邢斌文:法律草案说明中的宪法判断

选择字号:   本文共阅读 753 次 更新时间:2022-02-13 10:19

进入专题: 法律起草   草案说明   合宪性   宪法判断  

邢斌文  

摘要:  法律草案的起草活动应当受到宪法的拘束,这是“依宪立法”和“依法立法”的应有之义。法律草案说明是重要的立法背景资料,其中包含了大量的宪法判断。起草部门在法律草案说明中援用宪法论证法律草案的合宪性是宪法影响法律起草活动的集中体现。经验研究发现,法律草案说明中的宪法判断发挥了确认立法权来源、明确法律草案内容的宪法依据、宣示法律草案整体合宪性的功能。起草部门在法律草案说明中对特定的宪法问题进行阐述,有助于强调法律草案的合宪性,推动相关宪法问题的讨论,揭示和消除法律草案中可能存在的宪法争议。虽然法律草案说明不具有法律上的拘束力,但全国人大宪法和法律委员会应当遵循党中央在草案说明中作出的宪法判断,充分尊重委员长会议在法律草案中作出的宪法判断,认真考虑全国人大其他专门委员会作出的宪法判断。

关键词:  法律起草;草案说明;合宪性;宪法判断;依宪立法


党的十九大报告提出:“加强宪法实施和监督,推进合宪性审查工作,维护宪法权威。推进科学立法、民主立法、依法立法。”[1]“通过立法实施宪法”的宪法实施路径使得“依宪立法”的重要性逐渐凸显,[2]从立法过程的视角出发探寻法律合宪性基础的生成机制就成为实践中无法回避的问题。长期以来,“起草法律必须以宪法为依据”一直是全国人大及其常委会在立法工作中强调的重要原则。[3]无论是2006年颇具争议的《物权法》草案“违宪风波”还是2018年诸多学者针对《监察法》草案合宪性提出的质疑,都从不同角度证明了依据宪法起草法律的重要性。近年来,随着法律解释学和立法法理学的发展,我国法学界对于法律草案的宪法意义也日渐重视,相关研究主要体现在以下五个方面:第一,注重从立法背景资料的角度研究展开宪法释义研究,注重立法背景资料在法律解释中的功能。[4]第二,注重从法律草案的合宪性控制问题,特别是针对法律草案审议过程中合宪性控制的可能性与方法方面展开讨论,特别是法律草案审议过程中合宪性控制的程序、方法和判断标准。[5]第三,以法律草案为分析对象展开法律草案的合宪性分析,进而试图影响实际立法工作。[6]第四,从立法公开的角度,分析立法说明理由的功能与价值。[7]第五,从立法者的“立法能力”出发,揭示“起草能力”的内涵和重要性。[8]但是,宪法如何影响法律起草活动,却始终没有细致的研究。正如朱学磊博士所言:“在法律起草和审议阶段,宪法的作用尚不明确。”[9]虽然在立法程序中,充分的审议对法律草案质量的有效提高,在很大程度上纠正法律草案送审稿存在的各种问题(包括合宪性方面存在的问题),但如果能够在法律起草阶段就严格依据宪法确定草案的内容,则可以更为有效地提高立法质量,进一步从源头上确保法律内容的合宪性,避免相关宪法争议的出现,同时也为合宪性审查工作的推进创造条件。莫纪宏教授指出:“依宪立法是合宪性审查的逻辑基础。”[10]那么应当进一步追问的是:宪法文本是如何影响法律起草活动的?在回答这一问题的基础上才可能进一步分析现有机制存在的不足,分析宪法争议出现的原因,为推进法律的合宪性审查工作提供某种参考。刊载于《全国人大常委会公报》的法律草案说明是重要的立法背景资料,法律草案起草部门会根据需要在法律草案说明中作出相应的宪法判断,即援用宪法文本或者从宪法层面对法律(包括有关法律问题的决定)草案中的相关问题进行阐释说明和分析认定。[11]这些宪法判断为本文观察和分析宪法如何影响法律起草活动提供了重要线索。


一、宪法文本对法律起草活动的拘束:必要与可能


法律草案并不是合宪性审查的对象,但“法律草案符合宪法”构成了法律合宪性的前提和基础。宪法文本如何影响法律起草活动,直接关乎法律草案合宪性基础的形成,而这一问题可以从以下两个角度进行分析:首先,法律起草活动的性质具有浓厚的公权力意涵,应当受到宪法拘束;其次,在法律草案提交立法机关审议之前,存在着法律拘束起草活动的制度空间。


(一)法律起草活动接受宪法拘束的必要性


起草法律草案即在相关立法工作启动后,由相关主体起草法律条文的活动。从立法程序的角度来看,立法过程包括提出法律案、审议法律案、表决和通过法律案以及公布法律若干环节。《立法法》第54条规定:“提出法律案,应当同时提出法律草案文本及其说明,并提供必要的参阅资料。”因此,法律起草作为法律案的组成部分,应当在相关提案主体向立法机关正式提出法律案之前完成。从我国的立法实践来看,法律起草活动具有浓厚的公权力意涵,应当受到宪法的拘束。


第一,从法律草案起草部门的性质上来看,相关公权力机关牵头起草法律是公权力行使的表现,这一行为应当受到宪法拘束。在我国的立法实践中,正式的法律草案的起草工作由相关公权力机关组织进行,依据宪法起草法律体现了公权力机关对宪法的尊重。虽然我国《立法法》第14条、第15条、第26条、第27条规定了多元的立法提案主体,除了相关公权力机关可以提出法律案外,全国人大代表、全国人大常委会组成人员也可以联名向全国人大及其常委会提出法律案,但从1982年至今,由全国人大代表联名提出的法律案没有一件被列入全国人大或常委会会议议程。[12]列入全国人大及其常委会议程的法律案全部由委员长会议、全国人大专门委员会、国务院、国家监察委员会、最高人民法院、最高人民检察院、中央军委等公权力机关提出。[13]一方面,全国人大代表虽然每年向全国人大提出大量的法律案,但大多数人大代表并没有能力提出成熟的法律草案,只能对法律草案内容提出具体的意见和建议,有相当数量的代表在提出法律案的同时甚至并未按照《立法法》的要求提出法律草案。[14]另一方面,即便《立法法》第53条第2款规定:“专业性较强的法律草案,可以吸收相关领域的专家参与起草工作,或者委托有关专家、教学科研单位、社会组织起草。”但由相关专家或组织提交的专家建议稿对于相关公权力机关而言只具有参考作用,本质上仍属于公民或组织提出的意见和建议。而本文所指的法律起草活动,是在相关公权力机关牵头组织下[15]协调人力物力进行调查研究、征求意见,最终形成提交给全国人大及其常委会审议的法律草案等一系列行为和过程。虽然提交给全国人大及其常委会审议的法律草案(送审稿)并不具有法律效力,但送审稿构成了审议活动的基础。甚至有学者将有关公权力机关组织起草法律草案的资格与能力称为“法律起草权”,是一项立法程序性权力。[16]因此,虽然法律草案并不具有法律效力,但有关公权力机关组织起草法律草案的活动应当受到法律、特别是宪法的拘束,确保法律草案内容与宪法文本不抵触。


