邢斌文:全国人大财政经济委员会预算监督功能的实证考察

选择字号:   本文共阅读 94 次 更新时间:2019-12-29 13:43:23

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邢斌文  

   摘要:  审查和批准国家的预算和预算执行情况的报告是宪法赋予全国人大的重要权力。在贯彻宪法相关条款时,应当重视全国人大财政经济委员会在预算监督过程中的作用。实证研究表明:全国人大财政经济委员会能够协助全国人大对相关预算的编制和执行进行监督,发现并指出预算编制和执行过程中存在的合理性、合法性乃至合宪性问题;通过在预算审查报告中作出评价和建议,全国人大财政经济委员会不断强调着全国人大监督国务院预算活动的宪法意义,维护着全国人大和国务院之间的宪法关系。应当在推进合宪性审查工作中加强专门委员会的建设,严格执行宪法和相关法律,进一步提高我国的预算法治水准。

   关键词:  全国人大财政经济委员会;预算权;预算监督;合宪性审查

  

   一、问题的提出

   改革开放以来,我国财政体制和预算法治逐步完善,现代预算理念得以确立,预算实现了从内部事务到国家治理重要工具的转变。[1]在这个过程中,如何控制作为国家公权力的预算权,尤其是贯彻预算民主原则和预算公开原则,是实务部门和学术界关注的热点问题。[2]党的十九大提出“建立全面规范透明、标准科学、约束有力的预算制度”,[3]为新时代我国的财政制度建设提出了更高的要求。近年来,随着财政宪法学研究在我国的兴起[4]和《预算法》的修订,越来越多的学者试图从宪法角度展开对预算权内涵、价值、配置等问题的分析,并探讨对预算权进行合宪性控制的基本原理与现实途径。[5]随着合宪性审查工作的稳妥推进,国家各级预算在我国能否被纳入合宪性审查的范围以及预算合宪性审查的效力如何都成为理论研究和实践中需要认真对待的问题。从我国实际出发,预算权合宪性控制最主要的目标应当是落实财政民主原则,维持和巩固人大与政府之间“批准监督—执行”的宪法关系。根据《宪法》第62条第(十一)项,全国人大审查和批准国家的预算和预算执行情况的报告。[6]上述宪法条款是我国宪法文本中关于预算权合宪性控制的核心条款,其在实践中究竟如何运行、作用如何、是否得到了遵守,目前还缺乏具体的实证研究,而全国人民代表大会财政经济委员会(以下简称全国人大财经委)在预算监督过程中的作用更有待进一步厘清。因此,本文拟结合《全国人民代表大会常务委员会公报》(以下简称《公报》)中披露的相关信息,对全国人大审查和批准国家的预算和预算执行情况的报告展开实证研究,并着重分析全国人大财经委的预算监督功能。

  

   二、全国人大预算监督活动的宪法之维:观察视角的转换

   立法机关对政府预算编制和预算执行活动进行监督,是落实财政民主原则的最主要途径。随着我国预算体制的完善,人大预算监督权在制度设计层面走向了规范化。[7]自20世纪90年代以来,地方人大通过组织、程序、手段等方面的规范发展,使自身的预算监督能力快速成长。[8]地方人大的实践为我国预算权监督机制的完善提供了有益的探索。一方面,随着公共预算改革的推进,地方人大在预算监督过程中逐步掌握的预算修正权,[9]蕴含着宪法制度完善的可能性与动力。另一方面,地方人大在行使预算监督权的过程中逐步推进的人大主导、公众参与和绩效管理等具体制度改革,在预算审查和决算审查中推动的听证、专题询问、预决算细节公开等创新措施的制度化,对政府预算和决算进行深度审查,为我国预算制度的整体完善提供了宝贵的经验。[10]更值得一提的是,2018年7月,辽宁省人大常委会为了加强预算监督,成立政府支出预算结构和政府性债务问题调查委员会。[11]这是贯彻落实《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》和《预算法》、凸显人大监督职权的大胆探索,也为全国人大及其常委会加强预算监督提供了一个新思路。但是,上述的制度完善与改革实践大都还是“合法性”层面的议题,并不直接涉及宪法文本,亦没有引起全国人大常委会作出相应的宪法解释。全国人大及其常委会依据《宪法》和《预算法》对国务院预算编制和预算执行活动的监督,才可能更接近合宪性控制(合宪性审查)的语境。从合宪性控制的角度出发,如果要对全国人大及其常委会行使预算监督权的实践进行全面和客观的描述,应当对观察的视角进行转变,笔者认为主要有以下三点。

