李松锋:省级人大常委会在合宪性审查工作中的宪制角色

选择字号:   本文共阅读 3346 次 更新时间:2024-03-02 18:29

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李松锋  

内容提要:省级人大常委会是连接全国人大和其他各级地方人大之间关系的纽带,在合宪性审查工作中具有重要地位,但是否具有合宪性审查权却在制度上不明确,学术上有争议,实践中不统一。根据我国的宪制安排和合宪性审查的功能需求,省级人大常委会作为宪法遵守和执行的保证者与地方性法规的批准者,并不具有合宪性审查权,也不适宜从事合宪性审查工作。省级人大常委会应在其职责中穷尽合法性审查、必要时提出合宪性审查报告或要求,做好有关立法事实的搜集、甄别和认定等工作协助全国人大常委会开展合宪性审查,并及时将全国人大常委会的合宪性审查决定落到实处。

关 键 词:省级人大常委会  备案审查  合宪性审查

 

习近平总书记在《谱写新时代中国宪法实践新篇章——纪念现行宪法公布施行40周年》的文章中强调“提高合宪性审查、备案审查能力和质量,推进合宪性审查工作”。①“推进合宪性审查工作”是党的十九大以来加强宪法监督、维护宪法权威的重要举措。决策层不断完善顶层设计,逐步在实践中落实合宪性审查工作,随之将学术研究从如何构建合宪性审查机制推向如何开展合宪性审查工作。其中,地方人大常委会——尤其是省级人大常委会——是否有权对报送其批准或备案的规范性文件进行合宪性审查是一个实践中亟须解决,制度上又不明确,且理论上有争议的问题。本文从宪制安排和功能适当的维度,阐释并澄清省级人大常委会在合宪性审查中的地位和角色,期待推进关于该问题的理论对话,并为实务操作提供管窥之见。

一、省级人大常委会在合宪性审查中的地位及现状

省级人大及其常委会不仅是地方一级权力机关,更是连接全国人大和其他各级地方人大之间关系的纽带,②在合宪性审查中的地位和角色较为特殊。

(一)省级人大常委会的纽带性地位较特殊

相较于其他各级地方人大常委会,省级人大常委会的法定职权范围更大一些,主要体现在对特定立法性文件的批准权或备案审查权。合宪性审查的主要内容是立法性文件,而我国最基层的立法性文件是分别由设区的市人大及其常委会制定的地方性法规和其政府制定的规章以及自治州、自治县制定的自治条例和单行条例,这些立法性文件都要报经省级人大常委会批准或备案。省级人大常委会在对这些立法性文件进行批准或备案时,是否能对其进行合宪性审查成为实践中亟待解决的问题。

与之同时,省级人大常委会有无合宪性审查权标志着我国在合宪性审查制度设计上是采纳一元论还是二/多元论。换言之,在全国人大及其常委会拥有合宪性审查权的基础上,只有省级人大常委会拥有了合宪性审查权,才可能探讨或在逻辑上证成其他各级地方人大常委会的合宪性审查权。如果省级人大常委会不具有合宪性审查权,便不存在其他各级地方人大常委会的合宪性审查权问题,亦难以证成其他部门的合宪性审查权。

(二)省级人大常委会合宪性审查权的制度不明确

宪法和法律关于省级人大常委会合宪性审查权的规定并不明确。《宪法》第99条规定地方各级人大在本行政区域内保证宪法的遵守和执行,第100条第2款赋予省级人大常委会对设区的市制定的地方性法规批准权。《立法法》第81条第2款将“同宪法……不抵触”作为省级人大常委会对报请批准的地方性法规进行合法性审查的内容,用合法性审查涵括了合宪性审查,回避了省级人大常委会的合宪性审查权问题。

关于省级人大常委会合宪性审查权的权威表述亦不一致。全国人大常委会法工委主任沈春耀认为,所有涉及合宪性问题的,都“应当及时向全国人大常委会报告或者依法提请全国人大常委会审查。”③言外之意是,合宪性审查权的主体只能是全国人大常委会,将省级人大常委会排除在外。但全国人大常委会法工委备案审查室认为,“至少省级地方人大常委会在对规范性文件进行审查时,应当将规范性文件的合宪性作为一项审查内容,并适用合宪性标准作出判断。”④

(三)省级人大常委会合宪性审查在学术上有争议

尽管学术界鲜有专门讨论省级人大常委会合宪性审查权的著述,⑤但关于地方人大及其常委会是否享有宪法监督权则自现行宪法实施以来便争议不断。相对主流的观点倾向认为,合宪性问题应由全国人大常委会统一负责,包括省级人大常委会在内的各级地方人大及其常委会不宜进行合宪性审查。⑥时任全国人大常委会办公厅研究室主任的程湘清认为,全国人大及其常委会有权监督宪法实施,地方人大及其常委会可以协助全国人大及其常委会进行宪法监督。⑦

然而,不同观点一直存在。为数不少的学者主张地方人大及其常委会亦应享有宪法监督权。⑧担任过现行宪法修改委员会秘书处副秘书长的张友渔先生认为,对于违宪问题,“全国性的由全国人大常委会来管,地方性的,由地方人大常委会来管。”⑨参与现行宪法起草工作的许崇德教授在此问题上有过不尽一致的表述。早在1996年,许崇德教授在和胡锦光教授联合发表的文章中明确表示“宪法没有赋予(包括默示)亦不应该赋予地方人大及其常委会以宪法监督权”,⑩后来,许教授又撰文表示,监督宪法实施的职权专属于最高国家权力机关,但宪法对地方人大及其常委会的授权是否包含宪法监督的内容“是值得研究讨论的”,“对于本级政府以及下级人大发布的不适当的规范性文件,地方人大及其常委会应该可以认定其是否有违宪的性质,或者应报全国人大常委会研究处理。”(11)

