邢斌文:论全国人大及其常委会立法过程中的合宪性确认

选择字号:   本文共阅读 129 次 更新时间:2022-12-07 23:31:54

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邢斌文  

   【摘要】由合宪性审查机关确认相关法律规范符合宪法,是兼顾宪法稳定性和适应性的重要手段。合宪性确认在凝聚宪法共识、平息合宪性争议、阻却违宪质疑等方面发挥了更加重要的作用。随着我国宪法的全面实施与合宪性审查工作的推进,立法过程中的合宪性确认比立法生效后的合宪性确认更为活跃。在全国人大及其常委会的立法过程中,法律草案内容本身可以包含合宪性确认,全国人大常委会委员长、委员长会议、全国人大宪法和法律委员会、全国人大常委会可以在立法过程中通过各种形式确认法律草案符合宪法。有权机关应当针对立法过程中合宪性争议的性质和立法工作的需要,选择合宪性确认的启动方式,把握合宪性确认的力度,在我国现有的宪制基础上实现立法过程中合宪性确认的规范化、制度化。

  

   【关键词】合宪性确认 全国人大及其常委会 立法过程 法律草案

  

   一、问题的提出

   在宪法实施的过程中,如何协调宪法文本与宪法实践的关系,确保宪法的兼容性和调适性,是宪法实施要面临的核心挑战之一。在中国改革开放的宏大历史背景下,宪法文本和宪法实践内在的紧张关系在特定场合下尤为明显。“八二宪法”基于其“改革宪法”的特质,在四十年来的实践过程中成功地应对了各种挑战,因此有学者提出了“改革宪法永不失败”的观点,执政者处理改革与法治关系的理念也从“摸着石头过河”升级为“重大改革于法有据”。随着全面深化改革的持续推进,“重大改革于法有据”的内涵也在不断丰富。从改革与宪法的关系角度来看,“重大改革于法有据”意味着宪法能够为改革提供最高法律效力的依据,相关的方式不仅包括通过修宪确认改革的正当性与合法性,也包括通过宪法解释、合宪性审查等方式,在宪法文本保持不变的情况下,确认相关改革措施与宪法文本之间的兼容性。

  

   全国人大常委会法工委主任沈春耀提出:“我国宪法实施的特点是多渠道、多方式、多主体,是一个动态的、持续的、全面的发展进程”,同时将“必要时需要考虑兼容性和调适性,由有权机关作出合宪性判断和决定,以实现宪法的稳定性和适应性的统一”明确列举为我国宪法实施的方式和途径之一。在正常的法治状态下,合宪应当成为常态,“应当符合宪法(和法律)”的表述也存在于我国多部法律文件之中。基于合宪性推定原则,合宪性审查机关无需对每一个的公权力行为都作出明确的合宪性确认。但是,为了应对宪法实施过程中出现的新问题、新挑战,采取新的措施或者激活长时间没有适用的宪法规范,引发宪法的兼容性和调适性问题时,由有权机关专门确认相关行为的合宪性,就显得十分必要。例如,为了应对“辽宁贿选案”,全国人大常委会决定成立辽宁省第十二届人民代表大会第七次会议筹备组,代行省人大常委会部分职权;又例如,由于新冠疫情形势严峻,第十三届全国人民代表大会第三次会议推迟召开。这些带有创制性色彩的举措,更需要有关部门在合宪性层面回应和说明。除了“符合宪法”“不违背宪法”这些合宪性确认的结论外,合宪性确认的形态、效力、动因、启动方式等问题,也需要在宪法学研究中予以重视。

  

   从理论研究角度来看,我国学术界逐渐关注到了有权机关确认相关公权力行为合宪性的重要意义,主要从四个方面展开了研究:第一,以上世纪90年代初全国人大确认《香港特别行政区基本法》《澳门基本法》符合宪法的决定切入点,探讨基本法与宪法的关系、合宪性确认与宪法解释的关系等问题。第二,从合宪性审查决定类型出发,介绍和分析作为合宪性审查决定类型之一的“合宪(性)确认”(合宪性宣告、合宪性判断),并从比较法的角度分析合宪性确认的种类,以及与合宪性解释之间的关系。在此基础上,越来越多的学者也开始关注合宪性判断或者合宪性确认的正当化功能。当然,也有学者注意到,“合宪性确认”作为合宪性审查决定类型之一在我国宪法实践中存在局限性。第三,从我国改革开放与宪法变迁的关系入手,将全国人大及其常委会对相关改革措施的“事后合宪性确认”视为一种宪法变迁的模式和一种确保形式合宪性的手段。第四,结合近年来我国合宪性审查工作的实践,探讨立法过程中合宪性确认机制的总体设计方案。