   第一,从注重预算内容的合宪性转变为注重宪法关系的维护。本文观察预算监督活动的重点,并不是预算(案)内容的合宪性,而是全国人大及其常委会与国务院之间的宪法关系能否在预算监督的实践中得到维护和强化,原因如下:首先,全国人大及其常委会对预算内容进行合宪性审查的空间并不大。宪法文本对于预算问题规定的详细程度决定了预算权合宪性控制的空间与力度。对于国家预算案编制的内容与执行,《宪法》第89条仅作了原则性权限规定,宪法文本中只有一些条款间接拘束国务院对预算内容的安排,如根据《宪法》总纲中相关条款的要求,在国家预算中应当安排资金发展社会主义教育事业、科学事业、卫生事业、文化事业、保护环境事业等。但如何安排预算,国务院在编制预算时有非常大的裁量空间。因此,单纯从内容上来看,全国人大在审查预算和预算执行情况的报告时,不大可能涉及合宪性层面判断,主要应该局限在合法性层面。其次,对于预算执行过程中存在的可能违反宪法精神的行为,全国人大在审查时很难作出刚性处理,认定违宪。如《宪法》第14条第2款规定:“国家厉行节约,反对浪费。”但中央和地方在预算执行过程中出现的铺张浪费情况却并不鲜见。对于实践中的这种情况,全国人大亦无法直接追究相关国家机关和个人的责任。在这种情况下,全国人大预算监督的重点即在于强调、巩固、强化全国人大及其常委会与国务院的宪法关系,即在预算编制和预算执行的过程中,预算应当先由全国人大批准,预算调整方案应先由全国人大常委会批准,国务院应当对全国人大及其常委会负责,主动接受全国人大及其常委会的监督。维持全国人大及其常委会与国务院在预算领域的正常宪法关系,是落实财政民主原则的关键所在。

   第二,从注重监督结果转变为注重监督过程。在预算监督的过程中,全国人大及其常委会与国务院的关系是动态的过程,而非静态的结果。如果单纯从全国人大审查和批准预算、全国人大常委会审查和批准预算调整方案的结果来看,并不能反映全国人大及其常委会监督国务院编制预算和执行预算行为的客观情况。由于“不唱对台戏”是我国人大监督工作中的重要方针,[12]从1983年至今,国务院提交的预算和预算执行情况的报告在全国人大会议上都顺利通过,全国人大常委会也从没有否决过国务院调整预算的方案,包括增加支出与结构调整等,以支持国务院应对特定情况,实现特定目标。[13]但是,这并不意味着全国人大对于预算和预算执行情况没有批评性意见。只有关注在监督过程中全国人大及其常委会与国务院的互动,才能够更加真实、准确、全面地描述和分析全国人大及其常委会行使《宪法》所赋予的预算监督权的实践。