(四)省级人大常委会合宪性审查的各地实践不统一

省级人大常委会可能进行合宪性审查的两种情形是批准设区的市制定的地方性法规和审查报送备案的规范性文件。针对批准地方性法规的情况,省级“立法条例”或相关立法均沿用《立法法》第81条的规定,将合宪性问题纳入合法性审查的范围。如《贵州省地方立法条例》(2016年修订)第41条规定:“报请批准的地方性法规,应当对其合法性进行审查,同宪法、法律、行政法规和省人民代表大会及其常务委员会制定的地方性法规不抵触的,应当在列入常务委员会会议议程起4个月内予以批准。”

针对规范性文件备案审查中的合宪性问题,省级人大常委会在相关条例中的规定主要有四种类型:(1)回避合宪性审查。这又具体分为两种情况:一种是完全回避,诸如北京、内蒙、青海等地制定的人大常委会规范性文件备案审查条例通篇未提到宪法,对合法性审查的内容明确为“违反法律、法规的规定”。(12)另一种是仅原则性地表达,开展备案审查工作,“维护宪法法律权威”,(13)“保障宪法法律的实施和监督”。(14)除此之外,没有任何涉及合宪性审查的具体规定。(2)向全国人大常委会报告。如《上海市人民代表大会常务委员会规范性文件备案审查条例》(2021年)第24条规定,发现可能存在涉宪性问题的,“应当向全国人大常委会报告。”(3)向全国人大常委会提出审查请求。如《云南省各级人民代表大会常务委员会规范性文件备案审查条例》(2020年)第17条规定,发现合宪性问题的,“按照相关规定”向全国人大常委会“提出审查请求”。(4)直接处理合宪性问题。《江苏省各级人民代表大会常务委员会规范性文件备案审查条例》(2020年修订)第34条规定:“发现规范性文件存在违背宪法规定、宪法原则、宪法精神问题的,应当提出意见。”重庆市规定了向全国人大常委会报告,但从后文的处理规定来看,如果发现了涉宪性问题,则和其他问题一样,纳入内部纠错程序。(15)

由此可见,为推进合宪性审查工作,完善相关工作机制,有必要从制度和理论上澄清省级人大常委会的合宪性审查权,为实务工作明确省级人大常委会在合宪性审查中的地位和角色。

二、作为宪法遵守和执行保证者的省级人大常委会

支持省级人大常委会合宪性审查权的法律依据主要是《宪法》第99条赋予地方各级人大在本行政区内保证宪法的遵守和执行,以及第100条第2款赋予省级人大常委会对设区的市制定的地方性法规的批准权。接下来分别阐述这两项职权的实际含义,并澄清其对省级人大常委会合宪性审查权的定位。

(一)“保证宪法……的遵守和执行”不等于合宪性审查

《宪法》第99条规定地方各级人大在本行政区域内,“保证宪法……的遵守和执行”。有学者认为,“监督宪法实施、纠正和制裁违宪行为,显然是‘保证’的重要手段。”(16)虽然《宪法》将监督宪法实施和解释宪法的权力赋予全国人大及其常委会,但并不意味着地方人大对违反宪法的行为不能实施监督。“没有这样的权力,怎么保障宪法、法律的遵守与执行?”(17)这种观点认为,全国人大及其常委会的监督权是最终的,但并不是唯一的和排他的。当然,合宪性审查是监督宪法实施的有力方式。(18)

上述解释未能完全区分“保证宪法……的遵守和执行”与“监督宪法的实施”。“保证宪法……的遵守和执行”与“监督宪法的实施”都属于宪制性权力。尽管每个人都可以参与对成文宪法的意义建构,但真正决定宪制性权力归属的不是学术场域中的法理学说,而是有效的宪制安排。宪法分别用“保证宪法……的遵守和执行”与“监督宪法的实施”来指代不同的职权,区分的用意不言而明。宪法作为全体人民共同意志的集中体现,凝聚着制宪者的深思熟虑和字斟句酌。任何规范语句的选择绝非随意为之。正是在这个意义上,宪法可以理解为一种教义。“保证宪法……的遵守和执行”强调的是确保按照宪法的要求和标准做到,属于宪法实施的范畴。(19)“监督宪法的实施”侧重于事后的纠正,是对执行者和保证执行者的督促和矫正。宪法对国家机构相应职权的规定是基于各机构的性质和能力,赋予不同机构以不同的职权。各国家机构的宪法职权都具有专属性,不可转让,亦不能被其他国家机构所取代。(20)尤其是,当宪法以列举式规定授予权力时,实际上是一种限制性授权。宪法明确以肯定的方式列举了全国人大及其常委会享有监督宪法实施的权力,(21)意味着在宪法没有明确授权的情况下,其他国家机构便不具有宪法明确赋予全国人大及其常委会的权力。

