刘松山:区域协同立法面临的合宪合法性困境

选择字号:   本文共阅读 52 次 更新时间:2019-09-13 07:26:55

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刘松山 (进入专栏)  

   自2006年十届全国人大四次会议通过的 “十一五”规划纲要提出促进区域协调发展后,“十二五”“十三五”规划纲要和党的十八大、十九大报告,对不同历史时期的区域协调发展,都做了战略性安排。在国民经济和社会发展的总体格局中,区域协调发展正在十分深广的领域不断推进。但长时间以来,各方面对区域协调发展的认识和实践,主要侧重于经济和社会层面,而对宪法法律层面进行的区域协同立法关注不足,对于其中可能遇到的问题,也没有给予足够重视。

   现在,区域协同立法问题已经日益凸显出来,对此认真加以研究和回答,对于保证区域协同立法以及区域协调发展的整体部署在法治的轨道上进行, 具有重要意义。

  

   宪法中区域协调发展

   与行政区划的内在冲突

  

   讨论区域协同立法,先要讨论区域协调发展。因为区域协同立法是区域协调发展的应有之义,也是推进区域调协发展的措施之一。

   区域协调发展内涵丰富,而且在不同的时期,其目标、任务和措施会有很大的不同,但从根本上看, 它要解决的是区域之间经济社会发展的关系问题,而这首先是宪法问题。具体到宪法的结构、 具体表述和条文规定, 区域协调发展首先涉及序言中的国家指导思想和根本任务。其次涉及总纲中有关行政区划的规定,以及“国家机构” 一章中地方人民代表大会和人民政府的有关规定。

   如果单纯以行政区划为单位,讨论经济社会的协调发展, 在宪法上不存在问题, 因为地方人大和政府是以行政区划为依托设立的,在一个行政区划内协调发展经济社会事业,不会突破宪法设置的政权体制框架。但是,如果打破行政区划的规定,讨论和试图推进区域之间的协调发展,宪法上的冲突就凸显出来了。 它的主要表现就是,区域协调发展是宪法序言中的内容,而宪法序言中的相关表述与行政区划并不衔接,甚至是存在明显冲突的。这个问题迄今没有引起注意和重视。

   1.1982年宪法序言中没有区域协调发展的内容

   1982年宪法的一个很大特点,就是有篇幅不短的序言,并且在序言中明确表述了国家的指导思想和根本任务。但是,在指导思想方面,只表述了马克思列宁主义和毛泽东思想,没有涉及国家发展的具体理念。在国家根本任务的内容中,也只表述说,今后国家的根本任务是集中力量进行社会主义现代化建设,把我国建设成为高度文明、高度民主的社会主义国家,并没有关于区域协调发展的具体内容。

   如果以1982年宪法制定时的历史背景为参照,现在我们所强调的区域协调发展,从当时的理解和认识上看,主要内容就是允许一部分地区先富裕起来,然后先富带动后富,最后达到共同富裕,分步骤解决地区发展的不平衡问题。

   邓小平在1978年所作的《解放思想,实事求是,团结一致向前看》这篇著名讲话中,对于一部分地区先富裕起来这个问题,有明确的阐述。他说:“在经济政策上,我认为要允许一部分地区、一部分企业、一部分工人农民,由于辛勤努力成绩大而收入先多一些,生活先好起来。”

   而一部分地区先富起来之后怎么办?邓小平在以上这篇讲话中的设想也是明确的,即:“一部分人生活先好起来,就必然产生极大的示范力量,影响左邻右舍,带动其他地区、其他单位的人们向他们学习。这样,就会使整个国民经济不断地波浪式地向前发展,使全国各族人民都能比较快地富裕起来。”

   这里,邓小平提出了一个在地区之间先富带动后富, 然后达到共同富裕的理念。 应当说,这是一个十分重要的发展理念。但是,四年之后制定的1982年宪法,在序言中表述国家指导思想和根本任务时,并没有明确反映这一理念。

