胡锦光:论合宪性审查的“过滤”机制

选择字号:   本文共阅读 205 次 更新时间:2018-08-22 00:56:29

进入专题: 合宪性审查  

胡锦光  

   摘要:  十九大报告明确要求,加强宪法实施和监督,推进合宪性审查工作,维护宪法权威。合宪性审查是一项系统工程,必须综合协调,整体推进。基于宪法的基本功能,合宪性审查机关仅依据宪法对宪法以下的法律文件是否符合宪法进行审查。现行宪法颁行以来,我国的合宪性审查工作得到了一定程度的推进,但未达到预期的效果,其中一个重要的原因在于未能建立完备的合宪性审查“过滤”机制。所谓“过滤”机制,即启动合宪性审查的要件。为避免滥用合宪性审查启动权及浪费资源,必须建立合宪性审查的“过滤”机制。在形成完备的“过滤”机制之后,合宪性审查工作才能够真正有效地运行起来。在推进合宪性审查工作中,应当依据我国国情,参考、借鉴其他国家在建立“过滤”机制中的有益做法,完善我国相关制度。

   关键词:  合宪性审查;合法性审查;法律救济;宪法救济;国家行为

  

引言


   习近平总书记指出,保证宪法实施的监督机制和具体制度还不健全,全国人大及其常委会和国家有关监督机关要担负起宪法和法律监督职责,加强对宪法和法律实施情况的监督检查,健全监督机制和程序,坚决纠正违宪违法行为。[1]

   十八届四中全会决定指出,一切违反宪法的行为都必须予以追究和纠正。要健全宪法实施和监督制度,完善全国人大及其常委会宪法监督制度,健全宪法解释程序机制。加强备案审查制度和能力建设,把所有规范性文件纳入备案审查范围,依法撤销和纠正违宪违法的规范性文件,禁止地方制发带有立法性质的文件。

   现行宪法依据我国的国情,确立并延续了由最高国家权力机关监督宪法实施的体制,并增加全国人大常委会作为全国人大闭会期间的合宪性审查机关。2000年《立法法》97条规定,全国人大有权改变或者撤销全国人大常委会制定的不适当的法律;第99条第1款和第2款规定了合宪性审查的主要主体、启动合宪性审查的主体资格、合宪性审查的对象及程序。全国人大常委会委员长会议于2000年制定《行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例、经济特区法规备案审查工作程序》。2004年,在全国人大常委会法制工作委员会内还设立了法规备案审查工作室,作为协助全国人大及其常委会行使合宪性审查和合法性审查的专门机构。全国人大常委会委员长会议于2005年对《行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例、经济特区法规备案审查工作程序》进行修改,并制定了《司法解释备案审查工作程序》。

   由上可见,在现行宪法颁行以后,全国人大及其常委会在合宪性审查方面已经做了大量的工作和努力,在制度建设和合宪性审查机制运行方面取得了一些成绩:(1)2017年全国人大常委会首次听取了十二届全国人大以来暨2017年备案审查工作情况的报告;(2)开展了法规备案审查工作,2017年已经完成对14件行政法规、17件司法解释、150余件地方性法规的主动审查研究工作;[2](3)开展专项审查研究工作,对一万多件现行有效的地方性法规及有关规范性文件,有重点地开展了专项审查研究工作;[3](4)全国人大常委会公布了五起典型的审查案件;[4](5)备案审查衔接联动机制发挥一定作用;(6)制定备案审查工作规范;(7)建立备案审查信息平台。

   但也不可否认,这项工作的实效性与我国社会的发展、变化和进步的需求之间还存在较大的差距。其主要表现是:(1)《立法法》99条第1款未能启动;[5](2)《立法法》99条第2款规定未能兑现;[6](3)法规备案审查结果未能公开化;[7](4)法律层面的审查处于空白状态;(5)五套审查体系未能统一;(6)合宪性审查与合法性审查未能严格区分。[8]在这些需要完善的问题中,最为突出的是公开度不够:受理程序不公开、处理过程不公开、处理方式不公开、处理结果不公开、当事人不公开、处理理由不公开。《立法法》101条规定,全国人民代表大会有关的专门委员会和常务委员会工作机构应当按照规定要求,将审查、研究情况向提出审查建议的国家机关、社会团体、企业事业组织以及公民反馈,并可以向社会公开。