“保证宪法……的遵守和执行”不仅是地方各级人大及其常委会的职权,根据宪法规定,一切国家机关和武装力量、各政党和社会组织,乃至“全国各族人民”都“负有维护宪法尊严、保证宪法实施的职责”(宪法序言第13自然段)。这“是一种从政治的角度保障宪法的思想,不是法律性保障”。(22)如果将“保证宪法……的遵守和执行”理解为蕴含着合宪性审查的监督宪法实施之权,那么,不仅自乡级人大至省级人大的地方各级人大以及县级以上的各级人大常委会都享有合宪性审查权,各级政府机关、司法机关亦都有合宪性审查权。这恐怕绝非是省级人大常委会拥有合宪性审查权的支持者所想见的结果。

(二)协助合宪性审查亦是“保证宪法……的遵守和执行”

对地方各级人大及其常委会来说,“保证宪法……的遵守和执行”主要是制定具体的法律来实施宪法,这里更多是出于规范意义的消极地位,不超越宪法、不违反宪法。换言之,省级人大常委会“保证宪法……的遵守和执行”是要在具体工作中推进宪法的实施,把宪法原则和精神予以贯彻实施,并防止违宪行为的发生。

“保证宪法……的遵守和执行”并不意味着只能以合宪性审查的方式才能实现。合宪性审查的主体是全国人大及其常委会,省级人大及其常委会在合宪性审查工作中协助全国人大及其常委会,亦是在本行政区域内“保证宪法……的遵守和执行”的有力手段。对此,沈春耀提出省级人大常委会发现可能存在合宪性问题时“要及时报告全国人大常委会或者依法提请全国人大常委会审查。”(23)这种“及时报告”或“依法提请审查”就是“依法行使职权”,保证宪法在本行政区域内得到遵守和执行的具体手段。

“保证宪法……的遵守和执行”赋予省级人大常委会“及时报告”和“依法提请审查”的义务。也就是说,省级人大常委会发现规范性文件可能存在合宪性问题时,不能不作为,更不能隐瞒不报,而是要积极协助全国人大及其常委会开展合宪性审查工作。《立法法》第110条第1款规定省级人大常委会有权向全国人大常委会提出合宪性审查要求,正是考虑到它们在行使权力过程中可能遇到所适用的法律文件存在与宪法相抵触的情况,在于保证它们能够依据宪法行使权力。(24)认真履行这些义务,协助全国人大及其常委会做好合宪性审查工作,就是在“保证宪法……的遵守和执行”。

三、作为地方性法规批准者的省级人大常委会

《立法法》规定省级人大常委会应当对报其批准的设区的市制定的地方性法规进行合法性审查,审查内容包括“同宪法……不抵触”。(25)有学者认为这就是“合宪性审查”。(26)这是值得商榷的。

(一)省级人大常委会的批准权是立法程序的一部分

省级人大常委会对设区的市地方性法规的批准程序是立法程序的一部分,截然区别于法规通过后的“备案审查”程序。设区的市制定地方性法规的权力源自1982年地方组织法赋予省会市和经国务院批准的较大的市地方立法权。当时规定这两类市只有地方性法规草案的拟定权,其制定还需要提请省级人大常委会审议通过,并报全国人大常委会和国务院备案。1986年地方组织法修改,将这两类市地方性法规的拟定权改为制定权,但还需要报省级人大常委会批准后才能施行。2000年制定《立法法》时,有人提议将省级人大常委会的批准程序改为备案审查,赋予这两类市完整立法权。直到2015年《立法法》修改将地方立法权扩大到所有设区的市以及4个不设区的地级市时,仍有人主张取消省级人大常委会的批准程序,还是未被采纳。(27)并且,从实践来看,省级人大常委会从立法计划到立法的起草审议,对设区的市地方性法规的制定实行全过程控制。(28)因此,有人认为设区的市享有的只是“半个立法权”。(29)省级人大常委会的批准权是其立法程序的一部分,(30)旨在弥补设区的市级人大立法能力之不足,维护法制统一。

从效果上来看,“批准”行为的效力相当于制定行为的效力。也就是说,经省级人大常委会批准的设区的市的地方性法规在法律效力上被视为省级人大常委会制定的地方性法规。(31)这在学术上有不同的观点,但从《立法法》第108条第(一)项规定的法律监督体系来看,全国人大常委会批准的自治条例和单行条例被视为全国人大常委会制定的法律,由全国人大统一行使监督权。司法裁判中亦将省级人大常委会通过的地方性法规和省级人大常委会批准的设区的市制定的地方性法规视为同等位阶,具有同级效力。(32)

(二)省级人大常委会审查的地方性法规草案不属于合宪性审查对象

现代立宪主义的基本要求是依据宪法行使权力。对于立法机关来说,就是要依宪立法,这是立法工作的基本原则。(33)省级人大常委会在立法过程中对地方性法规是否“同宪法……不抵触”进行审查是依据宪法行使权力的内在要求,是确保经其批准的地方性法规符合宪法的具体举措,是一种合宪性控制的手段。

立法程序中的合宪性控制能否称之为合宪性审查是颇有疑虑的。刘松山教授曾专门指出,我国宪法法律意义上的合宪性审查只能是事后审查。因为法律草案没有任何法律效力,不能成为合宪性审查的对象。(34)送交省级人大常委会批准的地方性法规仍是没有任何法律效力的草案,亦不能成为合宪性审查的对象。从实际操作来看,省级人大常委会行使批准权的方式多是事前把关。在正式启动审批程序之前,通过内部沟通、指导,将问题解决。(35)真正到常委会审批时,通常“打包”进行。(36)这种做法亦很难落实合宪性审查的要求。