   宪法序言中没有明确反映邓小平的上述发展理念,可能有多种原因,其中之一可能是,这个理念当时还没有形成党内共识。检索党中央的重要文献资料可以发现,邓小平的上述发展理念直到1984年10月20日,才被党的十二届三中全会通过的《中共中央关于经济体制改革的决定》,以类似表述肯定下来:“只有允许和鼓励一部分地区、一部分企业和一部分人依靠勤奋劳动先富起来,才能对大多数人产生强烈的吸引和鼓舞作用,并带动越来越多的人一浪接一浪地走向富裕……鼓励一部分人先富起来的政策,是符合社会主义发展规律的,是整个社会走向富裕的必由之路。”

   所以,邓小平在半个月后的11月9日会见意大利客人时,才自信地说:“我们党已经决定国家和先进地区共同帮助落后地区。 在社会主义制度下,可以让一部分地区先富裕起来,然后带动其他地区共同富裕。” 邓小平这里所说的先进地区帮助落后地区, 就是今天我们所说的区域协调发展的一项重要内容。遗憾的是,邓小平的这个发展理念以及在这一理念指导下的国家根本性任务,没有写入1982年宪法的序言中。

   2.2018年宪法修改的重大变化

   1982年宪法制定后,先后经过了五次修改。其中,涉及序言的修改有四次。

   第一次是在1993 年。这次修改在序言中加了一句:“我国正处于社会主义初级阶段。国家的根本任务是,根据建设有中国特色社会主义的理论,集中力量进行社会主义现代化建设。”这里的社会主义初级阶段以及有中国特色社会主义理论和现代化建设的表述,当然可以理解为包含了上述邓小平有关先富带动后富、共同富裕的理念,但由于修改后的这一表述内容十分丰富,如果不对其做宪法解释,很难让人理解为包含了地区协调发展的内容。

   第二次修改是在1999年。这次修改将邓小平理论明确写进了序言,但由于邓小平理论的内容也极为丰富,所以,如果不加以明确解释,也很难推导出地区协调发展的理念。

   第三次修改是在2004 年。这次修改将“三个代表”重要思想写进了宪法,同时还增加了 “推动物质文明、政治文明和精神文明协调发展”的内容,但这里的协调发展,主要是三个文明之间的协调发展,而不是强调地区之间的协调发展。

   综上,如果不对宪法序言加以明确解释,从这三次修改的内容中,要直接得出区域协调发展这一理念和国家根本任务的结论,都是比较勉强的。

   序言发生重大变化的是2018年宪法修改。这次修改在宪法序言中增加了三个重要内容:一是科学发展观;二是习近平新时代中国特色社会主义思想;三是贯彻新发展理念。由于习近平新时代中国特色社会主义思想所包含的内容丰富博大,如前面邓小平理论和“三个代表”重要思想一样,如果不加以解释,很难直接得出地区协调发展的理念。

   但另外两个修改的内容则明确地包含了地区协调发展的理念。一个是科学发展观。科学发展观是党的十七大报告提出的。按照十七大报告的阐述,科学发展观的基本要求是“全面协调可持续发展”,即全面发展、协调发展、可持续发展。而协调发展的重要内容之一,就是区域协调发展。为了落实科学发展观,党的十七大报告明确提出要“突破行政区划界限”“推动区域协调发展”。 所以,宪法序言增加的科学发展观的内容,明显地包含区域协调发展这一要素。

   另一个是贯彻新发展理念。党的十九大报告在科学发展观的基础上提出了新发展理念,这个理念包括创新、协调、绿色、开放、共享,协调是其中的重要一条。而针对“协调”,党的十九大报告明确提出要“实施区域协调发展战略”,“建立更加有效的区域协调发展机制”。

   结合党的十八大以来党中央以及习近平总书记推动的一系列区域协调发展的重大战略部署,再加上2018 年宪法修改在序言中新增加的推进五个文明协调发展,实现中华民族伟大复兴的国家根本任务,可以得出结论:2018年宪法序言中所新增加的国家指导思想和根本任务,明确包含了地区协调发展的内容。在这个意义上,2018年的宪法修改,是对1982年宪法以及2004年之前几次修改的重大、明确的变化和升华。

