胡锦光:论我国合宪性审查机制中不同主体的职能定位

选择字号:   本文共阅读 154 次 更新时间:2020-09-19 08:25:14

进入专题: 合宪性审查机制  

胡锦光  

   摘要:合宪性审查主体是合宪性审查制度的核心问题,更是推进我国合宪性审查工作必须解决的首要问题。要积极稳妥推进我国合宪性审查工作,必须依据现行宪法关于不同主体的性质、地位、职权及与其他国家机关的关系,确定各自在合宪性审查机制中的职能定位,理顺它们在合宪性审查机制中的相互关系:全国人大是独立的、最高的、拥有完全合宪性审查权的主体;全国人大常委会是独立的、日常性的合宪性审查主体;全国人大宪法和法律委员会是协助全国人大和全国人大常委会进行合宪性审查的机构,应当拥有一定的独立的合宪性审查权;全国人大常委会法工委负责合宪性审查的“过滤”工作,接收法律文件的备案、审查“要求”、审查“建议”及进行合法性审查、适当性审查,在穷尽合法性审查后移送宪法和法律委员会进行合宪性审查;其他接收规范性文件备案的主体,应将需要进行合宪性审查的规范性文件移送宪法和法律委员会。

  

   关键词:合宪性审查;备案审查;合宪性审查主体;宪法和法律委员会;全国人大常委会法工委

  

   《法学家》2020年第5期目录摘要(总第182期)

  

   目    录

   一、问题的缘起

   二、全国人大在合宪性审查机制中的职能定位

   三、全国人大常委会在合宪性审查机制中的职能定位

   四、宪法和法律委员会在合宪性审查机制中的职能定位

   五、法工委在合宪性审查机制中的职能定位

   六、其他接收备案审查主体在合宪性审查机制中的职能定位

   七、结语:合宪性审查的立法构想

  

  

   一、问题的缘起

   合宪性审查主体是合宪性审查制度的核心问题,更是推进我国合宪性审查工作必须解决的首要问题。合宪性审查程序、合宪性审查对象、合宪性审查原则、合宪性审查决定的类型与效力等均是围绕着合宪性审查主体的宪法性质、宪法地位和行使职权的方式而确立起来的。

   域外其他国家合宪性审查主体问题相对简单。其原因有三:(1)合宪性审查主体的宪法性质、地位及机构设置上单一。大陆法系国家,通常在国家机构体系中设立专门的机构进行合宪性审查:德国模式下,合宪性审查主体为单一而独立的宪法法院,呈集中式;法国模式下,合宪性审查主体为单一而独立的宪法委员会,也呈集中式。英美法系国家多采用美国式,在美国模式下,合宪性审查主体为审理具体案件的普通法院。有的国家仅限于最高法院,有的国家则是所有普通法院。即便是所有普通法院,作为合宪性审查主体的普通法院之间的关系适用法定的案件管辖分工的审级制度,因此,最终发挥作用的仍然是最高法院。(2)合宪性审查主体职能单一。大陆法系国家的宪法法院或宪法委员会的主要职能是合宪性审查,其他的职能也主要限于宪法上的争议,仅在特殊情况下才拥有合法性审查的权能。英美法系国家的普通法院虽既拥有合法性审查的权能,也拥有合宪性审查的权能,但除其以外的其他国家机关并不拥有此两种权能。因此,合宪性审查主体与其他国家机关在权能分工上非常清晰,是以单一的身份面向其他国家机关,与之形成相应的宪法关系。(3)合宪性审查主体具有完全独立的地位和合宪性审查权。宪法法院或者宪法委员会是宪法设立的“低于宪法而高于其他国家机关”的独立的国家机关,其主要职能就是进行合宪性审查,并不需要其他机构或者组织予以协助;英美法系国家的普通法院是三权分立体系中一个独立的分支,其在完成司法裁判职能过程中,也是独立行使权力而不需要其他机构或者组织协助。

