王锡锌 俞祺:行政复议规范性文件审查的困境及功能优化

选择字号:   本文共阅读 3407 次 更新时间:2024-03-03 23:38

进入专题: 行政复议   规范性文件审查   适当性审查   备案审查  

王锡锌   俞祺  

 

摘要:行政复议法规定了规范性文件审查制度,但该制度在实践中呈现出当事人申请意愿低、复议机关抵触情绪大、对规范性文件的监督效果差等诸多问题。上述问题产生的直接原因包括审查主体定位不当、审查标准与行政诉讼趋同、审查机制与审查后果不匹配等,而根本原因则在于该制度的功能定位偏离了行政复议制度的功能定位。根据行政复议法,复议规范性文件审查的首要功能是预防和纠正不合法、不适当的规范性文件,而不是辅助行政争议的解决;同时,该制度还需兼顾保护当事人合法权益和保障行政机关依法行使职权的目标。这与行政诉讼中的规范性文件审查制度以及备案审查制度的功能定位存在明显差异。复议规范性文件审查制度的功能应当与复议制度的整体功能保持协同。以此为指引,复议规范性文件审查主体应被限缩解释为对规范性文件有监督权的上级机关,审查标准应被扩张解释为广义合法性审查标准,审查程序应在考虑有效监督规范性文件的基础上作平衡性设计。

关键词:行政复议功能 规范性文件审查 适当性审查 备案审查

 

规范性文件审查是行政复议中的一项重要制度,但该项制度在实践中面临困境。1999年,《行政复议法》颁布,其第7条即规定“公民、法人或者其他组织在对具体行政行为申请行政复议时,可以一并向行政复议机关提出对相关行政规定的审查申请”。这比《行政诉讼法》中出现类似制度早15年,但长期以来,行政复议中的规范性文件审查制度实际效果不佳。2023年修改的《行政复议法》在第4章中专设一节规定“行政复议附带审查”,试图强化该制度的功能,但相关修改仅仅作了细节的填充,并未有效化解制约复议规范性文件审查制度功能失调的根本障碍。那么,行政复议规范性文件审查制度功能失调的原因何在?在现行法规范的框架内,应当通过何种路径优化行政复议的规范性文件审查功能?

一、行政复议规范性文件审查的困境

复议规范性文件审查制度实效不佳的突出表现是相关案件数量极为稀少。笔者曾收集并逐一阅读华北地区B市和东南地区H市某年度市级机关全部的行政复议决定书,但未发现任何决定书提及规范性文件审查。在本文研究过程中被访谈的行政复议工作人员表示,他们在自己的办案经历中,遇到的涉及复议规范性文件审查的案件屈指可数,平均每年不到一件,也很少听说同行遇到类似问题。这与规范性文件司法审查制度形成了鲜明对比。根据司法部公布的《全国行政复议行政应诉案件统计数据》,在2021年和2022年,全国法院一审行政案件中涉及规范性文件附带审查的共有2632件和1985件。但是,司法部的这一统计报告却从未披露行政复议案件涉及规范性文件审查的情况。从各种迹象看,复议规范性文件审查案件确实较为罕见。那么,造成这一局面的原因又是什么?

根据被访谈的各位行政案件代理律师和行政复议工作人员的反馈,复议规范性文件审查案件稀少的直接原因,是当事人提出相关审查请求的情形本就很少,而这在许多情况下又是因为他们的代理律师未提供类似的建议。代理律师不选用复议途径进行规范性文件审查的缘由主要包括三个方面:

第一,认为选择行政复议途径审查规范性文件意义不大。律师A指出,即便在复议程序中提出规范性文件附带审查申请,该请求最多也只被转送给该规范性文件的制定机关,而制定机关不可能否决自己制定的文件,因此“提了也是白提”。 律师B更加直言不讳地指出,行政复议的监督力度相比法院要弱不少,除非能确保己方在复议中获胜,否则他们不会主动选择行政复议途径,更不用说在复议中申请规范性文件审查。其团队在部分案件中选择行政复议途径主要是为了拖延时间。