   3.宪法修改引发的区域协调发展与行政区划的冲突

   现在需要关注的是宪法序言关于区域协调发展这一内容的修改,所引起的与宪法总纲中行政区划关系的变化。我国宪法的一个重要特点是有序言,而理论实践中,大家讨论和关注的也主要是序言本身的效力问题,对序言与后面其他章节有关规定的关系,极少关注讨论。现在,科学发展观、新发展理念中的区域协调发展与行政区划的关系就凸显出来了。

   宪法总纲第30条对特别行政区之外的普通行政区划做了明确规定。但是,确定行政区划的基本原则以及所参考的具体因素究竟是什么?这个问题长期以来并没有得到清楚的回答,权威的立宪文件也没有给予清晰的说明。学术界比较笼统的说法认为,我国行政区划的基本原则是便于人民群众参加国家管理,有利于社会主义经济建设,照顾民族特点和历史延续性。这样说似乎没有触及问题的根本。

   准确理解宪法有关行政区划的规定,应当抓住我国实行的单一制国家结构形式这条主线。在单一制国家结构形式下,行政区划首先要解决的是中央和地方的关系问题,而针对这一关系,宪法确立的组织原则是民主集中制,即遵循在中央的统一领导下,充分发挥地方的主动性和积极性。这样,设置行政区域,必须以有利于实现中央的统一领导为前提。在这个前提下,以充分发挥地方的主动性、积极性为原则,考虑人口、民族、历史、经济社会发展等因素,设置不同的行政区域, 实现国家和社会治理。

   保证中央统一领导的实现,要从两个方面着手:一是保证中央对省一级行政区划的有效领导;二是保证在省一级行政区划以下的地方,实行上级对下级的有效领导。因为没有地方的上级对下级行政区域的有效领导,中央统一领导的基础就不牢固。所以,宪法关于行政区划的设置,首先考虑的是纵向的领导关系,在这个前提下,再综合考虑横向的各方面因素,确定一个行政区域的管辖范围。应当说,宪法的这个基本精神是清楚的。

   现在看宪法序言中区域协调发展与总纲中行政区划的关系,就可以发现,1982年宪法虽然在序言中规定了国家指导思想和根本任务,但限于那时的历史背景和认识程度,并没有考虑或者至少没有充分考虑到这个指导思想和根本任务与横向的行政区域之间的关系。宪法总纲和国家机构中关于行政区域的划分以及国家机构的有关规定,其立足点是有利于处理中央与地方、上级行政区域与下级行政区域之间的关系,也没有考虑横向的行政区域之间的关系。

   甚至可以说,现在尚没有足够的资料来表明,当时已经预见到横向的行政区划之间将来会出现什么问题,因而也没有为如何处理横向的行政区域之间关系而确立一些基本原则。这样,同一行政区划内的人大与政府的设置、组织及其行使的职权,也就仅仅限于本行政区域内,而不能扩大到行政区域之外。这个问题下文还将涉及。

   但是,2018年修改宪法,使宪法序言具有了区域协调发展的内容。如果要实现这一发展理念和任务,就不可避免地引起与既定行政区划之间的紧张与冲突。因为区域协调发展必然需要相应的国家机关跨行政区域行使职权,如前面党的十七大报告所提出的,要“突破行政区划界限”。1982年宪法制定后,在几次修改中,序言以及其他内容都有不少变化,但关于行政区域的划分和以行政区划为依托设置国家机关的规定却从没有修改。

党的十八届四中全会提出的探索设置跨行政区划法院,也因为超越行政区划设置政权机关,所涉问题过于复杂,在2018年修改法院组织法时没有触及。而现在,宪法以行政区划为基础发展经济社会事业的指导思想和根本任务发生了变化,但行政区划本身却一直未变,如果要实行区域协调发展,行政区划就成了横亘在前的难以逾越的障碍。(点击此处阅读下一页)

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本文责编:陈冬冬
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文章来源:《中国法律评论》2019年第4期

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