柳建龙:人大主席团产生办法的合宪性分析

选择字号:   本文共阅读 222 次 更新时间:2020-05-29 08:49:20

进入专题: 人大主席团   合宪性  

柳建龙  

   摘要:  虽然宪法和法律规定人大主席团由选举产生,但实践中却系由“一揽子”表决办法产生,事实上变更了产生办法,限缩了代表的选择权。鉴于在确定主席团名单草案时确保了代表平等的知情权和参与权,表决符合平等原则和多数决原则,主席团的构成也具有充分代表性,为降低其与民主原则的紧张程度,且为确保人大功能的有效发挥,可以在充分权衡人大会期长短、人大和主席团的规模、主席团的权力性质、代表的同质性和政党的影响力等因素的情形下,以效率原则作为阻却违反民主原则的事由。于此,可经由解释、承认宪法和法律变迁或者修改相关立法解决主席团产生办法与宪法和法律之间的不一致性。

   关键词:  主席团、民主原则、效率原则、宪法变迁

   引言

   一、  主席团的职能、产生办法及其问题

   (一)主席团的职能

   (二)主席团的产生办法

   (三)现有主席团产生办法引发的合宪性问题

   二、主席团产生办法与民主原则

   三、主席团产生办法与效率原则

   结语

  

  

   引言

  

   依照宪法和法律规定,各级人大会议主席团(以下简称“主席团”)应由各级人大会议预备会议选举产生,实践中却是由其采一揽子表决的办法通过的,这实际上将主席团产生办法由“选举”变更为“决定”,从而滋生合法性和合宪性疑问。由于其在民主政治生活,尤其是人民代表大会制度的运作过程中发挥着重要作用,为此,理论界和实务界对主席团产生办法也给予了一定关注,不过,不少问题有待深化,例如主席团职权性质,产生办法是否应否遵循民主原则和效率原则以及在多大程度上遵循了这两个原则,能否以效率原则正当化主席团产生办法之违反民主原则,是否应当对不同层级人大主席团作出区别对待,等等。本文将试图进一步拓展和深化相关讨论,具体而言:首先拟介绍主席团职能和产生办法,明确主席团产生办法可能存在的问题,而后详细分析主席团产生办法是否违背民主原则和效率原则,进而提出可行的解决方案。

  

   一、 主席团的职能、产生办法及其问题

   主席团的职能和具体产生办法是探讨其产生办法合宪性和合法性的事实基础和出发点,故在进一步展开讨论前,有必要对此作简单的介绍,由此并进一步明确其中争议。

   (一)主席团的职能

   尽管主席团性质上是人大会议临时机构,不过,宪法、《全国人民代表大会组织法》、《代表法》、《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》、《立法法》以及相关人大议事规则等赋予其多项职能,主要有:1、主持和组织人大会议的权力,具体而言包括:决定会议进行、选举和表决议案的方式;主持人大会议;决定发言顺序和许可代表在大全体会议上作临时发言;主持大会选举和表决,宣布和公布选举或者表决结果;组织宪法宣誓;决定议案、罢免案、质询案审议程序,组织各代表团审议列人大会议程的议案;2、提名权。提名应由人大选举产生的中央或者地方国家机关领导人和各专门委员会主任委员、副主任委员和委员的人选,经代表团酝酿协商后确定正式候选人名单;3、提案权。主席团可以向本级人大提出属于其职权范围内的议案和罢免案;4、在人大开会期间,许可对人大代表的逮捕和刑事审判。此外,由于乡镇人大不设常务委员会,故法律赋予主席团更多职能,包括:召集下次人大会议;“在本级人民代表大会闭会期间,每年选择若干关系本地区群众切身利益和社会普遍关注的问题,有计划地安排代表听取和讨论本级人民政府的专项工作报告,对法律、法规实施情况进行检查,开展视察、调研等活动;听取和反映代表和群众对本级人民政府工作的建议、批评和意见。主席团在闭会期间的工作,向本级人民代表大会报告。”