还需要注意的是,省级人大常委会只能在设区的市地方性法规不同宪法法律相抵触的情况下予以批准。如果出现可能相抵触的情况,则应遵照其他程序解决。这也是为何《立法法》第81条规定,省级人大常委会在报请批准的地方性法规“同宪法……不抵触”时,应当在四个月内予以批准。倘若被审查的地方性法规涉及一个或多个宪法争议时,相关决定权不在省级人大常委会,而是需要请示全国人大的专门委员会或全国人大常委会的工作机构,这时设置任何工作期限的要求显然都是不切实际。

四、合宪性审查是省级人大常委会不能承受之重

除了宪法依据不足之外,从应然角度来说,省级人大常委会也不适宜承担合宪性审查职责。按照功能适当原则,国家任务的分配要考虑各机关的制度优势,交由功能最适合的机关,期望其最有可能做出正确决定。(37)基于合宪性审查的诸多特点和要求可以看出,合宪性审查是省级人大常委会不能承受之重。

(一)具有开放性的合宪性审查

合宪性审查的依据不仅包括宪法规定,还包括“宪法原则”和“宪法精神”。(38)“宪法原则”是宪法的灵魂和实质,是对宪法文本的高度概括和提炼,极具抽象性。学界对之有多种解说。(39)甚至有观点认为我国宪法原则“随着中国特色社会主义理论和实践的发展而不断丰富和发展,随着宪法指导思想的与时俱进而不断丰富和发展”。(40)“宪法精神”是“制定和实施宪法过程中必须遵循的最基本的准则,是贯穿立宪和行宪的基本精神”,(41)“需要从宪法文本乃至宪法制定的历史背景、制定过程、主要任务等文本以外的因素中推导、论证、引申出来。”(42)这充分表明“宪法精神”并非可以由文本轻易获得,而是需要借助文本外因素来把握。(43)全国人大常委会是现行宪法及历次修正案的主要参与者,相对于地方各级人大常委会来说,能够较为准确地把握宪法的精神和原意,对宪法的解读更具权威性,更不要说,全国人大常委会是唯一有权解释宪法的机关。(44)因此,全国人大常委会在合宪性审查能力上具有独一无二的制度优势。

其次,中国宪法不同于以消极规范为主的古典宪法和西方奉行自由主义的国家宪法,而是包含大量方针政策的纲领性条款,(45)抽象度高,具有开放结构。这就意味着在解释或理解相关条款时,往往需要接受宪法变迁的事实而为“动态解释”,甚至还需要超越解释范畴进行创造性转化。(46)比如,有时为了实现国家政策目标,容许在某种程度上突破规范的框架,以弥合改革与宪法之间的冲突。这种情况下赋予省级人大常委会合宪性审查权,恰恰是实践中极少出现的,难以期待从规范原理的角度审查深层次的违宪问题。(47)

此外,“不相抵触”的审查标准极为模糊。根据《宪法》第100条规定,只要不与宪法“相抵触”,就可以制定地方性法规。《立法法》也只是明确了地方性法规的立法事权(第80-82条),并未提供判断“不相抵触”的标准和方法。什么情况构成“相抵触”,学术上众说纷纭。(48)在缺少科学明确的合宪性审查标准的情况下,全国人大常委会亦难以真正有效地启动合宪性审查工作,(49)更多以沟通协商的方式解决审查中遇到的问题。(50)总之,极具开放性的合宪性审查工作肩负着重要的宪制形塑功能,责任重大,只能交由较高权威的机构来承担。

(二)作为政治审查的合宪性审查

合宪性审查具有极高的政治性,需要政治判断。我国的合宪性审查往往涉及人大与党的领导、央地之间、“一府一委两院”之间的关系,这都涉及重大且复杂的政治体制问题。(51)当然,合宪性审查需要考虑政治因素,并非中国特色。例如,美国最高法院的宪法裁判就深受政治因素影响。(52)马歇尔大法官对马伯里诉麦迪逊案的处理,或是影响美国进程的司法大案,无不展现着大法官精湛的法律技艺与法官的政治考量。(53)在我国,只有全国人大在规范层面具有双重主体地位,既是最高国家权力机关,又是国家立法机关;基于宪法和法律是党的主张和人民意志相统一的体现,全国人大常委会成为连接执政党—国家机关—人民之间的纽带,具备合宪性审查的功能前提,(54)能够较好地处理执政者和“一府一委两院”之间的关系,维系不同机构之间的平衡。

合宪性审查的政治性不限于议题的政治性,还在于对审查标准的把握上要有政治高度和智慧。譬如,全国人大常委会法工委针对收容教育制度的合宪性审查建议表明,《关于严禁卖淫嫖娼的决定》在制定之初“符合宪法规定”,但在“情况发生了很大变化”之后,认定“启动废止工作的时机已经成熟”。(55)这个“时机”的把握就不只是——甚至主要不是——法律技术问题,更多是政治形势的判断。这种判断需要掌握全国层面的信息,对整体情况作出审查和考量,是省级人大常委会无法做到的。