第二,从立法过程的角度来看,强调依据宪法起草法律草案有助于从源头上减少部门利益对立法的影响,凝聚立法共识。在我国现行法律中,大概60%的法律草案是由国务院部门牵头起草的,而由全国人大常委会委员长会议、法工委、全国人大专门委员会牵头起草的法律只有26%左右。[17]虽然2015年《立法法》修改后第51条规定“全国人民代表大会及其常务委员会加强对立法工作的组织协调,发挥在立法工作中的主导作用”,但人大主导立法并不意味着由人大主导法律草案的起草工作。根据《立法法》第53条的规定,全国人大专门委员会、全国人大常委会法工委“应当提前参与有关方面的法律起草工作;综合性、全局性、基础性的重要法律草案,可以由有关的专门委员会或者常务委员会工作机构组织起草”。由于行政机关具有信息、资源上的优势,由政府掌握立法提案和起草的主动权在世界范围内具有一定的普遍性。事实上,全国人大及其常委会并不可能包揽所有法律草案的起草工作。[18]专业性、技术性比较强的法律,仍应当交给国务院、中央军委、最高人民法院、最高人民检察院负责,因为“他们掌握的实际情况比较多,让他们起草法律可能会更有针对性,更贴近实际”。[19]在由行政机关特别是相关职能部门主导法律起草工作的情况下,强调法律起草活动受到宪法拘束,意味着强调行政机关遵守宪法的义务,要求行政机关在起草法律草案时必须根据宪法文本和宪法精神,妥善处理权力和权利、权力与责任的关系,防止部门利益法制化的倾向。[20]这有利于提高立法质量,避免宪法争议,减轻法律草案审议工作的压力。


第三,从法律的合宪性解释角度来看,强调依据宪法拘束法律起草活动,能够为法律适用中的合宪性解释创造条件。在坚持依法立法原则的前提下,法教义学能够拘束立法活动的价值判断与立法方法。[21]既而法律起草阶段形成的立法背景资料在法律适用与合宪性审查中可能发挥重要的功能,如果相关主体能够严格依据宪法起草法律草案,并对草案中可能存在争议的条款进行充分的说明,提供有力的宪法文本依据,以论证有关条款的合宪性,可能会直接影响到法律生效后的解释与适用。因此,由谁来撰写法律草案说明和立法说明书等立法背景资料,十分重要。例如,美国在制定《信息自由法》时,草案的合宪性受到了各方面的强烈质疑,立法过程也受到重重阻碍。美国司法部是从国会获得参与撰写立法说明报告的承诺后,才放弃了继续拖延和阻挠法案通过。[22]在全国人大及其常委会的立法过程中,特别是法律草案起草过程中,立法调研报告、各版本的法律草案,以及最终提交全国人大常委会审议时附带的法律草案说明,应当在合宪性审查工作中得到充分的重视。


(二)宪法拘束法律起草活动的制度空间


法律起草活动并不是一个单一的行为,而是一个复杂的过程,包括决策立项、确定起草部门、组建起草班子、明确立法意图、开展调查研究、形成草案框架、起草条文、征求各方意见、形成并审查送审稿、提案机关讨论决定形成正式稿等诸多步骤。[23]虽然宪法文本中并未规定详细的立法程序,但宪法文本可以通过以下方式对起草活动产生直接影响。


第一,法律起草部门可以在起草活动中主动寻求法律草案的相关宪法依据,确定法律起草的意图、框架和具体条文内容。一切法律都不得同宪法相抵触的法制统一原则应当自法律起草开始就得到贯彻。一方面,起草部门应当根据起草工作的需要,主动依据宪法确定法律草案中关于立法宗旨和具体内容,确保法律草案的相关内容,尤其是与宪法文本存在直接联系的条款具有充分的宪法依据。有研究表明,我国的某些法律存在着与宪法文本存在“表述趋同化”的现象,不利于宪法的实施。[24]但这也从另一个角度反映了法律起草活动对于宪法文本的依赖程度:越是与宪法关系相近的法律,越是与宪法文本内容存在直接关联的法律,在法律起草过程中受到宪法文本的影响就越大。另一方面,在法律草案起草阶段,起草部门也可以主动公开法律草案征求意见,相关单位、组织和人员可以依据宪法文本,对法律草案(征求意见稿)的内容提出修改意见和建议,供相关起草部门参考,进而可能影响到法律草案的内容。


第二,法律草案在提交全国人大常委会审议之前的审查修改和讨论决定阶段,存在着合宪性控制的可能与空间。首先,在法律草案初步成形后,需要提交相关国家机关的内设机构审查。如国务院部门起草的法律案先交国务院法制机构审查修改,协调各方意见;中央军委各总部起草的法律案在上报中央军委决定前先由中央军委法制局审查修改。[25]以国务院法制部门为例,其重要的职责之一就是承担审查各部门报送国务院的法律法规草案的任务,[26]法律法规草案是否符合宪法是国务院法制部门审查的重要内容。根据公开资料的披露,国务院法制部门在审查法律法规草案时存在依据宪法调整草案内容的实践。[27]其次,在通过有关内设机构审查后,法律草案送审稿仍需要经过有关国家机关开会讨论决定,才能够最终提请全国人大常委会审议,如国务院提出的法律案一般由国务院常务会议讨论通过;全国人大常委会委员长会议和全国人大专门委员会提出的法律案,分别由委员长会议和专门委员会讨论通过;最高人民法院和最高人民检察院提出的法律案,由审委会和检委会讨论通过。[28]从性质上来看,内设机构对法律草案的审查和提案机关对法律草案的讨论都属于对起草成果的检查,但由于这些行为发生在提请人大常委会审议之前,此时起草工作尚未结束,因此,有关行为仍然属于法律起草活动,宪法文本在上述阶段也可以对法律起草活动产生影响。


综上,法律起草活动接受宪法文本的拘束,既是必要的,也是可能的。虽然目前我国立法背景资料公开程度较为有限,立法机关并不发布立法理由说明书等文件,但法律草案说明作为重要的立法背景资料依然是了解法律起草过程的重要依据。根据《立法法》第18条、第29条的规定,列入全国人大议程的法律案,大会全体会议听取提案人的说明后,由各代表团进行审议;常务委员会会议第一次审议法律案,在全体会议上听取提案人的说明,由分组会议进行初步审议。《立法法》第54条规定:“法律草案的说明应当包括制定或者修改法律的必要性、可行性和主要内容,以及起草过程中对重大分歧意见的协调处理情况。”起草部门(或提案机关)在篇幅极为有限的法律草案说明中援用宪法文本,对立法目的、立法原则和法律草案中相关的宪法性问题进行说明和解读,本身就是宪法文本影响法律草案活动的直接体现。观察和分析起草部门如何在法律草案说明中援用宪法文本,具有重要的意义。


