邢斌文:“忠于中华人民共和国宪法”的法理解读与规范分析

选择字号:   本文共阅读 148 次 更新时间:2020-11-26 23:03:16

进入专题: 忠于中华人民共和国宪法  

邢斌文  

   摘要:  现代宪法理论中的“效忠”是一种制度性忠诚,而“效忠宪法”则是制度性忠诚的集中体现。我国法律文本中强调不同主体遵守宪法、维护宪法的“宪法忠诚条款”是立法者对宪法相关条款的具体化,“忠于中华人民共和国宪法”的誓词则是对我国法律文本中“宪法忠诚”条款的总结和升华,意味着宪法宣誓主体忠于宪法文本和基于宪法产生的政权与法律体系,并强调宪法的最高法律效力。“忠于宪法”的誓词具有政治效力和法律效力,但在修宪时存在变通的空间。“忠于宪法”与“拥护宪法”是“效忠宪法”的不同侧面,前者强调公权力归顺宪法的政治责任和维护宪法的政治使命,后者则强调法政主体维护宪法秩序的职业使命。“忠于宪法”的公权力主体和“拥护宪法”的法政主体相互交叉,他们是维护宪法秩序,推动宪制发展的重要力量。

   关键词:  效忠;忠于宪法;拥护宪法;规范分析

   一个文化多元的社会必须通过忠于宪法原则实现整合。[1]

   ——Gerald Neuman

  

   一、问题的提出:法律文本中的“宪法忠诚条款”

  

   “宪法”作为一个标志性词汇,广泛分布于我国的法律文本之中。这些包含“宪法”的法律条款大体可以分为三类:第一类是以“根据宪法,制定本法”的形式进行法律合宪性的自我确认,可以称之为“合宪性宣示条款”;第二类是在组织法中对国家机关进行授权,国家机关有权“依据宪法和法律”行使职权,“保证宪法和法律的执行”,可以称之为“权力确认条款”;第三类是以各种方式要求特定机关、团体、组织“遵守宪法和法律”、“拥护中华人民共和国宪法”、 “忠于中华人民共和国宪法和法律”等,可以称之为“宪法忠诚条款”。[2]我国宪法学界对第一类法律条款的关注度很高;[3]对第二类法律条款,在探讨地方人大的宪法监督地位时也有所涉及。[4]但是,对于第三类法律条款的分布、释义及宪法意义,学界则少有系统研究。即便我国学术界对于建立“宪法宣誓制度”的必要性及正当性问题早有讨论,也多倚重比较法和宪法原理的进路,[5]却缺乏对我国法律文本中“宪法忠诚条款”的深入分析。 陈新民教授指出:“宪法是国家的根本大法,可以拘束所有国家权力,国民、政党和政府必须效忠宪法,是为当然之理。但是,对于宪法的忠诚义务,如何由道德的层次形成法律的义务,以及可以形成哪些法律义务,是宪法学的一个重要课题。”[6]我国现行《宪法》序言最后一个自然段、第五条、第五十三条和第七十六条等条款针对不同主体以不同形式表述了“宪法忠诚”的内容,[7]法律文本中的“拥护中华人民共和国宪法”、“模范(严格)遵守宪法和法律”、“忠实执行宪法和法律”等“宪法忠诚条款”显然是对这些宪法条款的具体化。但这些法律条款的内涵、相互关系、效力以及形成了何种法定的宪法忠诚义务,却几乎没有学者进行详细的分析和探讨。

   2015年7月1日,全国人大常委会通过了《全国人民代表大会常务委员会关于实行宪法宣誓制度的决定》(以下简称《宣誓决定》),正式确定了宪法宣誓的主体和誓词内容。2018年2月,全国人大常委会对宪法宣誓誓词进行了调整,2018年3月,“国家工作人员就职时应当依照法律规定公开进行宪法宣誓”被正式写入宪法,新当选的中央国家机关领导人进行了首次宪法宣誓。随后,《公务员法》、《法官法》、《检察官法》在修订时也增加了宪法宣誓的内容。在宪法宣誓制度正常运行的同时,学术界应当充分发掘宪法宣誓誓词背后的法理。誓词内容是对现行法律体系中规定的宪法忠诚义务的总结和升华,誓词与法律文本的相互印证需要法解释学的努力。尤其需要注意的是,誓词中“忠于中华人民共和国宪法”是我国法律文本中所没有过的表述,[8]宪法誓词与我国法律文本中的宪法忠诚条款共同构成了立法者对宪法忠诚的解读,应当将誓词内容纳入法律文本中的“宪法忠诚条款”进行统一的规范构建,这样才能够更加准确地理解宪法誓词和法律文本中“宪法忠诚条款”的含义。因此,本文拟根据我国法律文本中既有“宪法忠诚条款”和《决定》内容,运用文义解释、体系解释等多种方法,厘清我国法律文本中“宪法忠诚条款”的含义和相互关系。