(三)作为维护中央权威的合宪性审查

我国合宪性审查在根本上是为了加强党的领导,维护宪法权威,确保国家一切权力属于人民,维护社会主义法治的统一,保持国家稳定。(56)其重要的政治功能是实现中央对地方的控制,维护中央权威,有效巩固党的领导地位,夯实中国共产党领导体制下治国理政的宪制基础,“防止出现某些行政部门和地方政府各自为政的局面”。(57)倘若省级人大常委会享有合宪性审查权,由此构建多层级、多元化的合宪性审查体制,势必导致在某些问题上的不同理解和多元判断。甚至可能诱发省级人大常委会以合宪性审查之名,借助对宪法抽象条款的宽泛解释,充实自身权力。加上缺乏相应的上诉制度,更易于损及法制统一。

随着赋予设区的市地方立法权,在调动地方积极性和能动性的同时,还需要防止地方保护主义的法制化。实践中不同审查主体针对同一审查对象作出不同审查结论的情况并不罕见。例如,2016年针对昆明市政府制定的《昆明市环滇池生态区保护规定》,不同审查主体得出不同审查结论,后经过多方沟通协商,才得以解决。(58)作为一个单一制、多民族、长期统一的国家,推进合宪性审查,必须有利于维护国家统一、促进民族团结、保障法治统一。虽然各地方都有特殊的地方性事务需要处理,但在宪法实施问题上,不存在地方性和特殊性,各地都必须一体遵循宪法,“只有这样,以权力机关为核心的人民代表大会制度才能落实,法制统一和国家的统一才有保障。”(59)

有鉴于此,省级人大常委会并非承担合宪性审查的合适机关。合宪性审查的诸多要求也会给省级人大常委会造成不可承受之重,进而损害省级人大常委会在宪制体系中的角色。

五、省级人大常委会协助合宪性审查的规范路径

省级人大常委会不宜承担合宪性审查工作,并不意味着省级人大常委会在合宪性审查中无所作为。相反,省级人大常委至少可以下述方式作为协助者参与合宪性审查工作,这也是省级人大常委会的宪法职责所在。

(一)穷尽合法性审查

省级人大常委会无论在批准地方性法规还是对规范性文件的备案审查,都应当按照回避宪法判断的原理,穷尽合法性审查。这也是合宪性审查的基本原则之一。实践中,全国人大常委会亦坚持合宪性审查的谦抑性,“在对规范性文件进行审查时,应首先进行合法性审查,即审查规范性文件是否与宪法以外的其他法律、行政法规等上位法相抵触,如果通过适用其他法律、行政法规等上位法,可以得出规范性文件与上位法相抵触或者不抵触的结论,则无需直接适用宪法对规范性进行合宪性审查。只有在没有上位法或者适用上位法的规定无法得出审查结论时,才需要直接以宪法为依据对规范性文件进行审查。”(60)

省级人大常委会在具体工作中穷尽合法性审查,既担当了合宪性审查过滤机制的功能,还明确区分了合法性审查与合宪性审查,避免给社会造成违宪现象严重的观感。因为立法机关依据宪法制定法律后,宪法的原则、精神、理念及规范内涵已经被法律具体化。法律的适用即意味着宪法的适用。在有法律规定的情况下,必须优先适用法律而非宪法进行审查判断。只有在穷尽法律适用之后,仍然无法作出判断时,才有必要适用宪法。(61)省级人大常委会通过合法性审查维护下位法符合上位法的法律秩序,这本身就是在维护宪法的法秩序要求。(62)

(二)提出合宪性审查报告或要求

省级人大常委会在对审查对象进行合法性审查时,应坚持对法律做合宪性解释,即当法律存在违宪疑虑而又有复数解释的可能时,选择基于符合宪法的解释进行审查。同时,需要进一步完善合宪性咨询机制。当省级人大常委会对法律是否符合宪法的解释存疑时,可以向全国人大常委会提出咨询,由全国人大常委会作出相应答复。

如果遇到相关法律无法做合宪性解释时,省级人大常委会应当及时向全国人大常委会提出合宪性审查报告,由全国人大常委会作出法律解释或修改法律。对其批准或备案的地方性法规、规章或其他规范性文件,在穷尽合法性审查后,如果认为确属合宪性争议,应当依据《立法法》第110条规定向全国人大常委会提出审查要求,由全国人大常委会进入合宪性审查程序。(63)

(三)做好合宪性审查中的事实审查

法律不仅是一套规范系统,还是以规范为前提所构筑的事实系统。因此,合宪性审查涉及的绝不只是法律逻辑演绎,还包括对相关社会经济方面的事实状况作出评价。宪法规范的开放性和原则性决定了合宪性审查难以单纯通过法规范的涵摄适用来完成,还需要考虑立法背后能为其目的及其实现手段的合理性提供支持的社会、经济、文化等方面的事实基础。(64)简言之,合宪性审查工作既涉及法律判断,也涉及事实判断。

针对合宪性审查中涉及的法律判断和事实判断,应当分别由全国人大常委会和省级人大常委会来承担,既充分发挥二者的制度优势,又能合理分配职责,减轻全国人大常委会的审查压力。省级人大常委会接近地方,了解审查对象的制定过程,便于掌握地方规范性文件制定中所依赖的事实要素,(65)尤其是涉及地方自主性立法中与“具有地方特色的事务”和“不具有地方特色的事务”相关的“自然—社会事实”,(66)由省级人大常委会进行查明和论证,既能避免重复审查,也能发挥省级人大常委会的制度优势,尊重地方对各地具体情况的掌握和判断。因此,省级人大常委会在向全国人大常委会提出合宪性审查要求时,应当做好事实审查,并将审查结果提交全国人大常委会,由全国人大常委会在省级人大常委会事实审查的基础上作出法律判断。