二、法律草案说明中宪法判断的存在形态


在立法实践中,起草部门或提案机关根据需要在法律草案说明中援用宪法的情况大量存在,这意味着法律草案的起草部门或提案机关经常需要从宪法文本中寻求合法性资源,以确保法律草案能够顺利通过审议,表决通过。评估宪法文本对法律起草活动的影响,需要对法律草案说明中援用宪法的情况进行合理的分类。法律草案说明中涉及宪法的表述存在着多种形态,也发挥着不同的功能。笔者将法律草案说明中涉及的宪法文本分为三种形态,即作为直接权力来源的授权规范,作为决定法律草案内容的高级规范,以及作为合宪性自我宣示依据的抽象的价值与标志。下面将详述这三种形态的宪法文本及其功能。


(一)宪法文本作为直接的“授权规范”


起草部门会在草案说明中援用宪法说明立法权的来源和依据。宪法文本在这种情况下表现为一种直接的“授权规范”,并不影响法律草案的具体内容,而是为立法行为本身的权限、程序提供了正当性依据。援用宪法意在说明立法行为本身是直接依据宪法规定的权限与程序作出的,强调权力来源的合宪性。一般而言,全国人大及其常委会的立法权限在《宪法》中有明确规定,不言自明。但在特定的情况下,起草部门在草案说明中明确权力的来源能够强调立法行为的合宪性基础,避免相关争议的出现。这些情况包括:


第一,全国人大常委会在行使部分重大事项决定权时,起草部门可能会特别强调这一决定权的宪法依据。如《驻外外交人员法》草案中规定了外交人员的衔级,草案说明中,起草部门援用《宪法》第67条第15项的规定指出,“需要制定相应的法律予以落实”;在《国家勋章法和国家荣誉称号法》草案说明中,起草部门援用《宪法》第67条第16项,说明立法权力来源的正当性。由于全国人大常委会较少行使特赦权,因此,在2015年《全国人民代表大会常务委员会关于特赦部分服刑罪犯的决定(草案)》的说明中,起草部门也特别指出了《宪法》第67条第17项这一宪法依据。[29]


第二,在涉及对《香港基本法》的解释时,起草部门往往在解释草案说明中强调依据《宪法》第67条第4项和《香港基本法》第158条,全国人大常委会有权解释《香港基本法》。[30]相关解释和决定草案的说明还不止一次地强调“香港特别行政区的高度自治权来源于中央的授权”[31]“全国人大常委会对正确实施香港基本法和决定行政长官产生办法负有宪制责任”。[32]这意味着在处理中央与特别行政区关系的问题上,中央特别重视从宪法文本中寻求合法性资源,这也与党的十九大报告中提到的“牢牢掌握宪法和基本法赋予的中央对香港、澳门全面管制权”[33]的论述相契合。


第三,对于某些具有改革试点性质的决定,起草部门会在草案说明中强调相关决定权限的宪法依据。如2012年全国人大常委会首次决定授权国务院在国内部门区域暂定调整法律规定的规定,在决定草案中即明确指出该项授权的依据是《宪法》第89条第18项;[34]在1985年《全国人民代表大会关于授权国务院在经济体制改革和对外开放方面可以制定暂行的规定或者条例的决定》的草案说明中,起草部门同样强调了这一授权的宪法依据。[35]


(二)宪法文本作为决定法律草案内容的高级规范


法学家凯尔森曾指出,宪法作为一种高级规范(superior norm)“在某种程度上……可以消极地决定法律必须不要某种内容……也可以积极地规定未来法律的一定内容”[36]。从立法过程的角度来看,宪法的这种高级效力从法律起草阶段就应当发挥作用,对法律草案内容的形成过程产生直接的影响。在立法实践中,宪法文本影响法律草案内容的方式大体表现为三种:


第一,宪法作为“母法”,在法律起草过程中发挥着“规范繁衍”的功能。宪法文本的规范繁衍功能具体表现为三种:首先,宪法文本中的具体条款为某一立法的必要性提供了直接依据。如根据《宪法》第22条,可以认为,制定《公共文化服务保障法》是“推动宪法深入实施、补齐文化领域立法短板的重要举措”;根据《宪法》第91条,可以认为,制定《审计法》对于“进一步完善审计监督制度……是十分必要的”。[37]其次,宪法文本的具体条款为起草部门规定了明确的立法宗旨以及立法框架。如《体育法》的立法目的是《宪法》第21条第2款确定的,从而“准确、全面地贯彻宪法精神”;[38]《缔结条约程序法》的草案说明则多次列举《宪法》的具体条款,强调它们构成了草案的“主要依据和核心内容”;[39]《监督法》的草案说明强调:“宪法对国家权力机关的监督职权作出了原则规定,制定监督法就是要把这些原则规定具体化。”[40]最后,宪法具体条款繁衍出具体的法律草案条款。如《政务处分法》草案说明指出:“制定政务处分法,将宪法确立的坚持党的领导的基本要求具体化、制度化、法律化。”[41]《物权法》草案说明在介绍草案主要内容时更是不厌其烦地列举了各关键条款的具体宪法依据。[42]尽管有学者指出,过于强调宪法作为法律的立法依据可能会导致“宪法母法说”走向极端,进而在可行性与逻辑上暴露出诸多缺陷,[43]但不可否认的是,只要法律草案在内容上与宪法文本存在关联性,法律草案内容的形成就必然或多或少地依赖于宪法文本的表述。


第二,宪法作为“审查标准”,在法律起草过程中发挥着“判断准绳”的功能。林来梵教授在批判“宪法母法说”时指出:“与其说宪法的存在是为了给各种立法提供立法基础,倒不如说是为了审查各种立法提供规范依据。”[44]法律起草过程中宪法作为审查标准的情况有两种:一种是提案机关及其内设机构在审查法律草案送审稿时可以依据宪法文本对送审稿的内容进行调整,如1993年《反间谍法》草案送国务院后,审查机关认为将危害国家安全的行为等同于间谍行为并不合适,因此,依据《宪法》第54条将草案名称改为《国家安全法》。[45]但相关法律草案说明中对这一类实践并无披露。另一种情况发生在宪法修改后引起的修改法律活动中。如《土地管理法》在1988和2004年修改时,相关部门严格根据相关宪法修正案确定《土地管理法》修正草案的内容;[46]2009年全国人大常委会进行了相应的法律清理,对16件法律和法律解释中的有关“征用”的条款进行了修改,“以与宪法规定相一致”[47],在这种情况下,起草部门以宪法修正案为依据,对原有法律规定进行审查,并起草了相应的修改草案,为消除法律与宪法规定不一致的情况奠定了基础。