   从前文看,主席团并非通常所谓“虚权”临时机构,它同时承担程序性和实质性职能,故有人认为它是人大领导机构[1]或者“微型代议机构”,[2]甚或将其置于大会之上,取而代之。[3]不过,此类观点有待商榷:首先,从人民代表大会制度的原理看,不能认为主席团和人大会议之间存在实质性隶属关系,否则,必然掏空各级人大作为“国家权力机关”的内涵,从而抵触人民主权原则;其次,无论是从理论还是从实践看,主席团虽然承担着诸多实质性职能,但主要仍是负责会议期间的程序性事务,易言之,其并未改变它的法律地位。就此而言,应区分以下三种情形予以对待:(1)就提出议案或者罢免案等实质性权力而言,主席团的法律地位与人大常委会、“一府一委两院”、代表团或者代表联名等主体相当,且其提案也只具有启动立法程序或者罢免程序的功能,不同于人大的最终决定,故不能认为它有凌驾于大会之上的权力;(2)就提名权而言,仅从字面出发,似可以认为主席团有一定实质性权力,但这显然不符合实际政治过程——候选人名单实由执政党经民主协商后确定的,主席团的提名权毋宁只是名义的而已;(3)虽然从表面上看,就决定会议进行、选举和表决议案的方式,决定议案、罢免案、质询案审议程序以及许可对人大代表的逮捕和刑事审判而言,主席团仍可对大会产生实质影响,[4]但其实受到了相当严格的限制,以质询案为例,全国人大法制工作委员会在1989年4月18日对四川省人大财经委员会和1989年9月16日对四川省人大常委会的答复中已明确指出,主席团只是决定对质询案答复的形式、场合,而不决定质询案是否成立、交不交受质询机关答复,[5]这一定程度上也使得前述职能趋向于“程序化”。总之,主席团虽然承担一定实质性职能,但主要仍是程序性的。

   (二)主席团的产生办法

   在实定法上,宪法第61条第2款、《全国人民代表大会组织法》第5条第1款 以及《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第13条第1款和第15条规定:县级以上人大主席团由各级人大在举行会议前举行预备会议选举产生,乡镇人大主席团由乡镇人大举行会议时选举产生。全国人大和地方人大议事规则对此予以进一步具体化。在实务上,各级人大主席团的产生一般经历如下四个阶段:

   1、提出名单草案。县级以上地方人大一般先由党委组织部门和人大常委会有关工作机构提出主席团人选,经主任会议讨论,报党委原则同意,再提请人大常委会(换届时为上届人大常委会)会议讨论、确定名单草案。[6]至于全国人大和乡镇人大主席团名单草案是如何形成的,难以找到直接相关资料,不过,鉴于执政党在国家政治生活中的作用以及中央和地方政治过程的同构性,尤其是考虑到下级人大通常会参考和模仿上级人大运作方式,[7]或可比照县级以上地方人大主席团名单草案和国家机关组成人员候选人名单草案形成过程揣度其主席团名单草案形成过程,换言之,有理由相信其与县级以上地方人大大致相当。

   2、酝酿并形成最终名单草案。名单草案形成之后,则由人大常委会(乡镇人大则由主席团)在人大召开预备会议前提交各代表团讨论,提出意见,如果较多代表团对主席团名单草案有不同意见,常委会(乡镇人大则由主席团)可以提出调整意见。[8]常委会(乡镇人大则由主席团)可以根据代表意见作出解释,在必要情形下也可能进行调整。不过,一般而言,代表并不提名主席团候选人。

   3、表决通过主席团名单草案。主流观点认为,主席团只是会议主持者,所以其选举不能过于繁琐,采用一揽子表决方式难谓不当。易言之 ,最终名单草案形成后,常委会或者主席团提请预备会议对整个名单进行表决而非逐人表决。[9]正因为如此,在官方文件和新闻报道中容易把预备会议选举主席团报道为预备会议通过主席团名单[10],如《第十三届全国人民代表大会第一次会议主席团和秘书长名单》中就表述为“2018年3月4日第十三届全国人民代表大会第一次会议预备会议通过”。至于主席团名单草案的表决方式也不一,主要包括鼓掌通过、举手表决或者电子表决器表决,至今未发现采无记名投票者。