(四)及时落实合宪性审查决定

省级人大常委会协助合宪性审查还包括及时落实全国人大常委会的合宪性审查决定,并在需要时根据审查结果依法撤销同级“一府一委两院”及下一级人大及其常委会不适当的决议、决定。全国人大及其常委会在合宪性审查实践中坚持自我克制和谦抑的原则,至今没有作出否定性的合宪性审查决定,端赖地方人大及其常委会及时落实全国人大专门委员会或常委会工作机构的审查意见。譬如,全国人大常委会法工委在2020年的备案审查工作报告中认定地方性法规中关于学校应当使用民族语言文字进行教学的规定与《宪法》及相关法律的规定不一致,并“要求制定机关作出修改”。(67)这种决定并不立即改变地方性法规的有效性。只有当地方人大及其常委会依据全国人大常委会法工委的要求,对地方性法规作出修改后,与《宪法》规定不一致的地方性法规才会失效。对此,省级人大常委会应当按照要求,及时作出修改,以维护法秩序的统一。

收稿日期:2023-02-08

注释:

①习近平:《谱写新时代中国宪法实践新篇章——纪念现行宪法公布施行40周年》,载《人民日报》2022年12月20日,第1版。

②王建学:《省级人大常委会法规审查要求权的规范建构》,载《法学评论》2017年第2期,第90页。

③沈春耀:《更好发挥宪法在治国理政中的重要作用》,载《人民日报》2022年12月27日,第9版。

④全国人大常委会法制工作委员会法规备案审查室:《规范性文件备案审查理论与实务》,中国民主法制出版社2020年版,第113页。

⑤邹奕教授关注了省级人大常委会的合宪性审查权问题,并主张省级人大常委会有权进行合宪性审查。参见邹奕:《省、自治区人大常委会的合宪性审查?——以设区的市地方性法规审批为例》,载《人大法律评论》2020年第2辑,法律出版社2021年版,第170页。

⑥相关讨论参见王叔文:《我国宪法实施中的几个认识问题》,载《中国社会科学院研究生院学报》1988年第5期,第88页;吴撷英、李志勇、王瑞鹤:《论中国的宪法诉讼制度》,载《中国法学》1989年第5期,第62页;郑贤君:《宪法解释:监督宪法实施之匙》,载《人民法治》2015年第Z1期,第24-26页;胡锦光:《健全我国合宪性审查机制的若干问题》,载《人民论坛》2019年第31期,第35页。

⑦程湘清:《地方人大及其常委会行使职权的几个问题——纪念地方人大常委会设立二十周年》,载《中国人大》2000年第1期,第23页。

⑧参见庄京伟:《地方人大及其常委会应该享有监督宪法实施的权力》,载《法学杂志》1990年第5期,第27页;苗连营:《关于设立宪法监督专责机构的设想》,载《法商研究》1998年第4期,第3页;刘松山:《地方人大及其常委会保证宪法实施的地位和作用》,载《法学论坛》2009年第3期,第85页;邹奕:《省、自治区人大常委会的合宪性审查?——以设区的市地方性法规审批为例》,载《人大法律评论》2020年第2辑,法律出版社2021年版,第170页。

⑨张友渔:《张友渔文选》(下卷),法律出版社1997年版,第276页。

⑩许崇德、胡锦光:《关于地方人大是否有宪法监督权问题》,载《人大工作通讯》1996年第6期,第12页。该文另一作者胡锦光教授则一直坚持认为只有全国人大常委会才能进行合宪性审查,地方人大及其常委会因不具有宪法解释权,所以不具有合宪性审查权。胡教授甚至认为,在备案审查中,地方人大常委会因不具备法律解释权,则不具有合法性审查的权力,只能依据地方性法规对提请备案的法律文件进行审查。参见胡锦光:《论法规备案审查与合宪性审查的关系》,载《华东政法大学学报》2018年第4期,第24页;胡锦光:《健全我国合宪性审查机制的若干问题》,载《人民论坛》2019年第31期,第35页。

(11)许崇德:《浅谈地方人大及其常委会保证宪法遵守执行》,载浙江大学公法与比较法研究所编:《公法研究》(第二辑),商务印书馆2004年版,第155页。

(12)参见《北京市各级人民代表大会常务委员会规范性文件备案审查条例》(2021年修订);《内蒙古自治区各级人民代表大会常务委员会规范性文件备案审查条例》(2019年);《青海省各级人民代表大会常务委员会规范性文件备案审查条例》(2020年修订)。

(13)比如,《河北省各级人民代表大会常务委员会规范性文件备案审查条例》(2020年)第1条。

(14)比如,《广东省各级人民代表大会常务委员会规范性文件备案审查条例》(2021年)第1条。

(15)参见《重庆市各级人民代表大会常务委员会规范性文件备案审查条例》(2022年),第30-33条。

(16)苗连营:《关于设立宪法监督专责机构的设想》,载《法商研究》1998年第4期,第7页。

(17)蔡定剑:《宪法精解》(第二版),法律出版社2006年版,第407-408页。

(18)全国人大常委会1998年工作报告指出:“监督宪法的实施,包括对行政法规、地方性法规等规范性文件进行合宪性审查,是全国人大常委会的一项重要职权。”参见田纪云:《全国人民代表大会常务委员会工作报告——1998年3月10日在第九届全国人民代表大会第一次会议上》,载《中华人民共和国全国人民代表大会常务委员会公报》1998年第1期,第69页。

