制的各自优势和协同效应,实现治理主体的多元合作、治理过程的高效协同和治理结果的公平共享。如果说发展导向的改革以利益驱动为主,主要关注经济、科技等硬实力层面,那么,治理驱动的改革则以规则驱动为主,聚焦于制度软实力层面。在此意义上,治理驱动的改革应属于制度现代化的范畴。从发展导向的改革转向治理导向的改革既丰富了新时代中国现代化的内涵,也提升了中国现代化的品质。

(二)改革焦点:从机构职能调整到治理体系和能力再造

从1978年改革开放至2013年党的十八届三中全会的30多年间,中国先后进行了7次政府改革,时间分别在1982年、1988年、1993年、1998年、2003年、2008年、2013年。这一时段的政府改革主要是为了构建与市场经济相适应的政府管理体制,聚焦于改变计划经济体制时期建立的政府机构和转变政府职能。1982年、1988年政府改革主要是解决机构臃肿、部门职责不清、人浮于事、运行效率低下的问题;1993年、1998年政府改革为了适应社会主义市场经济发展要求,重塑政府管理架构和职能体系;2003年、2008年政府改革聚焦于服务型政府建设,提出“大部制”改革模式,强调政府的公共服务和社会管理职能。

从2013年党的十八届三中全会以后,中国改革的聚焦点转向国家治理体系和治理能力现代化。一般认为,改革开放前的中国政府更多地扮演全能主义“家长”角色,其管理具有管制主义、命令主义、包办主义的特征。在计划经济时期,这种模式发挥了一定的积极作用,但与社会主义市场经济的内在要求不符,存在诸多弊端。因此,转变政府行为模式,由过去的“政府办社会”“重审批轻服务”转变为提供法治秩序、公共管理、公共服务和社会保障等,推进政府职能不断转型。这些改革包括:第一,健全宏观调控体系,强化政府宏观调控能力;第二,削减行政审批,简政放权,激发社会和市场活力;第三,明确央地政府分工,强化公共管理与服务;第四,优化政府结构,确保权责一致;第五,完善官员考评机制,纠正政绩偏向;第六,推动事业单位分类改革,加大政府购买服务力度;第七,统筹党政群机构改革,理顺部门职责关系。其中,削减行政审批事项,做好事中事后监管与优化政务服务成为当时政府改革的主要内容。党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出了15个领域336项具体改革举措,希望通过政治体制、经济体制、社会体制、财税体制、行政体制、行政执法体制、医药卫生体制、文化体制、司法体制、科技体制、生态文明体制改革,实现国家治理体系和治理能力的全面提升。

习近平总书记对于2013年以后中国全面打造国家治理体系和治理能力的改革探索有着明确的表述,他指出,“党的十八届三中全会确定的目标任务全面推进,各领域基础性制度框架基本确立,许多领域实现历史性变革、系统性重塑、整体性重构,为推动形成系统完备、科学规范、运行有效的制度体系,使各方面制度更加成熟更加定型奠定了坚实基础,全面深化改革取得历史性伟大成就”。2019年,党的十九大制定了进一步系统化改革的方案,习近平总书记对这次改革作了重要解释:“这次机构改革是对党和国家组织结构和管理体制的一次系统性、整体性重构。我们整体性推进中央和地方各级各类机构改革,重构性健全党的领导体系、政府治理体系、武装力量体系、群团工作体系,系统性增强党的领导力、政府执行力、武装力量战斗力、群团组织活力,解决了许多长期想解决而没能解决的难题,理顺了不少多年想理顺而没有理顺的体制机制,适应新时代要求的党和国家机构职能体系主体框架初步建立,为完善和发展中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化提供了有力组织保障”。