   4、公布主席团名单。有关法律和议事规则并未规定由谁公布主席团和秘书长名单,实践中一般由预备会议予以公告。

   (三)现有主席团产生办法引发的合宪性问题

   从前文可以发现,主席团实际产生办法与相关规定之间存在冲突——实践中对主席团名单草案采用一揽子表决的办法予以决定,使得代表无从对其中部分候选人表示赞同、反对或者弃权,更无从另选他人,大幅限缩了代表的选择权,事实上将“选举”变更为“决定”,即,代表既不能提名候选人,也不能选择性地投票,只是概括表示同意、反对或者弃权,[11]从而滋生疑问:这是否不当限缩了代表选举权,违反民主原则,以致违宪或者违法?尽管表面上看,的确存在疑问,但现行主席团产生办法是否实质违反宪法和法律,则应综合考量它是否会影响人大功能的有效发挥予以确定,易言之,它应当兼顾民主原则和效率原则,即应当综合考量主席团权力性质,主席团人选确定过程,对人大功能能力的影响,人大和主席团规模、会期长短以及代表的质性和政党影响力等多项因素予以判断,下文将就此予以讨论。

  

   二、主席团产生办法与民主原则

   民主是宪法存在和发展的基础,[12]民主原则作为政治过程秩序的指导原则。[13]宪法不仅在序言中申明民主是国家合法性的基础,追求的目标,更在正文中重申人民主权原则,规定和保障人民行使主权的方式,确立国家机关组织和活动的基本原则——民主集中制原则。总而言之,“一切权力属于人民这是我国国家制度的核心内容和根本准则”[14],而人民代表大会制度作为我国的根本政治制度,也是人民大家做主的主要制度形式,必须坚持和体现民主原则。[15]与之相应,作为人民行使国家权力的机关,各级人大是民主原则具象化的主要途径,唯有人大本身以及其所属各种常设或者临时机构的组织和活动都坚持和体现民主原则,才能确保人民当家作主,主席团也不例外。不过,其产生办法究竟合宪、合法与否,个人以为应当从以下三个方面予以判断:

   (一)主席团名单草案的确定与民主原则

主席团名单草案的确定是否合乎民主原则,应当从两方面加以考虑:一是代表们对候选人是否充分知情,即在合理时间范围内,所有代表是否有平等、有效的机会了解各种备选项及其可能后果;[16]二代表们是否有效地参与了名单的设定,即,在作成决定之前,所有成员应有平等、有效的机会让其他成员知道其对政策的看法。[17]就实务而言,冯国海认为,“从主席团成员候选人产生背景看,一般由党委组织部门和人大常委会有关工作机构提出,经主任会议讨论,报党委原则同意,再提请人大常委会会议讨论,确定名单草案。在人代会预备会议选举前,将名单草案提交各代表团酝酿,征求代表意见,确定正式候选人后,才提交预备会议表决选举。由此可以看出,主席团候选人的提出,程序上已经相当完美,对代表依法行使职权已有充分的保障。如果代表对其中个别候选人确有不同意见,人大常委会可以作出解释,甚至进行调整。”[18]易言之,经由提出名单草案-讨论、酝酿-确定名单草,代表对主席团候选人已有充分了解,同时也有平等、有效的机会就候选人名单发表意见,甚至提出替代方案——这在一定程度上也可以视为代表参与主席团候选人提名的一种方式。[19]正是考虑到在确定主席团名单草案时,代表们在对候选人已有充分了解的情形下,并平等、有效地参与其他候选人方案的讨论和名单草案的确定,一定程度上实现了选举的目的,(点击此处阅读下一页)

    进入专题: 人大主席团   合宪性  

本文责编:陈冬冬
发信站:爱思想(http://www.aisixiang.com),栏目:天益学术 > 法学 > 宪法学与行政法学
本文链接:http://www.aisixiang.com/data/121502.html

0 推荐

在方框中输入电子邮件地址,多个邮件之间用半角逗号(,)分隔。

爱思想(aisixiang.com)网站为公益纯学术网站,旨在推动学术繁荣、塑造社会精神。
凡本网首发及经作者授权但非首发的所有作品,版权归作者本人所有。网络转载请注明作者、出处并保持完整,纸媒转载请经本网或作者本人书面授权。
凡本网注明“来源:XXX(非爱思想网)”的作品,均转载自其它媒体,转载目的在于分享信息、助推思想传播,并不代表本网赞同其观点和对其真实性负责。若作者或版权人不愿被使用,请来函指出,本网即予改正。
Powered by aisixiang.com Copyright © 2020 by aisixiang.com All Rights Reserved 爱思想 京ICP备12007865号 京公网安备11010602120014号.
工业和信息化部备案管理系统