第三,宪法作为起草部门对草案内容进行合宪性说明与宪法解读的依据。将宪法的原则规定具体化是法律起草的重要目的,在这一过程中,法律起草部门不可避免地需要对宪法条文的具体含义进行解读,而这一解读的立场往往对法律草案中关键条款的形成产生了重要影响。在法律草案说明中,起草部门会对草案中特定重要的条款的合法性与合理性进行说明,其中援用宪法作为依据,在解读宪法条文具体含义的基础上论证相关规定(特别是强化公权力、限制公民基本权利的规定)的合宪性,以避免草案内容受到违宪的质疑。这一做法在很早就被运用在立法实践之中,[48]1982年之后,随着立法程序的规范化、民主化和公开化,立法参与者在法律起草和审议阶段提出针对宪法条文具体内涵的解读越来越频繁。如在《村民委员会组织法》的草案说明中,起草部门以《宪法》第111条第1款为依据,强调村委会“不是一级政权组织,也不是一级行政组织”,草案中规定的村委会与基层政府的关系是“指导关系”。[49]《海岛保护法》草案说明中,起草部门认为无居民海岛是“特殊的自然资源”,根据《宪法》第9条的规定,在草案中规定“无居民海岛的所有权属于国家”是没有问题的。[50]在上述情况中,草案的内容并不是简单地对宪法文本的重复,起草部门在解读宪法文本含义的基础上实现了具体条文合宪性的论证,这意味着宪法文本对草案产生了直接的影响,没有这一论证,法律草案具体内容的正当性就会大大降低,甚至受到质疑。


(三)“依据宪法”作为一种抽象的合宪性宣示与标志


在法律草案说明中,宪法文本还可以作为一种抽象的价值与标志,被起草部门特别提及。与前面两种形态不同,此处的宪法文本并不特指某一宪法规范,而是作为一种抽象的价值。它既不决定草案的具体内容,也不指向特定权力的规范来源,而是代表了一种整体性的价值。为了证明法律草案的合宪性,起草部门除了在法律草案说明中列举具体的宪法规范作为草案内容的依据和相关权力来源,也将“依据宪法起草法案”作为一项工作原则多次提及,譬如强调相关立法工作是“以宪法为依据”,[51]“严格遵循宪法的规定”,[52]起草工作的指导思想是“与宪法等有关法律保持一致”。[53]这类表述意味着起草部门或提案机关对法律草案整体内容合宪性的自我宣示,“依据宪法”在起草部门眼中是一种标志和结论,在某种程度上代表着起草部门或提案机关对于草案合宪性的自信。在有些情况下,即便法律草案内容本身与宪法文本并无紧密联系,“依据宪法”也并不存在于法律草案的第一条中,也并不妨碍起草部门在法律草案说明中作出上述表述。[54]


综上所述,宪法文本在法律草案说明中表现为不同的形态,起草部门在草案说明中援用宪法也有不同的作用。宪法文本可以作为高级规范决定法律草案的内容,可以作为授权规范成为全国人大及其常委会行使权力的直接依据,“依据宪法”的表述也成为起草部门宣示法律草案整体合宪的标志。需要说明的是,法律起草部门在法律草案说明中会运用各种方式论证法律草案整体和关键条款的合宪性,上述宪法文本的多种形态往往会同时存在,对法律草案内容的合宪性也会产生不同的影响。实践中的问题是:如果法律草案在审议过程中受到合宪性质疑,或者法律的合宪性受到质疑,法律草案说明中涉及宪法的表述能否消解这种质疑,为法律的合宪性提供证明?这一问题将在下一部分集中讨论。


三、法律草案说明中的宪法判断对法律草案合宪性的影响


法律草案的合宪性必须要经过审议和表决通过后才能够正式转化为法律固有的合宪性基础。作为立法背景资料的法律草案说明并不具有法律效力,起草部门虽然在法律草案说明中援用宪法论证法律草案的合宪性,但相关表述在审议阶段未必会得到全国人大及其常委会的认同。经过审议,法律草案说明中涉及宪法的相关表述可能被接受,也可能被推翻。因此,要判断法律草案说明中援用宪法的表述对法律草案合宪性的影响,还需要根据法律草案审议的情况进行分类讨论。


(一)类型一:法律草案说明对法律草案内容的合宪性不具有实质影响


尽管起草部门在法律草案说明中援用宪法试图证明起草活动的合宪性,但有些情况下,法律草案说明的宪法表述并不影响法律草案内容的合宪性,具体分为:


第一,法律草案说明中抽象的合宪性宣示对于法律的合宪性没有实质的影响。尽管法律起草部门宣称法律起草以“依据宪法”“遵循宪法”为原则,但并不意味着法律草案本身与宪法文本不存在抵触的情况。在实践中,通过审议发现和纠正了大量法律草案与宪法文本抵触、不一致的情况。[55]在法律草案及生效的法律的具体条款的合宪性受到质疑时,草案说明中抽象的合宪性宣示并不能够有效地回应相关质疑。因此,法律草案说明中宣称的“依据宪法”如果没有明确、具体的规范指向,并不能提高或巩固法律草案的合宪性,自然也就不能为法律的合宪性提供证明,而只能是起草部门主动接受宪法拘束的一种表态。


第二,法律草案说明明确指出全国人大及其常委会行使权力的规范依据,充分证明了行为在权限上的合宪性,但不影响内容的合宪性。全国人大及其常委会根据宪法文本的具体条款行使立法权和决定权,在权力来源上具有充分宪法依据。因此,全国人大及其常委会在依据宪法具体条文行使职权时,如全国人大常委会决定特赦,解释法律,制定法律规定外交衔级、国家荣誉称号等,很难受到越权的质疑。但权限来源合宪并不意味着法律草案及法律内容本身合宪。例如,全国人大常委会虽然有权制定法律来规定外交衔级,但并不意味着《驻外外交人员法》的内容就当然符合宪法规定。在权限符合宪法的情况下,法律草案及法律条文内容的合宪性仍需要更为充分的宪法依据来论证。


(二)类型二:法律草案说明对法律草案内容的合宪性产生实质影响


法律草案说明中明确指出了法律草案内容形成所依据的宪法条文,对法律草案的合宪性可以产生实质影响,但存在不同情况,需要分类讨论。


第一,因宪法修改而修改法律时,依据宪法修正案起草法律修改草案,能够为特定的修改条款提供合宪性。在宪法修改后,依据宪法修正案修改法律的目的就在于消除法律与宪法不一致的情况,因此,依据宪法文本审查法律文本,并起草相应的修改草案具有坚实的合宪性基础,相关草案的内容在审议阶段也不大可能受到合宪性质疑。


第二,法律草案说明中援用宪法论证立法的必要性,或者根据宪法具体条文确定立法目的、相关原则和草案框架,能确保法律草案立法目的、立法框架的合宪性。在审议阶段,相关审议主体也极少依据宪法文本对草案的立法目的提出修改意见,[56]对法律草案框架结构的调整也不大可能涉及合宪性判断。但是,立法目的的合宪性并不代表其他具体条款合宪,要论证法律草案其他条款的合宪性仍需要其他宪法规范的支持。