(三)改革思路:从分布式改革到系统化设计

“摸着石头过河”是对中国改革的形象化比喻,这一比喻比较准确地揭示了中国改革在探索中前进的基本事实。

20世纪70年代末,中国启动了经济体制改革,这项改革首先从农村的家庭联产承包责任制开始,之后逐渐在城市推开,在企业实行厂长负责制、承包制,同时改造计划体制,实行产品价格的市场化改革。90年代初,围绕计划与市场机制的属性问题展开讨论,最终以“南巡讲话”告一段落,标志中国开始市场导向的经济改革上升为决策层面的理论自觉。与此同时,中国政府将改革主要集中于政府行政领域,开展行政体制改革——从精简机构式的政府改革,到大部制政府机构整合,再到转变政府职能、构建法治政府和服务型政府。21世纪初,随着社会矛盾凸显和群体性社会事件不断增多,旨在维持社会稳定、实现社会和谐的社会改革又提上了日程。2004年党的十六届四中全会提出,“加强社会建设和管理,推进社会管理体制创新”,社会改革受到了高度的重视。回顾改革历史可以看出,2012年党的十八大以前的改革具有明显的“回应型”特点,在思路上呈现出分布式改革的特征。这些改革虽然取得了不少成效,但由于旧的治理体系长期运行,中国公共部门权力运行碎片化问题较为突出,通常造成公共权力缺位、越位的现象并存。以往“摸着石头过河”的试验性改革策略,为地方主义、行业主义、部门主义等分解国家利益提供了机会。种种案例表明,国家利益部门化、地方化,与国家权力运行和治理体系的碎片化有密切关系。因此,站在国家治理现代化的立场上看,如何打造一套协调一致的权力运行体系,就成为国家治理改革的重要议题。

面对这些积弊,进入新时代以来,中国开始全面深化改革,改革也由分布式转向系统化、局部性转向整体性、分散化转向协同化。正如习近平总书记所指出,党的十八届三中全会研究全面深化改革问题,“不是推进一个领域改革,也不是推进几个领域改革,而是推进所有领域改革”;“全面深化改革,全面者,就是要统筹推进各领域改革,就需要有管总的目标,也要回答推进各领域改革最终是为了什么、要取得什么样的整体结果这个问题。正所谓‘立治有体,施治有序’”。

2013年,党的十八届三中全会《决定》提出,全面深化改革的总目标是,完善和发展中国特色社会主义制度,推进国家治理体系和治理能力现代化。2019年,党的十九届四中全会《决定》再一次确认,坚持和完善中国特色社会主义制度,推进国家治理体系和治理能力现代化。回顾十年改革可见,旨在实现国家治理现代化的改革具有显著的特征:第一,强调顶层设计和整体谋划,将经济、政治、文化、社会、生态文明各领域改革和党的建设改革视为一个有机的系统,力求增强改革的系统性、整体性、协同性,形成各领域改革相互促进、良性互动的局面;第二,破解权力运行的“梗阻”现象,努力攻克体制机制弊端,突破利益固化的藩篱,克服部门利益掣肘;第三,立足全局和整体,强调自上而下顶层设计,尽力避免“分散化”和“碎片化”。

(四)实现路径:从“部门化”行动到党的集中统一领导

改革开放开始的30多年,中国主要采取“实验试点-逐渐推广”的政策模式,与此相关,政府改革也大体采行“部门化”行动推进路径。在“部门化”行动的改革路径下,实行过精简机构、人事裁员的改革,实施过“大部制”改革,将职能相同或相近的政府部门进行合并,还进行过行政审批制度改革。以上大部分改革仅局限于政府领域,较少涉及党的部门,因此,也就没有从超然于政府的层面来统筹改革。这种“部门化”行动的改革路径面临越来越多的难题,主要表现是部门主义、地方主义问题难以突破,破坏了政策的整体性、系统性和连续性,容易出现政策扭曲、政令阻隔、改革举措难以落实的现象,影响改革政策的治理效能。这种状况的结果是,治理过程难以有效协同和凝聚合力,“和尚吃水”“九龙治水”所体现的“治理空白”和“治理过度”的现象并存。

产生这些问题的症结在于“部门化”行动的改革缺少权威的顶层设计和有效的协调机制。2013年以来,中国在改革路径上试图打破“部门化”行动改革的困局,强调改革方案的顶层设计和统筹规划,强调党中央集中统一的领导原则,试图通过自上而下的“党的领导”“党政协同”“党建引领”为核心的系统化改革,化解单纯的政府机构改革、“部门化”行动改革、基层社会管理改革所存在的党政职责既交叉又脱节、改革动力不足、权力运行碎片化和“条块分割”的部门主义、地方主义等问题,提高改革绩效。