   相较之下,我国合宪性审查机制中不同主体的职能定位就成为一个较为复杂的问题:(1)基于我国特有的政治理念和宪法制度,建立了由作为最高国家权力机关及其常设机关的全国人大和全国人大常委会行使合宪性审查权的体制。它们之间在合宪性审查上的职能分工是什么?(2)而又因该两个国家机关不可能进行具体的合宪性审查工作,形成了由其他机构协助进行具体的合宪性审查的格局。那么,合宪性审查主体与协助机构之间各自的职能定位是什么?(3)在我国特定制度背景下,形成了五套规范性文件备案审查机制:全国人大常委会对法规和司法解释进行备案审查;国务院对地方性法规、部门规章、地方政府规章进行备案审查;地方人大常委会对本级及下级地方政府规章以及下一级地方人大及其常委会的决议、决定和本级其他国家机关的决定、命令进行备案审查;党中央和地方党委对党内法规和党内规范性文件进行备案审查;中央军委对军事规章和军事规范性文件进行备案审查。那么,这些备案审查主体是否都有权进行合宪性审查?如果没有合宪性审查权,其与全国人大及其常委会、全国人大宪法和法律委员会(以下简称“宪法和法律委员会”)、全国人大常委会法制工作委员会(以下简称“法工委”)的职能分工是什么?(4)法工委作为全国人大常委会的工作机构,代表全国人大常委会对法规司法解释备案审查,对国务院、中央军事委员会、最高人民法院、最高人民检察院和各省、自治区、直辖市的人大常委会(以下简称“五大主体”)提出的要求进行合宪性审查,对组织或者公民提出的建议进行合宪性审查,其与全国人大常委会的职能分工是什么?其与宪法和法律委员会的职能分工是什么?(5)全国人大是我国的最高国家权力机关、全国人大常委会是全国人大的常设机关,进行合宪性审查是其职权之一,行使这一职权与其他职权特别是对其他国家机关的监督权如何区分?

   而另一方面,《中华人民共和国立法法》(以下简称《立法法》)、《中华人民共和国各级人民代表大会常务委员会监督法》(以下简称《监督法》)、《中华人民共和国全国人民代表大会组织法》(以下简称《全国人大组织法》)、《中华人民共和国全国人民代表大会议事规则》(以下简称《全国人大议事规则》)、《中华人民共和国全国人民代表大会常务委员会议事规则》(以下简称《全国人大常委会议事规则》)、《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方多级人民政府组织法》及委员长会议制定的《法规、司法解释备案审查工作办法》对合宪性审查机制中不同主体的职能定位并不清晰和明确,有的规定之间甚至存在抵牾,实践中的做法也与相关法律规定不相一致,同时,学界对上述问题亦存在较大争议。尤其是,在2018年通过修宪设立“宪法和法律委员会”以后,相关的法律未能因应修宪精神及时进行修改。

   笔者认为,要落实党中央提出的“依法治国首先是依宪治国、依法执政首先是依宪执政”的精神,维护宪法的权威和尊严,保证国家法制的统一,积极稳妥推进我国合宪性审查工作,必须依据现行宪法关于不同主体的性质、地位、职权及与其他国家机关的关系,落实修宪精神,确定各自在合宪性审查机制中的职能定位,理顺不同主体之间在合宪性审查机制中的相互关系。

   二、全国人大在合宪性审查机制中的职能定位

   《中华人民共和国宪法》(以下简称《宪法》)第62条规定,全国人大监督宪法的实施。在党的十九大报告首次提出“合宪性审查”概念之前,学界通常将“监督宪法的实施”简称为“宪法监督”,并将其与“违宪审查”概念互换使用。十九大报告使用的表述为“加强宪法实施和监督,推进合宪性审查工作,维护宪法权威”。其中,既出现“宪法监督”,又出现“合宪性审查”,将两者并用,显然,两者并不是等同关系。笔者认为,合宪性审查是监督宪法实施的一项重要内容,宪法监督包含了合宪性审查。据此,全国人大获得了合宪性审查权。

   全国人大拥有独立的合宪性审查权。全国人大作为宪法设立的具有独立地位的国家机关,其合宪性审查权必然是独立的。即由其对法律文件是否符合宪法作出独立判断,并独立地作出决定。