(19)胡锦光:《论我国合宪性审查机制中不同主体的职能定位》,载《法学家》2020年第5期,第81页注56。

(20)强世功:《立法者的法理学》,生活·读书·新知三联书店2007年版,第149页。全国人大常委会的授权产生职权转移的效果,因此有必要对其做限定性理解和解释。参见秦小建:《全国人大常委会授权的宪法定位及合宪性展开》,载《中国法学》2023年第1期,第162页。

(21)见《宪法》第62条第(二)项和第67条第(一)项。

(22)蔡定剑:《宪法精解》(第二版),法律出版社2006年版,第156页。日本宪法第99条要求“天皇或摄政以及国务大臣、国会议员、法官,以及其他公务员,均负有尊重和拥护本宪法的义务”,但这种义务可理解为一种伦理、道德上的义务。参见[日]三浦隆:《实践宪法学》,李力、白云海译,中国人民公安大学出版社2002年版,第327-328页。

(23)沈春耀:《在第二十四次全国地方立法工作座谈会上的小结讲话》(2018年9月17日),载中国人大网:http://www.npc.gov.cn/npc/c35260/201809/7f4b86ece2904088a6cc1e38cfac954b.shtml,2023年1月30日访问。

(24)胡锦光:《健全我国合宪性审查机制的若干问题》,载《人民论坛》2019年第31期,第35页。

(25)《立法法》第81条第2款。

(26)参见邹奕:《省、自治区人大常委会的合宪性审查?——以设区的市地方性法规审批为例》,载《人大法律评论》2020年第2辑,法律出版社2021年版,第165页。

(27)李飞:《要加强和改进省(区)人大常委会对设区的市立法工作的审批指导》,载《法制日报》2019年11月19日,第5版。

(28)冉艳辉:《省级人大常委会对设区的市地方性法规审批权的界限》,载《法学》2020年第4期,第78-80页。

(29)宓雪军:《半个立法权辨析》,载《现代法学》1991年第6期,第40页。

(30)关于省级人大常委会批准权属于立法权还是监督权,学术界有不同看法。相关综述参见王圭宇、王宁宁:《论新时代省级人大常委会的地方性法规批准权》,载《法治现代化研究》2022年第1期,第112-114页。

(31)莫纪宏:《地方性法规合宪性审查的几个法理问题探讨》,载《山西师大学报(社会科学版)》2020年第4期,第44页。

(32)参见“吴钦宝等不服福州市房地产管理局房屋拆迁管理案”,福建省福州市人民法院[2004]榕行终字第156号行政判决书;“金满公司诉广州市规划局行政处罚纠纷案”,广东省广州市中级人民法院[2007]穗行终字第660号行政判决书。

(33)莫纪宏:《依宪立法原则与合宪性审查》,载《中国社会科学》2020年第11期,第100页。

(34)参见刘松山:《备案审查、合宪性审查和宪法监督需要研究解决的若干重要问题》,载《中国法律评论》2019年第1期,第29-32页。

(35)李飞:《要加强和改进省(区)人大常委会对设区的市立法工作的审批指导》,载《法制日报》2019年11月19日,第5版。

(36)例如河南省人大2020年共召开7次常委会会议,审查批准35部设区的市制定的地方性法规。参见赵素萍:《河南省人民代表大会常务委员会工作报告——2021年1月19日在河南省第十三届人民代表大会第四次会议上》,载《河南日报》2021年1月28日,第3版。

(37)张翔:《国家权力配置的功能适当原则——以德国法为中心》,载《比较法研究》2018年第3期,第153页。

(38)参见《法规、司法解释备案审查工作办法》第36条。2021年中共中央发布的《法治中国建设规划(2020-2025年)》中也规定:“在备案审查工作中,应当注重审查是否存在不符合宪法规定和宪法精神的内容。”

(39)焦洪昌主编:《宪法学》(第六版),北京大学出版社2020年版,第23-24页。

(40)马克思主义理论研究和建设工程重点教材《宪法学》编写组:《宪法学》(第二版),高等教育出版社、人民出版社2020年版,第92页。

(41)周叶中主编:《宪法》(第5版),高等教育出版社2020年版,第84页。

(42)全国人大常委会法制工作委员会法规备案审查室:《规范性文件备案审查:理论与实务》,中国民主法制出版社2020年版,第110页。

(43)张翔、梁芷澄:《“宪法精神”的历史解读》,载《中国政法大学学报》2000年第6期,第61页。

(44)合宪性审查主体是否必须具有宪法解释权在学理上有不同观点,亦是论证省级人大常委会是否具有合宪性审查权的主要分歧之一。苗连营教授认为,全国人大常委会的宪法解释权主要是一种抽象的、普遍的、统一的解释,而不仅仅是具体的个案性的解释。这并不否认其它机关在进行合宪性审查时对相关宪法条文的理解和阐释。见苗连营:《关于设立宪法监督专责机构的设想》,载《法商研究》1998年第4期,第8页。秦前红教授和胡锦光教授认为合宪性审查主体必须同时具有宪法解释权。分别参见秦前红:《合宪性审查的意义、原则及推进》,载《比较法研究》2018年第2期,第76页;胡锦光:《论我国合宪性审查机制中不同主体的职能定位》,载《法学家》2020年第5期,第81页。

(45)有关中国宪法规范的文本特色以及消极规范和积极规范的不同审查标准,参见刘连泰:《中国合宪性审查的宪法文本实现》,载《中国社会科学》2019年第5期,第101-103页。