总体来看,2012年以后,中国政府改革“就是通过‘党的全面领导’,主要是借助执政党在国家层面、地方层面和具体业务层面的政治和组织领导机制,如专门性的‘工作组’、临时性‘工作小组’、常规性的‘党组’制度等,保证中共中央最高决策的统一实施,以解决行政体系条块管理的协调性问题”。比如,成立的中央全面深化改革领导小组(2018年改为中央全面深化改革委员会),负责顶层设计、统筹协调、整体推进、督促落实;设立新的党中央决策议事协调机构,组建新的党中央职能部门和办事机构,在重要领域设立新的党中央派出机关,目的就是加强党中央对重大工作的集中统一领导。另外,一些党的职能部门开始分管职能相近的政府部门工作,如中组部统一管理人事和党建工作,中宣部统一管理新闻出版和电影等精神文化产品的出品工作,统战部统一管理民族工作和侨务工作等统战工作,一部分原来由政府部门和党的部门交叉管理的内容划归为党的部门管理,不再保留单设的相关政府部门,实现党的全面领导。

三、改革绩效评估:国家现代化转型的维度

一般而言“发展”与“治理”是任何国家的两大议题。它意味着,一个成功的国家,不仅要有可持续的发展态势,还要有良好的治理效果。比较现代化经验和理论研究显示,国家现代化转型有三个概念相当重要,即国家建构、国家发展和国家治理(如表1所示)。

国家建构主要指国民基于诸如疆域认同、政治认同、制度认同、身份认同等国家认同要素而重新构建“国家”共同体。不同地区、不同族群的人们愿意在同一国家共同体内和平相处,需要形成高度的国家认同。因此,国家构建的过程就是以现代价值观念、宪法和法律、公平合理的制度、共享的发展利益来重建统一的国家认同。国家发展主要指国家保持经济、社会、教育、科技、社会公共事业等全面发展,表现为可持续协调发展和综合实力的不断提升。现代化的本质是工业化,因此,一个传统的农业国家或游牧国家,必须完成经济的工业化改造。对于后发国家而言,需要建立自己的产业体系(工业经济)和现代企业,实现经济起飞和持续增长,打破传统经济不发达循环困境,步入以工业制造业为基础的发展轨道。国家治理主要指国家领域之内的所有行为主体(包括政府行为、政党行为、企业行为、社会行为、个人行为等)都应该受到合理有效的限制和约束,实现以“权力有限制、资本有节制、社会有规制、民主有法治”为主要内容的国家理性化改造。这三个概念分别对应着三种国家能力:国家建构能力、国家发展能力和国家治理能力。这三个概念作为国家从传统向现代转型的标志,实际上表明国家现代化需要完成三大任务;这三大任务的实现程度,也是衡量国家治理能力和水平的标准。

现代意义上的国家包括领土、主权和人民三个要素。就国家建构来说,如果从实现领土(大陆)和主权统一的角度看,1949年,随着工人阶级领导的、以工农联盟为基础的人民民主专政的社会主义国家的建立,国家建构的任务可以说在事实上完成了。但是现代国家不仅要在空间维度上完成基于领土和主权的国家建构,还要在观念维度上实现基于国家认同的共同体建构。国家共同体认同是现代国家成长必不可少的进程和任务,对于克服权威分散化和碎片化、强化国家的统一性及主权和领土的完整性非常重要。新时代十年,中国积极推进基于国家认同的共同体建构,取得了显著的成效。在政治认同上,强调“四个自信”,强化国家安全意识,促进中国国家制度、治理体系和治理能力的认同;在公民身份认同上,以基础设施和公共服务的均等化来推动地区、城乡之间的均衡发展,扎实推进共同富裕,实现平等的公民身份和公民权利;在文化认同上,坚持马克思主义意识形态指导地位,强化社会主义核心价值观的引领作用,弘扬优秀传统文化;在民族认同上,铸牢中华民族共同体意识,加快边疆发展和推进边疆治理现代化,等等。