  

   总体来看,我国实务部门和学术界已经梳理我国宪法实践中的部分合宪性确认现象分析,并结合我国合宪性审查工作,分析了合宪性确认的类型和具体程序设计,但是我国宪法实践中的合宪性确认效力,在理论上还存在争议;随着中共中央提出“建立健全涉及宪法问题的事先审查和咨询制度”,全国人大及其常委会立法过程中合宪性确认的实践就显得格外重要。本文拟结合全国人大及其常委会已经公开的文件,特别是《全国人民代表大会常务委员会公报》(以下简称《全国人大常委会公报》)上刊载的立法背景资料,对“合宪性确认”这一概念进行分析,并系统梳理全国人大及其常委会立法过程中的合宪性确认现象。

  

   二、合宪性确认在我国宪法实践中的存在形态与发展趋势

  

   确认,即“明确承认,确定认可”。在本文中,合宪性确认与合宪性判断、合宪性宣告、合宪性决定同义,指有权机关对相关公权力行为的合宪性作出肯定性评价,认可有关公权力行为的合宪性。本文对合宪性确认的从合宪性审查决定类型的角度来看,包括单纯合宪、警告性判决与合宪性解释等种类,其中,以单纯合宪最为典型。在我国的宪法实践中,尚未形成相对成熟的合宪性确认或合宪性判断类型。基于此,关于合宪性确认现象的识别标准,就需要特别说明。笔者寻找我国合宪性确认素材时,为合宪性确认设置了两大要素,第一是主体要素,即必须由特定的国家机关、国家机构或者是特定的国家机关工作人员作出宪法判断。第二是结果要素,即关于相关合宪性、涉宪性问题的评价必须是积极、明确的、具有针对性的,即认定相关公权力行为“符合宪法”或“不违背宪法”。至于法律文本中广泛存在的“根据宪法,制定本法”的合宪性宣示条款,并不是针对性地确认有关法律文本合宪,而只是一种立法技术的应用。笔者将其排除在本文的观察范围之外。

  

   (一)全国人大及其常委会工作实践中的事后合宪性确认

  

   既然我国宪法实施具有“多渠道、多方式、多主体”的特征,那么各主体在各自的职权范围内确认相关公权力行为符合宪法则属于宪法实施的应有之义,并不会引发宪法解释权归属问题的争议。事实上,在我国的法治实践中,人大之外的其他国家机关,也在特定情况下作出过相应的合宪性确认,肯定了地方的相关改革和探索。如司法部曾对地方司法行政机关的请示作出了肯定性批复,确认地方政府对公证工作的相关探索“不违背宪法”。最高人民法院也在《人民法院五年改革纲要》(1999)中对地方法院关于人民陪审员制度改革的探索作出了“不违背宪法和法律规定”的认定结论。而聚焦全国人大及其常委会的工作实践,事后合宪性确认则以多种形式存在。主要有以下四种类型:

  

   第一,在法律通过后通过专门的决定,确认法律的合宪性。这一类型的典型代表、也是目前仅有的两次实践就是《全国人民代表大会关于中华人民共和国香港特别行政区基本法的决定》(1990)和《全国人民代表大会关于中华人民共和国澳门特别行政区基本法的决定》(1993),明确指出《香港基本法》和《澳门基本法》符合宪法。需要注意的是,在审议《香港基本法》和《澳门基本法》草案时,全国人大法律委员会已经声明,两部法律草案是根据我国宪法、按照香港和澳门的具体情况制定的,是符合宪法的。显然,在全国人大看来,关于《香港基本法》和《澳门基本法》的合宪性问题,立法过程中的合宪性确认力度还不够,事后通过专门的决定确认合宪性才更为稳妥。