   2017年“两会”期间,全国人大常委会法制工作委员会副主任许安标同志答记者问时说:“对公民提出的认为违宪违法的审查建议进行处理,过去一年总共研究处理了92件,发现了与法律不一致的问题并进行了监督纠正。[9]我也注意到有一些媒体关心,说你们有没有公开撤销的案例?应该说目前还没有。但是我们从2004年备案审查专门机构成立以来,通过沟通协商、督促制定机关纠正的法规、司法解释累计有上百件,所以这个制度是发挥了实实在在功效的。”[10]

   实际上,合宪性审查的重要价值恰恰就在于审查公开化。通过审查公开,向全体社会成员传达宪法的价值,确保宪法的全面有效实施,以形成社会共识,即宪法共识。

   那么,导致我国合宪性审查处于不公开状态,或者从制度形态看不具有实效性,需要十九大报告特别强调“推进合宪性审查”的主要原因是什么呢?笔者认为,其中最重要的是,若公开受理、处理一起公民提起的合宪性审查请求形成范例,可能出现启动合宪性审查之高潮,作为我国合宪性审查机关的全国人大常委会必将陷入疲于应付的局面。[11]而事实上,在合宪性审查机制成熟的国家,并未出现这一局面。其主要原因在于,作为合宪性审查的前置程序,设计了一系列“过滤”机制,规定了启动合宪性审查的一系列要件。我国在推进合宪性审查工作时,应当参考、借鉴这些国家成熟的经验和做法。

  

一、合法性审查优先原则


   (一)合法性审查优先的机理

   在法治国家,宪法是国家的根本法,是一个国家唯一的最高规则。在一个国家之中,所有的规则必须依据宪法和以宪法为基础制定,必须符合宪法。在宪法之下,由不同效力位阶形式的法律、法规等构成一个统一的规则体系,并以此规则体系形成统一的秩序,即宪法秩序。[12]

   依据宪法和立法法的规定,我国的法律体系内部根据效力位阶依次分为:宪法、法律、行政法规、自治条例和单行条例、地方性法规、规章及授权法规等。在这一法律体系之中,宪法居于最高的地位,[13]法律、行政法规、自治条例和单行条例、地方性法规、规章及授权法规等在效力上低于宪法。换言之,法律、行政法规、自治条例和单行条例、地方性法规、规章及授权法规等违反宪法即为无效。

   必须依据宪法制定法律、行政法规、自治条例和单行条例、地方性法规、规章及授权法规等,因此,我国绝大多数法律的第1条明确规定:“依据宪法制定本法。”“依据宪法制定本法”,其基本含义包括:(1)依据宪法的立法授权;(2)依据宪法规定的立法程序;(3)依据宪法的原则、精神和理念;(4)依据宪法的规范内涵。在依据宪法制定法律、行政法规、自治条例和单行条例、地方性法规、规章及授权法规等以后,宪法的原则、精神、理念及规范内涵已经被这些法律文件具体化,使其隐含在这些法律文件规定之中。

   依据公权力的公定力原理,法律、行政法规、自治条例和单行条例、地方性法规、规章及授权法规被制定出来以后,虽然这些法律文件存在合宪与违宪两种可能性,但为了公共利益的实现和维护这些法律文件的权威性,在合宪性审查机关作出撤销该法律文件决定之前,该法律文件被推定为合宪。那么,既然该法律是合宪的,当然具有法律效力,所有的社会成员均必须遵从。而在法律、行政法规、自治条例和单行条例、地方性法规、规章及授权法规中,法律的效力高于其他法律文件。[14]行政法规、自治条例和单行条例、地方性法规、规章及授权法规首先必须符合法律。[15]