从国家发展来看,新时代十年我国经济实力和社会发展实现历史性跃升。国内生产总值从54万亿元增长到114万亿元,我国经济总量占世界经济的比重达18.5%,提高7.2个百分点,稳居世界第二;人均国内生产总值从39800元增加到81000元。居民人均可支配收入从16500元增加到35100元。建成世界上规模最大的教育体系、社会保障体系、医疗卫生体系,教育普及水平实现历史性跨越,基本养老保险覆盖10.4亿人,基本医疗保险参保率稳定在95%。人民群众获得感、幸福感、安全感更加充实、更有保障、更可持续,共同富裕取得新的成效。在中国共产党成立100周年之际,我国全面建成了小康社会,实现第一个百年奋斗目标,打赢了人类历史上规模最大的脱贫攻坚战,近1亿农村贫困人口实现脱贫,历史性地解决了绝对贫困问题,等等。这些数据表明,新时代十年,中国综合实力不断提升,为中国经济步入“高质量发展”阶段打下良好的基础。

从国家治理来看,2012年以来,中国实现了从发展型改革向治理型改革的转变。治理型改革以制度现代化为导向,通过全面深化改革,有效破除各方面体制机制弊端,主要领域改革主体框架基本确立,重要领域和关键环节改革取得突破性进展。作为这一改革过程的延伸和拓展,中国共产党又提出“全面依法治国”和“发展全过程人民民主”,并将之作为构建现代国家治理体系的重要内容。党的十九届三中全会以来,又启动了两轮党和国家机构改革,“推动党对社会主义现代化建设的领导在机构设置上更加科学、在职能配置上更加优化、在体制机制上更加完善、在运行管理上更加高效”。纵观这一改革过程,从全面深化改革、全面依法治国、发展全过程人民民主,到党和国家机构改革,分别为现代化国家治理体系和治理能力的顶层设计提供了基本框架。十年来,中国国家治理改革呈现出从“设定总体目标”到“完善制度体系”再到“深化机构改革”的推进过程。作为这一过程的结果,一方面,国家制度和治理体系更加成熟定型,使各领域各方面的行为主体受到了有效的规范和制约,从而为“权力有限制、资本有节制、社会有规制、民主有法治”提供了制度保障,使国家治理日趋理性化。另一方面,国家治理能力和水平明显提升,主要表现在:第一,突出党的领导制度体系在国家治理体系中的首位性,为国家治理体系和能力的稳定性、协同性、一致性提供重要的驱动力量,有利于克服现代化进程中因国家与社会分裂与对抗而引发的国家治理衰败的风险。第二,国家各方面制度更加成熟更加定型,为国家治理活动的有序展开提供完备而可靠的制度依据。第三,坚持以人民为中心,奠定国家治理体系和治理能力的价值基础。第四,“一核多元”、协同共治的治理结构,塑造国家治理体系和能力的主体格局。第五,突出治理效能导向,以国家治理体系和治理能力为依托,将国家制度优势更好地转化为治理效能。

基于上述分析,新时代十年,中国国家现代化转型取得了明显进展,国家治理体系和治理能力实现了系统性的再造和重塑。但是,也存在一些问题,这些问题可以在“发展-治理”两大主题关系的张力上得到说明。

现代化进程中的中国面临着经济发展与国家治理的双重任务:经济发展集中体现为物质财富的创造能力,主要表现为市场和社会行为;国家治理代表着国家的控制和驾驭能力,主要体现为国家或政府行为,两者构成了中国国家运行的“双向运动”,犹如驾驶一辆汽车,其稳定运行离不开动力系统和制动系统。同样,现代化进程中的中国也需要这两个系统并保持两者的协调均衡。从传统向现代转型的过程中,中国既要维系较快的经济发展,保有足够的发展能力,因而需要保持市场和社会的活力;同时,又要进行有效治理,保持足够的治理能力,使国家之内的所有行为(包括国家和政府行为、政党行为、市场行为、社会行为、个人行为等)受到合理有效的限制和约束。简言之,现代化进程中的中国,要追求“可治理的发展”,既要避免“无发展的治理”,也要避免“无治理的发展”。