第三,法律草案说明中指出法律草案形成的具体宪法依据,有助于证明法律草案的合宪性。如果法律草案的具体条款有充分的宪法依据,在很大程度上就能够避免在审议过程中受到合宪性质疑。但在审议过程中,全国人大常委会可能会接受相关意见,通过实质意义上的宪法解释对相关条款进行调整。例如,在起草《证券法》草案时,起草部门认为根据《宪法》第90条第2款,宪法并未把相应权力授予非部委机构和事业单位。因此,草案规定:“国务院设立国家证券管理委员会,统一管理监督全国证券市场。”但审议过程中有人提出反对意见,草案最终放弃新设立的机构,规定由国务院证券监督管理机构对全国证券市场实行集中统一监督管理。全国人大常委会法工委认为,证监会由此获得制定规章的权力属于对《宪法》第90条的规章制定主体范围的扩大解释。[57]


第四,法律草案说明中相关宪法解读是判断法律草案特定条款合宪性的关键。在理想状态下,起草部门的宪法解读如果被审议主体接受(或未提出质疑),则法律草案说明即能够充分证明法律草案中相关条款的合宪性。但在实践中,起草部门与审议主体(立法机关)对宪法条文的解读往往存在差异。美国学者塞耶指出:“宪法经常容许不同的解释,且经常存在着范围广泛的选择和判断;在这种情况下,宪法并不将任何一种具体意见强加在立法机构之上,而是在此范围内任其选择,且任何理性的选择都是合宪的。”[58]在没有正式宪法解释的情况下,起草部门、审议主体和公民个人对于某一宪法文本的内涵极有可能存在不同的理解,进而导致对法律草案合宪性作出不同的判断。有学者指出,公民个人针对法律草案的“违宪”质疑在标准和依据上往往具有主观随意性,有轻言违宪的可能。[59]因此,协调起草部门和审议主体对于宪法文本的不同见解,在立法过程中最大可能地达成一致意见,是确保法律草案合宪的关键所在。在实践中,起草部门与审议主体关于宪法条文不同解读的协调,有三种关系,如表1所示。




从表1可看出,在第一种情况中,经过起草部门的说明,立法机关接受了起草部门在草案说明中的宪法解读,因而法律草案说明对论证法律草案的合宪性发挥了积极作用。在第二种情况中,即便起草部门宣称法律起草“依据宪法进行”,但其对“最高人民法院是全国法官的主管机关”的理解与《宪法》第127条明显相违背,在审议过程中被纠正,审议主体的意见取代了原有的宪法理解,因而草案说明并未能够论证原草案的合宪性。在第三种情况中,起草部门与审议主体关于《宪法》第9条如何在法律草案中表述存在争议,最后草案保留了共识部分,而删去了争议性规定。有学者认为,这属于立法机关故意的留白,以防止出现实质意义上的宪法纠纷。[60]起草部门与审议主体就宪法第9条的理解达成了妥协,法律草案在内容上回避了对某些宪法问题的判断。但无论是哪种情况,起草阶段和审议阶段的解读直接形成何种关系,只要草案说明中能够正视草案中可能存在的合宪性争议,并提出某种解读方案,供审议主体参考、评判,草案中存在的相关宪法问题就能够在立法过程中被充分讨论,从而实现立法机关对法律草案的合宪性控制,并借由立法程序的表决机制达成最终共识。只要有证据证明相关宪法问题曾经在立法过程中被充分讨论过,宪法监督机关在事后的宪法审查中就不能轻易地作出法律违宪的结论。


四、法律草案说明中宪法判断的效力分析


如上文所述,法律草案说明中的合宪性判断对法律草案的合宪性具有不同影响,法律草案说明中的特定论述对于宪法解释与合宪性审查工作,自然也就具有了不同的影响。法律草案说明作为重要的立法背景资料,对于准确解释法条内涵具有重要参考价值,也是进行宪法解释与开展合宪性审查工作时重要的参考资料。奥地利学者克莱默认为:“永远值得注意的材料,是通过其能得出历史上立法者毫无争议地赋予某个法条的某种意思的材料。”[61]法律草案说明中包含的各种论述,特别是涉及宪法的论述,究竟有何种效力,应当慎重分析。


法律草案说明中的宪法判断的效力,是指法律草案说明中宪法判断在法律草案审议过程中以及法律通过后的宪法解释、合宪性审查中对有关机关的拘束力。就这一问题,应当根据法律草案说明的性质、法律草案说明与法律草案合宪性的关系、宪法判断作出的主体三个角度进行分析。


第一,从阶段上来看,法律草案说明只是提出法律案的主体在法律草案审议之前向全国人大或全国人大常委会提出的说明性文件,不具有法定的约束力,无论是在法律草案的审议阶段,还是法律通过后的宪法解释、法律解释与合宪性审查工作中,都没有法定的拘束力。正如克莱默所说:“(对于立法背景资料)解释者有查询的义务,但是不一定有遵循义务,材料只有‘说服的权威’。”[62]如果不分具体情况,一律承认法律草案说明的拘束力,则可能妨碍法律草案审议工作的进行,也会对后续的备案审查、合宪性审查工作产生消极作用,特别是在法律草案说明大多数由行政机关提交的情况下,过于强调法律草案说明的效力,可能会动摇人大在立法工作中的主导地位。从实践来看,法律草案说明的实际效力还需要根据说明主体和针对内容进行判断。


第二,根据法律草案说明对法律草案合宪性的不同影响,具体判断法律草案说明中宪法判断的效力。草案说明中的宪法判断对法律草案的影响越大,立法机关就越需要重视相关的宪法判断。


首先,法律草案说明中抽象的合宪性宣示无助于法律草案合宪性的证成,在草案说明中明确立法行为的权力来源有助于强调立法行为的正当性,但对于法律草案内容本身的合宪性不产生实质影响,如果法律草案说明中忽略了对草案中特定宪法争议进行回应,就无法证明起草活动受到了宪法的有效拘束,也无助于论证法律草案的合宪性。因此,法律草案说明中的相关论述对合宪性审查机关不具有拘束力。


其次,具体的宪法条文对法律草案内容的形成产生了直接作用,无论是作为立法宗旨、草案框架、具体内容形成的依据还是审查标准,都对法律草案的合宪性产生了实质的积极影响。合宪性审查机关在进行合宪性审查时,应当按照法律草案说明中的指示,重点审查草案内容与特定宪法条款之间的关系。特别是起草部门在法律草案说明中高频次引用宪法具体条款论证法律草案的合宪性时,合宪性审查机关应当尊重法律草案说明中的宪法判断。