   全国人大拥有最高的合宪性审查权。依据宪法规定,除全国人大外,全国人大常委会也拥有合宪性审查权。基于全国人大与全国人大常委会之间的宪法关系,全国人大的合宪性审查权要高于全国人大常委会的合宪性审查权:(1)全国人大有权审查全国人大常委会制定的法律及具有法律性质的文件;(2)全国人大有权撤销或者改变全国人大常委会作出的合宪性审查结论。

   全国人大拥有完全的合宪性审查权。《宪法》第57条规定,全国人大是我国的最高国家权力机关。全国人大的这一性质和地位意味着:(1)全国人大是国家权力机关,代表人民行使国家权力;(2)全国人大是全国性的国家权力机关,代表全国人民行使国家权力;(3)全国人大是最高国家权力机关,而且是唯一的最高国家权力机关,在国家机构体系中居于最高的地位,一切国家机关均在其之下,受其监督。在这一意义上,全国人大有权审查一切国家机关和组织的法律文件是否符合宪法。

   但另一方面,基于以下原因,全国人大实际上又不可能对所有法律文件进行合宪性审查:(1)会期短且内容丰富。全国人大为非常设机关,每年只举行一次例会,会期通常为10天左右。10天之中,例行会议的内容是制定和修改刑事、民事、国家机构的和其他的基本法律,听取和审议全国人大常委会、国务院、最高人民法院、最高人民检察院的工作报告,审查和批准国民经济和社会发展计划和计划执行情况的报告,审查和批准国家的预算和预算执行情况的报告等。每届全国人大第一次会议的内容还包括选举国家主席、副主席,决定国务院总理及其组成人员,选举中央军委主席及决定中央军委其他组成人员,选举国家监察委员会主任,选举最高人民法院院长,选举最高人民检察院检察长等。特殊情况下,还要行使宪法修改权、监督权、罢免权及其他重大问题的决定权。(2)代表数量众多。《中华人民共和国选举法》第15条规定,全国人大代表的名额不超过3000人。实际上每届全国人大代表人数为2900余人。为保证如此之多的代表能够有效地参加会议,全国人大在法律案及其他议案、工作报告等会议内容的审议阶段,不得不依代表的地域来源或者职业来源组成代表团,以代表团全体会议、代表小组会议的形式进行讨论。(3)代表中法律界人数极少。合宪性审查工作需要依据宪法对法律文件的合宪性进行专业性审查、判断,审查者需具备较高的宪法和法律素养。而在全国人大的近3000名代表中,法律界代表估计不超过50人。

   基于全国人大的性质、地位及实际条件,笔者认为,其主要对以下三类法律文件进行合宪性审查:

   1.全国人大自身制定的基本法律。一方面,全国人大的基本法律在效力上低于宪法,不得与宪法相抵触。根据《宪法》序言的规定,宪法具有最高的法律效力;《宪法》第5条规定,一切法律不得与宪法相抵触;《立法法》第87条规定,宪法具有最高的法律效力,一切法律、行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例、规章都不得同宪法相抵触。这里的“法律”当然包括全国人大的基本法律。另一方面,基于民主集中制的人民代表大会制度,全国人大作为最高国家权力机关,任何国家机关都不可能具有凌驾于其之上的地位,任何国家机关也不具有审查其制定的基本法律合宪性的正当性。因此,对全国人大基本法律的合宪性只能由全国人大进行自我审查。全国人大自我审查的方式可以是修改或者废除违反宪法的法律或者法律条款。

2.全国人大常委会的法律及具有法律性质的决定决议。作为全国人大的常设机关,全国人大常委会由全国人大产生、受全国人大监督、对全国人大负责并向全国人大报告工作。在宪法地位上,全国人大高于全国人大常委会。作为行使监督权的表现,《宪法》第62条规定,全国人大有权改变或者撤销全国人大常委会不适当的决定;《立法法》第97条规定,全国人大有权改变或者撤销它的常务委员会制定的不适当的法律。“不适当”的情形之一当然包括违宪。(点击此处阅读下一页)

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本文责编:陈冬冬
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文章来源:《法学家》2020年第5期“专论”栏目

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