   因此,在需要依据法规范对某项行为作出判断时,应当“法律适用优先”“穷尽法律适用”,即对某项行为先进行合法性审查成为合宪性审查的一项重要的“过滤”机制。换言之,在有法律规定的情况下,必须优先适用法律进行审查判断,而没有必要适用宪法进行审查判断。在穷尽法律适用之后,仍然无法作出判断的情况下,才有必要适用宪法,作出宪法上的判断。

   这里涉及“合宪”与“合法”、“违宪”与“违法”的关系。“合宪”与“合法”、“违宪”与“违法”是相对应的两对概念、范畴和制度,是两个既有联系又有区别的问题。违宪与合宪中的“宪”是指宪法,判断违宪与合宪的基准是一个国家具有最高效力的宪法。违法与合法中的“法”是指法律,判断违法与合法的基准是一个国家的法律,在违法与合法范畴,其最高判断基准是立法机关制定的法律。违法与合法中的“法”并不包括宪法。在更宽泛的意义上说,宪法也是法,违反宪法也是一种违法;法律是宪法的具体化,法律只有符合宪法才具有效力,才能予以适用,违反法律也是一种违宪,即间接违宪。在宪法上,甚至可以说在法学上,讨论间接违宪即违法并不具有实质性的意义和价值,也会使这一讨论陷于空泛而不能解决任何实际问题。违宪与违法,在法学、宪法学、法规范意义上,都是一个非常特定化的概念、范畴和制度。合宪与合法的区别在于,合宪是符合宪法,合法是符合法律;违宪与违法的区别在于,违宪是直接违反了宪法,违法是直接违反了法律。两者的界限在于,在需要对某个行为作出法规范上的判断时,采用法律适用优先原则。即如果存在法律时先适用法律进行判断,在没有法律或者适用法律仍然不能作出判断时,才需要适用宪法作出判断。

   同时,违宪与违法在制裁形式上也存在极大的差异。违反宪法的制裁取决于违宪的主体和违宪的形态。违宪的主体通常仅限于公权力的行使机关和个人,因此,违宪的制裁仅仅针对作为公权力行使者的国家机关及其工作人员。实践中,公权力行使的形态主要有两种,即直接依据宪法制定法律规范和直接依据宪法作出具体行为。宪法制裁主要有三种情况:(1)合宪性审查机关对于违反宪法的法律文件,通常的制裁形式是撤销、废除、改变、确认无效、不予批准和拒绝适用。(2)合宪性审查机关对于违反宪法的具体行为,通常的制裁形式是撤销、确认无效。(3)针对实施违宪行为的国家机关工作人员,通常由具有弹劾权或者罢免权的国家机关,通过特定的法律程序予以弹劾或者罢免。弹劾或者罢免的理由不限于国家机关工作人员的行为构成了违宪。换言之,具有弹劾权或者罢免权的国家机关并不先就国家机关的工作人员的行为是否构成违宪作出判断,再作出是否弹劾或者罢免的决定,而是根据该国家机关工作人员是否仍然能够履行其职务,以判断是否需要予以弹劾或者罢免,违宪只能是其中的一个因素。而违反法律的制裁是根据违法的主体和违法的形态确定的,包括民事制裁、行政制裁和刑事制裁,它们与宪法制裁的形式存在极大的差异。

   (二)域外合法性审查的制度

   域外其他国家的合法性审查通常由法院进行,只是因法系的不同而存在一定的差异。

在英美法系国家,通常由同一个法院进行合法性审查和合宪性审查。其基本根据在于,法院所拥有的司法权之中,固有地包括对法律的解释权和对宪法的解释权;法院系统内部在审判依据上奉行“先例约束原则”。法院审理具体案件时,在查明案件事实的基础上,需要选择适当的法律规范作为裁判依据。包括对案件当事人之间权利义务纠纷的判断,以及案件所涉及的法律规范合法性的判断。法院在作出判断时,首先选择法律作为裁判的依据,进行合法性审查判断。只有在案件当事人认为适用于该案件的法律违反宪法而提出质疑,(点击此处阅读下一页)

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本文责编:陈冬冬
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