最后,法律草案说明中对具体宪法条文内涵的解读体现了起草部门对草案中宪法问题的直接回应,为合宪性解释提供了正面或反面的思路。如果起草部门的意见在审议时被接受(表1中的接受关系),则应当尊重立法过程中立法机关和行政机关达成的宪法共识;如果起草部门的意见在审议时被否定(表1中的取代关系),则合宪性审查机关在进行合宪性解释时应当排除起草部门的原有思路;而如果法律草案说明中显示,法律中的有关宪法争议在立法过程中进行了模糊处理(表1中的妥协关系),则合宪性审查机关不宜在合宪性层面对相关规定进行评价,而应当通过其他途径解决相关问题。


第三,从宪法判断的主体来看,应根据作出宪法判断的主体分别确定宪法判断的效力。法律草案说明记录的宪法判断的主体是多样的,包括国务院、委员长会议、全国人大专门委员会等法律草案的起草部门。在个别情况下,也会在论述立法工作的经过时提及其他主体,譬如,党中央在区分宪法判断主体的基础上宪法判断的实际效力也有所不同。


首先,法律草案中的重大原则性问题由中共中央批准的,相关法律的合宪性不受质疑。坚持党对立法工作的领导是我国立法工作中的重要原则。党的十八届四中全会提出:“加强党对立法工作的领导,完善党对立法工作中重大问题决策的程序。凡立法涉及重大体制和重大政策调整的,必须报党中央讨论决定。党中央向全国人大提出宪法修改建议,依照宪法规定的程序进行宪法修改。法律制定和修改的重大问题由全国人大常委会党组向党中央报告。”[63]在我国立法实践中,党对立法工作的领导形式是多样的,不仅包括对立法工作的部署、立法规划的审批和对重大立法作出决策,也包括由党中央听取有关方面关于重要立法事项的请示,在全国人大常委会审议法律草案前预先审批法律草案等。[64]法律草案说明有时也会提及党中央审批草案的过程。例如,2018年公务员法修订时,其修订草案说明即提到“中央党的建设工作领导小组会议审议了修订草案(送审稿),根据审议意见对送审稿作了修改完善,并报经习近平总书记审阅同意”。[65]在党中央事先审批过法律草案的情况下,党中央实际上已经确认了法律草案的合宪性。在法律草案审议过程中和未来法律的修改过程中,全国人大常委会、全国人大宪法和法律委员会不应质疑法律的合宪性问题,以确保党对立法与合宪性审查工作的领导和权威。


其次,由全国人大常委会委员长会议以及全国人大专门委员会在法律草案说明中作出的合宪性判断,应当成为推定相关法律合宪的重要依据。全国人大常委会委员长会议和全国人大各专门委员会都有向全国人大常委会提出法律案的权限,在相关的法律草案说明中能够作出确认法律草案合宪的宪法判断。例如,由委员长会议提请全国人大常委会审议的《香港特别行政区维护国家安全法》草案说明中说:“委员长会议听取了全国人大常委会法工委关于香港特别行政区维护国家安全法起草工作等情况的汇报,认为草案符合宪法规定和宪法原则,符合‘一国两制’方针和香港基本法,符合全国人大《决定》精神。”[66]而在《人民法院组织法》修订草案的说明中,全国人大原内务司法委员会也指出草案的相关规定与宪法相一致。[67]全国人大宪法和法律委员会作为全国人大专门委员会,在统一审议法律草案过程中,必须充分尊重委员长会议作出的宪法判断,并认真考虑其他专门委员会作出的宪法判断。而在法律通过后如果需要进行相关的宪法解释与合宪性审查,也需要慎重考虑有关立法资料中的相关表述。理由在于:一方面,有关立法与合宪性审查的重大问题,宪法和法律委员会在实践中也会向委员长会议报告,因此,其本身必须尊重委员长会议作出的宪法判断;另一方面,全国人大其他专门委员会与全国人大宪法和法律委员会在宪法上的地位是平等的,在合宪性审查工作中,全国人大宪法和法律委员会虽然具有推进合宪性审查工作的职责,但也需要认真考虑其他专门委员会的意见。如果存在分歧,应当及时向委员长会议报告,必要时亦可通过全国人大常委会党组向党中央请示。


最后,对其他主体在法律草案说明中作出的宪法判断,宪法和法律委员会只需参照即可,可以接受,亦可以推翻。在统一审议法律草案的过程中,宪法和法律委员会可以推翻法律草案说明中作出的宪法判断,对法律草案的内容进行修改;在法律通过后如有充分理由认定草案说明中的宪法判断已过时,全国人大及其常委会也可重新评估法律草案说明中宪法判断的妥当性,并对相关法律作出修改或废止的决定。当然,在工作的方式方法上可以灵活掌握,不必作出明确的违宪认定,以减少合宪性审查工作的阻力。


综上所述,法律草案说明中的宪法判断基于阶段、内容和主体,对全国人大宪法和法律委员会的拘束力是不同的,应当具体问题具体分析。在重视法律草案说明中涉宪性、合宪性表述的基础上,应当根据作出宪法判断的主体,进一步区分宪法判断的实际效力:草案说明中由党中央对重大问题作出的宪法判断,全国人大宪法和法律委员会必须遵循;委员长会议对重要问题作出的宪法判断,全国人大宪法和法律委员会必须充分尊重;对于全国人大其他专门委员会作出的宪法判断,全国人大宪法和法律委员会应当认真考虑;国务院和其他公权力机关提交的法律草案说明中涉及的宪法判断只具有参考作用,全国人大宪法和法律委员会在审议法律草案时可以进行更改,在法律通过后的合宪性审查工作中也可以不受其拘束。


结论


根据上文分析可以得出的结论是:宪法文本应当且可以拘束法律起草活动,法律起草部门在法律草案说明中大量援用宪法对法律草案的立法目的、原则和主要内容进行说明,集中反映了宪法文本对法律起草活动的影响。宪法文本中的具体条款可以明确特定立法的具体权力来源,并作为决定法律草案内容的“高级规范”发挥着“规范繁衍”“审查标准”和“合宪性说明”依据的功能,对法律草案内容的合宪性产生了积极的影响。但起草过程中抽象的合宪性宣示并不能够对法律草案的合宪性产生实质影响,回避法律草案种可能存在的宪法争议,无助于确保和提升法律草案的合宪性。


这一结论对立法工作的启示在于:首先,法律起草部门应当在起草工作中充分重视宪法文本,确保法律草案的重要条款有坚实的宪法依据,避免出现法律草案明显遗漏或突破宪法文本、重要概念表述与宪法文本不一致、严重限制公民基本权利等问题。其次,法律起草部门和提案机关应进一步重视法律草案说明的作用,在草案说明对法律草案可能存在合宪性争议条款的宪法依据和内涵进行阐释,这样既有利于草案顺利通过审议,也能为未来法律的合宪性解释提供依据和证明。再次,当全国人大及其常委会、各专门委员会、全国人大代表与法律起草部门在立法过程中对法律草案中存在的宪法争议有不同理解时,应当以宪法文本为依据进行充分沟通。最后,应当承认党中央和委员长会议、全国人大各专门委员会在法律草案说明中宪法判断事实上的拘束力,以体现党对立法工作的领导和人大对立法工作的主导,确保立法工作平稳有序进行。