  

   二、宪法学中的“效忠”与“效忠宪法”的法理解读

  

   效忠,即“竭尽忠诚”[9],大致可对应英文中的allegiance。无论是古今中外,“效忠”这一词汇都具有浓厚的政治色彩与重要的宪制意义,始终与统治的正当性(legitimacy)紧密相关。我国古籍中多有关于“效忠”的表述,如《楚辞》中的“伊我后兮不聪,焉陈诚兮効忠”[10],《旧唐书》中的“及闻是诏,远近相庆,咸思效忠于兴复”[11]等,皆是臣民忠于君王的政治表态。在英国传统的宪法理论和常识中,“效忠(allegiance)是将国王(the Crown)和臣民(the individuals)连结起来的一项原则,意味着保护(protection)和服从(obedience)的相互义务”。[12]美国的独立战争使效忠变为“关于同意的问题”(a matter of consent),在社会契约论的语境下挑战着英国法上“不可变的效忠”(indelible allegiance)。[13]虽然经过美国独立革命,效忠与服从之间的差别越来越小,但两者仍有不同,“效忠意味着虔诚奉献,即便没有服从的法律义务;而且,效忠意味着身份的认同(identification)。现代意义上的效忠则从针对个人(a living person)的自然义务转变为针对法律主体(a legal entity)的法律义务。”[14]

   在现代宪法和国际法的视野下,“国王-臣民”关系转变为“国家-公民”的关系,“效忠是公民(a citizen)和他的国家(his state)之间纽带,意味着公民服从(obedience)与拥护(support)其所属之国的义务”, [15]公民以对政府忠诚和服从的义务换取国家保护的利益回馈。[16]即便在国际化和超国家发展趋势下,有学者认为起源于封建时期的效忠理论为过时,[17]但在现代民族国家发展的过程中,效忠与公民资格(citizenship)的取得始终具有密不可分的联系。民族(nation)与国家(state)的区分,国籍(nationality)与公民资格的区分以及公民(citizen)与属民(subject)的区分,使得“效忠理论”仍然有存在的必要与价值。[18]在强调政治认同的公民语境,尤其注重公民,特别是归化公民对宪法及政治制度的忠诚。[19] 甚至有学者认为,效忠宪法是公民资格的最高标准。[20]可见,现代宪法理论和宪法实践中,仍留有“效忠”的一席之地。

   现代意义上的效忠是一种制度性忠诚,与封建时期的效忠相比具有“公忠”与“私忠”的区别。[21]而忠于宪法则是制度性忠诚的集中体现。从效忠君王到效忠宪法,不仅仅反映了人民主权这一宪法原则确立的过程,[22]也彰显了近现代宪法在国家政治建构、民族整合过程中的核心地位。宪法忠诚即是忠于人民主权中的制宪权,[23]所有人遵守宪法,即表现了社会契约的目标:所有人都隶属于建立在人民相互同意基础上的国家之下。[24]更为重要的是,从宪制意义上来讲,忠于既有的制度体系,对社会发展和制度演进的顺利进行具有重要意义。中国自古即有“监于先王成宪,其永无愆”[25]、“谨守成宪”[26]之说。任锋先生认为,“中国古代这种传统的宪制意义在于维系政治实践持续推进,有章可循,以及提供内在更新变革的动力”;“古今政制虽异,其宪政功能虽异,其宪政功能归结仍在宪制规则之发现、维系与扩展,古今良治在核心上有相承之处”。[27]现代宪法包含了现代国家构建的制度原理与人权保障的价值取向,效忠于具有现代意义的宪法及其衍生秩序,能够更加充分地发挥制度性忠诚在制度演进和社会变迁过程中的积极作用。由于现代宪法的弹性与包容性,使得“效忠宪法”成为凝聚社会共识、促进政治认同,维护国族统一的有效途径。从这一点来讲,不同语境下的“宪法忠诚”有了共通之处。