1978年以后,中国认识到“贫穷不是社会主义”“发展才是硬道理”,因此,一切以经济建设为中心,大力推行市场导向的发展型改革,解放了生产力,创造了经济发展的成就。然而,在经济绩效的背后积累了深层的矛盾和问题。发展主义取向的政治经济政策虽然带来强烈发展的激励机制,但也在经济繁荣之下隐藏着深刻的生态危机、社会危机、认同危机;城市倾斜(urban bias)的建设策略和城乡二元的制度设计导致经济快速发展不但没有弥合城乡差距,反而使城乡差距、区域差距、阶层差距有着扩大的趋势,并转化为各种各样的民生问题。这些问题的存在表明国家治理在部分领域没有能够及时跟进经济发展,国家治理能力与经济社会发展的要求还不相适应,呈现出一定的滞后性。

在此背景下,新一届政府推动发展型改革向治理型改革的转变。党的十八届三中全会将全面深化改革的总目标落实在现代国家治理的制度层面,目的就是解决国家治理体系和能力上存在的不足。如前所述,新时代国家治理改革绩效显著,但是,现实中矫枉过正的现象值得警惕,一些“治理过度”“治理过火”的做法,又限制了经济社会的活力,影响了发展。走出“治乱循环”需要思考一个问题:如何利用市场机制,将国家发展战略目标的实现转化为经济主体的自觉行为?怎样保证市场机制作为经济发展的第一原则,利用好财政、税收、货币、金融等间接性、柔性政策工具,而不是简单动用政治、行政等直接性、刚性政策,去对待经济转型和迭代升级。

现代国家应该既充满活力,又拥有良好秩序,呈现活力和秩序有机统一。习近平总书记在讨论社会治理的时候曾经指出,“社会治理是一门科学,管得太死,一潭死水不行;管得太松,波涛汹涌也不行。要讲究辩证法,处理好活力与秩序的关系”。保持发展与治理的协调均衡,需要合理区分“政党—政府—社会”三者的功能和职责:党要全面领导,保证国家在发展和治理两条轨道上正常运行;民间社会及企业事业单位,以其自我行动,创造国家发展动力;国家和政府以法律、制度、政策等手段,提供国家治理能力。经济发展动力主要体现为市场和社会行为,保持市场和社会的活力尤为关键,那是实现可持续发展的源泉。发挥“有为政府”的作用,就是要让市场在资源配置中真正地起决定性作用,“让一切劳动、知识、技术、管理、资本的活力竞相迸发,让一切社会财富的源泉充分涌流”,同时为各种行为主体的自由行动提供合理的边界。总之,在现代国家转型中,要在“经济发展与国家治理”的双向运动中进行均衡抉择:“无治理的发展”不可持续,同样,“无发展的治理”也不可持续。

四、结论

现代化是自然演进的客观趋势,也是人类不断追求、探索升级的过程。在此过程中,需要保持较快的经济发展,为现代化提供雄厚的物质基础。但是,经济发展也会带来很多社会问题,所以,也需要有效的国家治理予以解决。因此,现代化面临着经济发展与国家治理的双重任务。对于后发国家的中国而言,在现代化进程中,国家和政府的作用得到了强化——既要化解社会矛盾、维持社会秩序,又要发展经济、改善民生。中国从自身的实际出发,基于自身的历史传统、经济社会发展水平和资源条件,通过改革来积极探索、推进现代化。从贫穷落后到全面建成小康社会、从允许一部分人先富到追求共同富裕、从经济现代化再到全面现代化,随着现代化的不断转型升级,中国改革的版本也在不断更新升级。

45年的改革开放,中国从意识形态导向的政策,转向了发展导向的政策,再向治理导向的政策转变。经过不同阶段的探索,中国式现代化进程进入到一个新的发展阶段。党的二十大报告对中国式现代化的中国特色进行了五个方面的概括。顺应现代化阶段的演进升级,中国实现了从发展型改革向治理型改革的转型。回顾新时代十年,中国国家治理改革取得了显著绩效,国家治理体系和能力得到了系统化的再造。今后,谋求高质量发展,实现可治理发展,应是国家治理改革关注的重点。

 

原文刊发于《中国行政管理》2023年第10期

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