起草部门与审议主体的宪法对话蕴含着宪法发展和宪法解释的可能性,也为我国合宪性审查工作提供了必要的参考。全国人大宪法和法律委员会在统一审议法律草案和进行合宪性审查工作的过程中,应当合理利用相关立法背景资料,并提出明确的支持和反对理由,在条件成熟的情况下启动正式的宪法解释程序。


注释:

[1] 习近平:《决胜全面建成小康社会夺取新时代中国特色社会主义伟大胜利》,人民出版社2017年版,第38-39页。

[2] 参见翟国强:《依宪治国:理念、制度与实践》,中国政法大学出版社2016年版,第140-178页;胡弘弘:《依宪立法的再思考:“由法律规定”之宪法实施》,载《政法论丛》2021年第3期,第26-36页。

[3] 参见田纪云:《田纪云文集·民主法制卷》,中国民主法制出版社2016年版,第235页。类似表述亦可参见乔石:《乔石谈民主与法制》(下),人民出版社、中国长安出版社2012年版,第450页。

[4] 参见王云清:《立法背景资料在法律解释中的功能与地位——英美的司法实践及其对中国的镜鉴》,载《法学家》2019年第1期,第72-86页。

[5] 参见陈玉山:《法律案合宪性审查的程序、事项与方法》,载《环球法律评论》2020年第1期,第72-82页。

[6] 《物权法》《监察法》在立法过程中,学界对法律草案的合宪性讨论颇多,在此不再一一列举。

[7] 参见张婷:《立法理由说明的民主功能与制度建构》,载《环球法律评论》2019年第4期,第131-148页。

[8] 参见宋方青:《立法能力的内涵、构成与提升以人大立法为视角》,载《中外法学》2021年第1期,第167页。

[9] 朱学磊:《弱司法审查是中国实施宪法的蹊径吗——“合宪性审查工作体系化”的提出》,载《政治与法律》2019年第4期,第140页。

[10] 莫纪宏:《依宪立法原则与合宪性审查》,载《中国社会科学》2020年第11期,第93页。

[11] 根据翟国强研究员的观点,宪法判断有广义和狭义之分,广义的宪法判断是指“关于宪法的判断”,“对案件事实从宪法学角度作出分析和认定”,“也可以说是一种‘宪法推理’或‘宪法论证’”。而狭义的宪法判断是通过宪法审查程序作出的具有法效力的判断。参见翟国强:《宪法判断的原理与方法:基于比较法的视角》,清华大学出版社2019年版,第2页。本文采用广义的概念。

[12] 参见武增主编:《中华人民共和国立法法解读》,中国法制出版社2015年版,第86-87页。

[13] 目前《立法法》虽然没有赋予国家监察委员会提出议案的权力,但2021年修正后的《全国人民代表大会组织法》第16条和第29条赋予了国家监察委员会向全国人大及其常委会提出议案的权力,国家监察委员会已经牵头起草了《政务处分法》《监察官法》等法律草案。参见《十三届全国人大常委会立法规划》,载《全国人大常委会公报》2018年第5期,第679-680页。

[14] 参见邢斌文:《全国人大代表立法提案的实证研究》,载姜明安主编:《行政法论丛》第20卷,北京大学出版社2017年版,第196-197页。

[15] 法律起草部门一般是国家机关的相关部门,与提案机关存在隶属关系,如国务院部门牵头起草法律,再由国务院向全国人大或者全国人大常委会提出法律案,但也有极少数法律草案由人民团体牵头起草,如1980年的《婚姻法》是由全国妇联牵头起草的,《红十字会法》由中国红十字总会牵头起草,这些情况下起草部门和提案机关不存在法律上的隶属关系,草案说明也不是以起草部门的名义做出的;还有一些法律草案是由党中央有关部门牵头起草的,如《公务员法》是由中共中央组织部和原人事部牵头起草的,《监察法》是由中共中央纪律检查委员会牵头起草的。

[16] 参见郭道晖:《法理学精义》,湖南人民出版社2005年版,第301页。

[17] 数据统计根据全国人大常委会法工委立法规划室编:《中华人民共和国立法统计(2018年版)》,中国民主法制出版社2019年版,第3-138页。这一统计仅包括全国人大及其常委会通过的法律,不含有关法律的决定。

[18] 参见封丽霞:《人大主导立法的可能及其限度》,载《法学评论》2017年第5期,第82-85页。

[19] 吴邦国:《吴邦国论人大工作》(上),人民出版社2017年版,第56页。

[20] 参见注[19],第123-124页。

[21] 参见赵一单:《依法立法原则的法理阐释——基于法教义学的立场》,载《法制与社会发展》2020年第5期,第47-49页。

[22] 参见李立:《试述明克诉环保署案在战后美国信息自由运动史上的意义》,载四川大学美国研究中心编:《全球化时代的美国》,四川大学出版社2010年版,第331页。

[23] 参见周旺生:《立法学教程》,北京大学出版社2006年,第481-489页。

[24] 参见李样举:《论国家立法权具体化功能的宪法控制必要性——以法律冲突为视角》,载《云南大学学报(法学版)》2013年第1期,第20-22页。

[25] 参见苏东主编:《公民权利义务与国家制度》,中国民主法制出版社2016年版,第144页。

[26] 参见曹康泰:《中华人民共和国立法法释义》,中国法制出版社2000年版,第132页。

[27] 《行政法规制定程序条例》第18条规定:“……国务院法制机构主要从以下方面对行政法规送审稿进行审查:(一)……是否符合宪法、法律的规定和国家的方针政策”因此,国务院法制部门当然有权对国务院有关部门提交给国务院的法律草案是否符合宪法进行审查。在实践中,国务院法制部门确实在审查阶段纠正过法规草案中违反宪法规定的问题。具体实践事例,参见李培传:《论立法》,中国法制出版社2004年版,第247、265页。

[28] 同注[25],第144页。

[29] 参见王光亚:《关于〈中华人民共和国驻外外交人员法(草案)〉的说明》,载《全国人大常委会公报》2009年第7期,第611页;李适时:《关于〈中华人民共和国国家勋章和国家荣誉称号法(草案)〉的说明》,载《全国人大常委会公报》2016年第1期,第37-39页。

[30] 参见李飞:《关于全国人民代表大会常务委员会关于〈中华人民共和国香港特别行政区基本法〉第十三条第一款和第十九条的解释(草案)的说明》,载《全国人大常委会公报》2011年第6期,第585-590页。

[31] 李飞:《关于全国人民代表大会常务委员会关于〈中华人民共和国香港特别行政区基本法〉附件一第七条和附件二第三条的解释(草案)的说明》,载《全国人大常委会公报》2004年第4期,第269页。

[32] 李飞:《关于全国人民代表大会常务委员会关于香港特别行政区行政长官普选问题和2016年立法会产生办法的决定(草案)的说明》,载《全国人大常委会公报》2014年第5期,第623页。