  

   三、“忠于中华人民共和国宪法”的规范分析

  

   要理解“忠于中华人民共和国宪法”的基本内涵,首先要对这一句誓词的内容进行规范分析。对这一基本内容,可以分别进行以下解读:

   (一)“中华人民共和国宪法”的规范分析

   在我国的部门法律文本中,除了“根据宪法”、“根据中华人民共和国宪法”这类“合宪性宣示条款”外,“宪法”大多存在于“宪法和法律”的并列短语之中。 [28]  因此,可以说“忠于中华人民共和国宪法”的特殊之处在于立法者对效忠对象采用“国号全称+单列宪法”的特定表述方式。“中华人民共和国宪法”因为这种特定的表述而具有了特殊的含义。对“忠于”的对象进行全面分析,是准确理解誓词的前提。

   第一,国号全称的出现意味着立法者强调特定主体对国家和政权的归属感和忠诚义务。 [29] “中华人民共和国宪法”作为效忠的对象,是“中华人民共和国”的代名词。“从社会契约的意义上来说,没有了宪法这一契约,也就没有了国家”。 [30] 因此,“忠于中华人民共和国宪法”首先意味着效忠于国家和拥护由宪法所塑造的政权,正如有学者认为:“效忠宪法的关键在于效忠一个稳定的有限政府”。 [31] 从宪法学的角度来说,所有公民因“忠于国家”而获得“公民资格”,得到国家的庇护,所有中华人民共和国公民都应当对国家效忠,国家公务人员因其职业的公权力属性,所以立法者更强调其对国家和政权的忠诚责任,即国家权力对国家的忠诚。

   第二,单列宪法意味着对宪法特殊性的强调。“忠于中华人民共和国宪法”明确将效忠的对象限定为“中华人民共和国宪法”,而不包扩其他的法律、法规、命令等。 [32]誓词的表述明确意味着“忠于宪法”构成了一项独立的要求,宪法作为根本法的特殊性在这种表述中充分彰显。这种特殊性表现在两方面:宪法特有的政治意义和宪法的最高效力。

   从政治意义角度来说,宪法是政治法,作为根本法的《中华人民共和国宪法》是我国根本政治原则的化身,建构了国家的根本政治秩序。《中华人民共和国宪法》所蕴含的特有的政治原则和意识形态, [33] 不仅是区分我国宪法和普通法律的重要依据,也是“中华人民共和国宪法”与其他国家宪法之间的重要区别。从这个角度来说,《中华人民共和国宪法》不仅包含着各国宪法的所共享的宪法价值,也包含着“中华人民共和国”的宪法在政治和意识形态方面的特有内容,其核心是作为“全国各族人民团结前进的共同的政治基础”和“社会主义现代化建设顺利进行的根本保证”的“四项基本原则”。 [34] 即便它位于宪法序言之中,但在政治实践中其效力被不断强调,乃至成为宪法“最重要”的内容之一。[35]因此,“忠于宪法” 即意味着“政治正确”,意味着忠于我国宪法中以“四项基本原则”为核心的政治原则,认同现行宪法所表达的政治立场。这种政治立场的表达和政治素质是立法者为国家公职人员的设定的“基本政治条件”。 [36]

从法秩序的角度来讲,“中华人民共和国宪法”代表着中华人民共和国法律体系的基础和法秩序中的最高规范。“忠于宪法”即意味着忠于以宪法文本为核心的、由宪法所衍生出来的整个法秩序体系。首先,宪法单列强调了宪法在法秩序体系中的最高位阶。“忠于宪法”而不是“忠于宪法和法律”,即强调了宪法的最高法律效力。[37]这可能从侧面反表达了法律存在违宪的可能性,而宪法作为最高法,其正确性是绝对的,不可怀疑的。一旦出现法律、法规、规章、命令乃至司法判决违反宪法的情况,(点击此处阅读下一页)

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本文责编:陈冬冬
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