   第三,从关注全国人大及其常委会的预算监督转变为关注专门委员会在预算监督过程中的作用。如上所述,全国人大及其常委会在预算监督的过程中从未否决过国务院提交的预算案、预算执行报告和预算调整方案。所以可以说,虽然1982年《宪法》赋予全国人大及其常委会监督中央预算的权力,但长期以来全国人大及其常委会“对中央预算的审查监督基本上是程序性的”,[14]实质性监督的色彩并不浓厚。根据某些全国人大代表的披露,全国人大会议期间代表团分组审议预算草案时,代表对此重视不够,缺席较多,且预算报告往往不单独审议,而是与审议政府工作报告结合起来进行。[15]因此,全国人大及其常委会在预算监督方面作出的批准决定在内容表述上较为简单,且高度雷同。单纯从全国人大及其常委会作出的相关决议出发,亦无法观察全国人大及其常委会行使预算监督权的过程。尽管近年来个别全国人大代表、全国人大常委会组成人员在财政监督活动中表现积极,如在审议预算和决算报告时尖锐地指出预算执行中存在的缺乏监督、浪费严重、操作不规范、转移支付不合理、政府举债过度等问题,[16]但人大代表个人的意见缺乏制度性的公开途径,个人审议意见的实际影响力也无法评估。相对而言,在全国人大审查批准预算之前,全国人大财经委对预算执行情况报告和预算草案、预算调整方案草案进行的初步审查能够反映出全国人大及其常委会预算监督的过程,全国人大财经委在相关审查报告中发现的问题、提出的建议对于全国人大及其常委会作出相关决定具有重要参考价值,全国人大财经委的审查报告又统一刊载于《公报》之上,为进一步观察全国人大及其常委会行使预算监督权的过程提供了新的视角。

   综上所述,要准确评估《宪法》第62条第(十一)项的实施状况,需要特别注重全国人大财经委在预算监督过程中的功能。下文主要结合全国人大财经委对中央预算及其调整方案的审查报告,观察和分析全国人大及其常委会依据《宪法》行使预算监督权的过程,展示全国人大及其常委会与国务院在预算监督领域的宪法关系。

  

   三、全国人大财经委在预算监督过程中的地位变迁

   我国1954年《宪法》第27条第(十)项规定,全国人大审查和批准国家的预算和决算。1975年《宪法》和1978年《宪法》中也有相同或类似的规定。另外,根据1954年《宪法》第34条,全国人大之下设立了专门委员会性质的“预算委员会”,负责协助全国人大审查国家预算和国家决算。但在1983年之前,全国人大审查和批准预算的规定并未得到严格执行,在个别年份里全国人大议程中并未安排审查和批准预算,[17]有关宪法条款的实施情况并不理想。1982年《宪法》在全国人大之下设立了财政经济委员会,其重要的工作职责之一就是“提出对国家预算和预算执行情况的审查报告”。[18]因国家决算编制时间与全国人大会期可能存在冲突,1982年《宪法》并未规定全国人大审查批准国家决算。[19]但1983年,全国人大曾在大会期间审查和批准国家决算(1983年预算已由1982年五届全国人大五次会议通过);[20] 1984年,全国人大开会时将1983年国家决算与1984年国家预算安排合并审查批准。[21]从1985年开始,全国人大开会时将上一年度国家预算执行情况的报告与本年度国家预算安排(预算草案)合并审查。从1986年起,全国人大在批准上一年度预算执行情况和本年度预算的决议里会同时授权全国人大常委会审查批准上一年度国家决算,[22]直至1994年通过的《预算法》才明确规定全国人大常委会审查和批准中央决算。[23]1994年之前,全国人大审查和批准的国家预算包括中央预算和地方预算,1994年分税制改革之后,根据扩大地方自主权的精神,全国人大只批准和审查中央预算和预算执行情况,不再批准地方预算,但仍审查地方预算执行情况和地方预算安排。[24]自此,全国人大财经委审查的内容相对固定下来。

1994年制定的《预算法》第37条正式确认了全国人大财经委的初步审查职责,规定“国务院财政部门应当在每年全国人民代表大会会议举行的一个月前,将中央预算草案的主要内容提交全国人民代表大会财政经济委员会进行初步审查”。全国人大专门委员会“人才荟萃,知识密集”,[25]充分发挥全国人大财经委的专业优势有助于全国人大财政监督职能的实现。但在相当长的时间内,全国人大财经委协助全国人大及其常委会履行预算监督职能的效果不尽人意。1998年全国人大常委会在设立预算工作委员会(以下简称预工委)时曾说明:“(预算的审查)工作的专业性强,工作量大,全国人民代表大会财政经济委员会承担的工作范围较宽,难以集中主要力量进行,目前基本上处于程序性的审查监督,在一定程度上影响了对预算审查监督的深度和力度。”[26]因此在全国人大常委会之下设立预工委,(点击此处阅读下一页)

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本文责编:陈冬冬
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