[33] 同注[1],第6页。

[34] 参见马:《对〈关于授权国务院在广东省暂时调整部分法律规定的行政审批的决定(草案)〉的说明》,载《全国人大常委会公报》2013年第1期,第85-86页。

[35] 参见王汉斌:《关于授权国务院在经济体制改革和对外开放方面可以制定暂行的规定或者条例的决定(草案)的说明》,载《中华人民共和国国务院公报》1985年第11期,第331-332页。

[36] [奥]凯尔森:《法与国家的一般理论》,沈宗灵译,商务印书馆2013年版,第195页。

[37] 参见柳斌杰:《关于〈中华人民共和国公共文化服务保障法(草案)〉的说明》,载《全国人大常委会公报》2017年第1期,第26-29页;郭振乾:《关于〈中华人民共和国审计法(草案)〉的说明》,载《全国人大常委会公报》1994年第6期,第29-33页。

[38] 伍绍祖:《关于〈中华人民共和国体育法(草案)〉的说明》,载全国人民代表大会常务委员会办公厅编:《中华人民共和国全国人民代表大会常务委员会公报1995年卷》,中国法制出版社2004年版,第341页。

[39] 钱其琛:《关于〈中华人民共和国缔结条约程序法(草案)〉的说明》,载全国人民代表大会常务委员会办公厅编:《中华人民共和国全国人民代表大会常务委员会公报1990-1991年卷》,中国法制出版社2004年版,第305-306页。

[40] 王维澄:《关于〈中华人民共和国全国人民代表大会和地方各级人民代表大会监督法(草案)〉的说明》,载《全国人大常委会公报》2006年第7期,第542-543页。

[41] 吴玉良:《关于〈中华人民共和国公职人员政务处分法(草案)〉的说明》,载《全国人大常委会公报》2020年第3期,第528页。

[42] 参见王兆国:《关于〈中华人民共和国物权法(草案)〉的说明》,载《全国人大常委会公报》2007年第3期,第309-315页。

[43] 参见蒋德海:《从宪法“不抵触”原则透视宪法与其他法的关系》,载《华东政法大学学报》2008年第1期,第12-21页。

[44] 林来梵:《从宪法规范到规范宪法》,商务印书馆2017年版,第316页。

[45] 参见李培传:《论立法》,中国法制出版社2004年版,第247页。

[46] 参见王先进:《关于〈中华人民共和国土地管理法〉修正案(草案)的说明》,载《全国人大常委会公报》1988年第8期,第30-31页;孙文盛:《关于〈中华人民共和国土地管理法修正案(草案)〉的说明》,载《全国人大常委会公报》2004年第6期,第576-577页。

[47] 李适时:《关于〈全国人民代表大会常务委员会关于废止部分法律的决定(草案)〉和〈全国人民代表大会常务委员会关于修改部分法律的决定(草案)〉的说明》,载《全国人大常委会公报》2009年第6期,第562页。

[48] 如在1958年制定《户口登记条例》时,起草部门就特别对草案中某些拘束性规定进行了说明,认为这些规定“并不是限制公民的居住和迁徙自由,这是因为宪法所规定的自由,是有领导的自由,不是无政府状态;是广大人民的自由,不是少数人的个人绝对自由”,与宪法规定的迁徙自由“是完全一致的”。参见罗瑞卿:《关于中华人民共和国户口登记条例草案的说明》,载全国人民代表大会常务委员会办公厅编:《全国人民代表大会常务委员会公报》(1957-1958年重印合订本),中国法制出版社2004年版,第245-246页。

[49] 参见邹恩同:《关于〈中华人民共和国村民委员会组织条例(草案)〉的说明》,载《全国人大常委会公报》1987年第6期,第8-12页。

[50] 参见汪光焘:《关于〈中华人民共和国海岛保护法(草案)〉的说明》,载《全国人大常委会公报》2010年第1期,第26页。

[51] 任建新:《关于〈中华人民共和国法官法(草案)〉的说明》,载《全国人大常委会公报》1995年第1期,第72页。

[52] 铁木尔·达瓦买提:《关于〈中华人民共和国民族区域自治法修正案(草案)〉的说明》,载《全国人大常委会公报》2001年第2期,第134页。

[53] 汪家镠:《关于〈中华人民共和国国家通用语言文字法(草案)〉的说明》,载《全国人大常委会公报》2000年第6期,第590页。

[54] 《促进科技成果转化法》第1条并没有“根据宪法,制定本法”的表述,内容上也与宪法没有直接关联,但草案说明中也有“本法以宪法和科技进步法为依据”的表述。参见李绪鄂:《关于〈中华人民共和国促进科技成果转化法(草案)〉的说明》,载《全国人大常委会公报》1996年第4期,第387页。

[55] 参见邢斌文:《论法律草案审议过程中的合宪性控制》,载《清华法学》2017年第1期,第167-188页。

[56] 特例是在审议《集会游行示威法》草案时,法律委员会根据“大家的意见”,将草案第1条中的“维护公共秩序和社会安定”与“保障公民依法行使集会、游行、示威的权利”的立法目的进行顺序调换,以强调本法的主要目的时保障公民的基本权利。参见宋汝棼:《全国人大法律委员会对〈中华人民共和国集会游行示威法(草案)〉审议结果的报告》,载《全国人大常委会公报》1989年第5期,第86页。

[57] 参见郑淑娜主编:《中华人民共和国立法法释义》,中国民主法制出版社2015年版,第221页。

[58] James B. Thayer, “The Origin and Scope of the American Doctrine of Constitutional Law”,7 Harvard Law Review,(1893),p.144.

[59] 参见韩大元:《由物权法草案的争论想到的若干宪法问题》,载《法学》2006年第3期,第24-32页。

[60] Yan Lin & Tom Ginsburg, “Constitutional Interpretation in Lawmaking: China’s Invisible Constitutional Enforcement Mechanism”,63 The American Journal of Comparative Law,(2015),pp.487-488.

[61] [奥]克莱默:《法律方法论》,周万里译,法律出版社2019年版,第109页。

[62] 同注[61],第110页。

[63] 《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》,载《人民日报》2014年10月29日,第1版。

[64] 参见全国人大常委会法制工作委员会研究室编:《我国改革开放40年立法成就概述》,法律出版社2019年版,第18-21页。

[65] 沈春耀:《关于〈中华人民共和国公务员法(修订草案)〉的说明》,载《全国人大常委会公报》2019年第1期,第50页。

[66] 沈春耀:《关于〈中华人民共和国香港特别行政区维护国家安全法(草案)〉的说明》,载《全国人大常委会公报》2020年第3期,第601页。

[67] 参见王胜明:《关于〈中华人民共和国人民法院组织法(修订草案)〉的说明》,载《全国人大常委会公报》2018年第6期,第741页。

作者简介:邢斌文,法学博士,吉林大学法学院讲师。

文章来源:《地方立法研究》2022年第1期。



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