  

   第二,在法律通过后在工作报告中确认法律的合宪性。如1989年《集会游行示威法》通过后,时任全国人大常委会副委员长的彭冲同志在1990年全国人大作工作报告时指出:“这部法律根据宪法精神,既对保障公民集会游行示威的权利作了具体规定,为公民行使宪法赋予的这项民主权利提供了明确的法律依据。”

  

   第三,在立法后评估报告中确认相关法律的合宪性。立法评估的重要功能之一就是立法完善功能,即评估相关立法是否与上位法冲突,进而保留、修改和废止。全国人大及其常委会对法律进行立法后评估,也是确认法律符合宪法的重要渠道。例如,2012年全国人大内务司法委员会对《残疾人保护法》开展立法后评估,在《全国人民代表大会内务司法委员会关于〈中华人民共和国残疾人保障法〉立法后评估的报告》中,全国人大内司委指出:“《残疾人保障法》与《宪法》保障公民基本权利的精神及其规定是一致的”,“残疾人保障法在保障残疾人康复权、教育权、劳动权、社会保障权和享有无障碍环境等方面的制度设计上,立法意图明确,符合宪法原则和我国经济社会发展实际,基本实现了与《残疾人权利公约》相衔接。”

  

   第四,全国人大常委会法工委在备案审查工作报告中对有关法律文件的合宪性进行确认。从2017年至今,全国人大常委会的备案审查工作取得了长足进步,全国人大常委会法工委开始公开备案审查工作报告,披露备案审查工作的具体情况。法工委会在工作报告中对有关法规、司法解释的合宪性进行确认,具体包括了两种类型:其一,是抽象地确认法规、司法解释整体上的合宪性。在2018年的备案审查工作报告中,法工委指出:“从备案审查工作情况看,行政法规、地方性法规、司法解释的内容总体上是适应实际需要的,是符合宪法法律的。”在2019年的备案审查工作报告中,法工委再次指出:“各类法规和司法解释总体上是符合实际需要的,是符合宪法法律的。”其二,对具体的法律规范的合宪性进行确认。例如,在2018年的备案审查工作报告中,针对收容教育法律依据的合宪性问题,法工委指出《关于严禁卖淫嫖娼的决定》“主要是为了补充修改当时的刑法和治安管理处罚条例的有关规定,制定程序和内容均符合宪法规定”,但同时提出“启动废止工作的时机已经成熟。为了深入贯彻全面依法治国精神,我们建议有关方面适时提出相关议案,废止收容教育制度”。在2020年的备案审查工作报告中,法工委指出:“征收民航发展基金不属于宪法第十三条第三款规定的对私有财产的征收或者征用,不存在与宪法相抵触的问题”,但也同时指出相关依据与修改后的预算法“规定不符”,“应当及时完善相关法律或者行政法规依据”。从上述两个个案看来,法工委在确认有关规范符合宪法的同时,也向有关方面提出了废止或完善立法的建议,这种合宪性确认已经与“警告性判决”有了异曲同工之处。

  

从上述实践来看,在现有制度框架下,全国人大及其常委会可以通过若干渠道确认有关规范性文件的合宪性。但是,需要看到上述渠道存在的局限性。首先,前两种确认法律合宪的方式在宪法实践中应用空间有限。无论是立法后另行通过决定确认立法的合宪性,还是在全国人大常委会工作报告中确认相关立法的合宪性,都是在特殊背景下的孤例,时至今日,运用次数极少,未来是否有推广价值进而形成成熟的制度,还有待观察。其次,立法后评估的重点应该是法律的实施情况,进而与合宪性审查、备案审查在制度功能上有所区别。最后,从目前全国人大常委会的备案审查实践来看,法工委在备案审查工作报告中进行的合宪性确认活动只涵盖了法规和司法解释,合宪性确认的范围有限。而随着近年来我国合宪性审查实践愈发重视事先审查,(点击此处阅读下一页)

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本文责编:陈冬冬
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文章来源:《中国政法大学学报》2022年第6期

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