(46)[德]托马斯·M.J.默勒斯:《法学方法论》(第4版),杜志浩译,北京大学出版社2022年版,第353、527页。

(47)林来梵:《中国的“违宪审查”:特色及生成实态——从三个有关用语的变化策略来看》,载《浙江社会科学》2010年第5期,第38页。

(48)相关学术讨论参见俞祺:《论与上位法相抵触》,载《法学家》2021年第5期,第57页;王旭:《合宪性审查中“相抵触”标准之建构》,载《中国法学》2021年第6期,第120页;门中敬:《不抵触宪法原则的适用范围:规范差异与制度逻辑》,载《法学论坛》2022年第1期,第55页。

(49)莫纪宏:《地方性法规合宪性审查的几个法理问题探讨》,载《山西师大学报(社会科学版)》2020年第4期,第53页。

(50)李松锋:《“沟通”与“协商”是符合国情的备案审查方式》,载《法学》2019年第3期,第26页。

(51)刘松山:《彭真与宪法监督》,在《华东政法大学学报》2011年第5期,第140页。

(52)See Mark J.Richards,Herbert M.Kritzer,Jurisprudential Regimes in Supreme Court Decision Making,96 American Political Science Review 305,305-320(2002).

(53)相关研究参见朱苏力:《制度是如何形成的?——关于马歇尔诉麦迪逊案的故事》,载《比较法研究》1998年第1期,第66页;强世功:《司法审查的迷雾——马伯里诉麦迪逊案的政治哲学意涵》,载《环球法律评论》2004年第4期,第417页;强世功:《联邦主权与州主权的迷思——麦卡洛克诉马里兰州案中的政治修辞及其法律陷阱》,载《中国法学》2006年第4期,第52页;强世功:《言论自由与公民宗教——从焚烧国旗案看美国自由派与保守派之争》,载《清华法学》2008年第1期,第109页。

(54)李忠夏:《合宪性审查制度的中国道路与功能展开》,载《法学研究》2019年第6期,第11-12页。

(55)沈春耀:《全国人民代表大会常务委员会法制工作委员会关于2018年备案审查工作情况的报告——2018年12月24日在第十三届全国人民代表大会常务委员会第七次会议上》,载《中华人民共和国全国人民代表大会常务委员会公报》2019年第1期,第327页。

(56)郑贤君:《作为政治审查的合宪性审查》,载《武汉科技大学学报(社会科学版)》2018年第5期,第508页。

(57)李林、翟国强:《健全宪法实施监督机制研究报告》,中国社会科学出版社2015年版,第87-88页。

(58)昆明市人大常委会:《完善制度创新机制增强规范性文件备案审查实效》,载中国人大网http://www.npc.gov.cn/zgrdw/npc/lfzt/rlyw/2017-09/13/content_2028796.htm,2023年2月20日访问。

(59)刘松山:《地方人大及其常委会保证宪法实施的地位和作用》,载《法学论坛》2009年第3期,第86页。

(60)全国人大常委会法制工作委员会法规备案审查室:《规范性文件备案审查理论与实务》,中国民主法制出版社2020年版,第112页。

(61)胡锦光:《论推进合宪性审查工作的体系化》,载《法律科学》2018年第2期,第32页。刘松山教授认为,“当一个行为,特别是那些国家机关及其负责人或者政党及其领导人的行为严重违反了法律,同时也违背了宪法,造成了恶劣的后果,虽然也可以通过违法处理的程序予以处理,但由于该违法行为具有了挑战宪法权威和尊严的恶劣影响,所以,就应当视为违宪行为。”见刘松山:《地方人大及其常委会保证宪法实施的地位和作用》,载《法学论坛》2009年第3期,第87页。但如何认定某个行为“严重违反了法律,同时也违背了宪法,造成了恶劣的后果”,刘松山教授并未展开论述,亦难以有客观的标准,若将之纳入合宪性审查范畴,势必将导致合宪性审查的泛化。

(62)林来梵教授认为这种合法性审查属于合宪性审查延伸的附属部分。见林来梵:《合宪性审查的宪法政策论思考》,载《法律科学》2018年第2期,第40页。

(63)省级人大常委会提出的审查要求是一种正式的审查启动程序,只要提出,全国人大常委会就应进入正式审查程序。见乔晓阳主编:《立法法讲话》,中国民主法制出版社2000年版,第302页。

(64)陈鹏:《合宪性审查中的立法事实认定》,载《法学家》2016年第6期,第2页。

(65)魏增产、邓翔宇:《省级人大常委会参与合宪性审查的空间和机制》,载《政法学刊》2021年第1期,第29页。

(66)丁轶将自主性立法中的立法事实分为两类:一类是与“不需要由中央统一立法的事务”和“城乡建设与管理、环境保护、历史文化保护”三大事项相关的“制度事实”;另一类是与“具有地方特色的事务”和“不具有地方特色的事务”相关的“自然—社会事实”。见丁轶:《论地方自主性立法中的立法事实查明与论证》,载《四川大学学报(哲学社会科学版)》2022年第6期,第144页。

(67)沈春耀:《全国人民代表大会常务委员会法制工作委员会关于2020年备案审查工作情况的报告——2021年1月20日在第十三届全国人民代表大会常务委员会第二十五次会议上》,载《中华人民共和国全国人民代表大会常务委员会公报》2021年第2期,第350页。

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