第二,对复议规范性文件审查制度不了解。复议工作人员A、法官A和法官B认为,复议与诉讼的规范性文件审查制度产生效果差异的原因是当事人和律师对两种制度的熟悉程度有差异。《行政诉讼法》修改后,规范性文件附带审查制度作为一项重大创新被广泛宣传,其在法律实务届知晓度很高,而行政复议中的附带审查则相对“鲜为人知”。这一看法在部分程度上得到律师群体的印证。律师B指出,他们以前一直没有在复议程序中运用规范性文件审查制度的意识,虽然知晓该制度存在,但对此没有专门研究,也不会轻易去使用。

第三,复议机关对规范性文件审查请求缺乏回应性。律师C提及,他们曾经在复议程序中提出过规范性文件审查申请,但是复议机关并未在复议决定中体现对该审查请求的回应。这与司法程序不同,在行政诉讼中,规范性文件审查被作为一项诉讼请求提出,法院势必要对此进行回应。两种制度在程序保障上的区别会影响当事人的选择。

除了当事人和律师不选择行政复议的规范性文件审查制度外,复议机关的工作人员对该制度也抱有抵触情绪。复议工作人员A认为,《行政复议法》修改后,复议审理工作向司法行政部门集中,案多人少的矛盾愈发突出。要求复议机关再关注规范性文件的合法性,对复议审理人员而言是雪上加霜。复议工作人员B指出,复议中规范性文件审查缺乏实际意义,通常只是徒增工作负担。他个人曾经在审理工作中遇到过若干次规范性文件审查申请,并基于个人的理解将相关申请转送给规范性文件制定机关的上级机关请求审查。但上级机关无一回复这个基层司法行政机关转送的审查请求。最后,他只得将审查请求转送给文件制定机关。制定机关迅速作了回复,并认定其制定的规范性文件合法合理。在他看来,流程走了一圈,基本是在空转,不解决实质问题,只是增加了一堆文件往来的工作。

从总体上说,不论是当事人和律师不愿意提出审查请求,还是复议机关工作人员怀有消极情绪,背后的最重要影响因素还是复议规范性文件审查制度不具有实效。在本文作者咨询的所有复议机关工作人员和律师中,无人遇到过规范性文件合法性在复议程序中被否定的实例。于是,该制度成为了一项只带来成本,而不产生效用的制度。因为无用,社会关注度就弱,通过该途径提出审查申请的当事人就愈发减少。甚至学术界都鲜有学者关心该制度。“中国知网”收录的文献中基本没有关于复议规范性文件审查制度的专题期刊论文,该制度的边缘性地位可见一斑。

二、行政复议规范性文件审查制度缺乏实效的原因

行政复议规范性文件审查制度效果欠佳可能与该制度的设计、配套制度的安排以及制度的实际运行环境等多方面因素相关。鉴于处在同一大环境中的诉讼规范性文件审查制度取得了相对更积极的成效,复议审查制度的缺陷可能更多还是发生在制度设计或配套制度安排层面。本文认为,目前行政法理论和实务界对复议规范性文件审查制度中关键环节的解释以及该制度的配套程序安排未能有效凸出行政复议的核心定位,导致复议规范性文件审查制度相对行政诉讼附带审查制度和备案审查制度的优势不能充分发挥。主要问题包括如下几个方面:

第一,审查主体定位不当。《行政复议法》第56条规定:“申请人依照本法第十三条的规定提出对有关规范性文件的附带审查申请,行政复议机关有权处理的,应当在三十日内依法处理;无权处理的,应当在七日内转送有权处理的行政机关依法处理。”在这之中,何谓“有权处理”模糊不清。从理论上说,有权处理该规范性文件的主体应当包括所有对该文件制定机关有领导或者监督权的机关。但在实践中,如前文所述,有权处理机关基本被等同于有权处理该文件的最低级机关——规范制定机关。不仅实践中如此操作,全国人大官方网站公布的“行政复议法释义”中也直接解释说:“规范性文件是上级行政机关制定的,应当逐级报请制定机关对规范性文件作出解释或处理。” 将复议规范性文件审查主体作如此定位,扭曲了复议制度的监督功能。复议审查与司法审查不同,在司法审查中,法院作为审查机关,监督模式是异体监督;而在复议程序中,若将制定机关作为有权处理机关,则是同体监督、自我审查模式。这种自我审查的实践安排不仅使得该制度实效难以发挥,同时也缺乏规范层面的正当性。我国《宪法》以及《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》(以下简称《地方组织法》)上规定的针对立法或抽象规范的监督模式,均是上级机关异体监督,从未出现同体监督。《行政复议法》所确立的针对具体行政行为的监督机制也是上级机关监督下级机关。在审查行政规范性文件时,亦应贯彻这一基本精神。

第二,审查标准与行政诉讼趋同。《行政复议法》第13条规定:“公民、法人或者其他组织认为行政机关的行政行为所依据的下列规范性文件不合法,在对行政行为申请行政复议时,可以一并向行政复议机关提出对该规范性文件的附带审查申请。” 从中可见,行政复议规范性文件的审查标准为“合法性”审查。复议机关在实际工作中通常将此处的合法性审查等同于狭义的合法性审查,排除适当性审查。如此一来,复议与诉讼的规范性文件审查标准之间将不存在明显区别。

而与行政诉讼审查标准趋同不利于凸显复议审查的优势,也不利于提高当事人选择行政复议途径的积极性。法院在监督规范性文件的适当性方面存在较为明显的短板。从目前的实践中可以发现,法院在行政诉讼过程中一般倾向于根据现有规则解决具体的纠纷,并常常试图回避对政策适当性问题的判断。“当行政规范性文件不具有直接、明确的上位法依据时,法院似乎对行政规范性文件的合法性审查显得一筹莫展,明显地存在对行政规范性文件不予审查或回避审查的裁判倾向。” 即便适当性判断难以绕过,许多法院也只是选择浅尝辄止,而不作较为深入的讨论。但是在规范性文件审查活动中,适当性判断的需求大量存在,且常常涉及关键问题。例如,部分地方政府出台政策,要求政府采购应向本地节能减排达标企业优先倾斜。对这一规范性文件合法性的判断需要综合考虑公平竞争原则、国家产业政策目标等多方面的因素。若不允许审查主体结合法律原则进行适当性审查,则不能实现对该规范性文件有意义的监督。当前,复议机关在解释审查标准时自缚手脚,影响了复议审查制度功能的发挥。

第三,审查机制的设置与审查后果不匹配。《行政复议法》第59条规定:“行政复议机关依照本法第五十六条、第五十七条的规定有权处理有关规范性文件或者依据,认为相关条款合法的,在行政复议决定书中一并告知;认为相关条款超越权限或者违反上位法的,决定停止该条款的执行,并责令制定机关予以纠正。”这种直接影响规范性文件效力的处理不同于司法审查中“不予适用”的处理,而与备案审查更加类似。显然,此类具有较大影响的决定不会被轻易作出。因为,一旦审查机关认定规范性文件违法,并决定停止相关条款的实施,审查人员可能面临来自文件制定机关的质疑或者压力。这就导致作出负责任决定(特别是认定规范性文件违法的决定)需要耗费大量时间与精力,也需要更复杂审慎的程序。这是目前的复议审理组织和审理程序难以负担的。

案多人少是行政复议制度运行中的主要挑战之一。与司法审查中法官有审判辅助人员的支持不同,复议机关的工作人员常常需要从头到尾全流程处理复议过程的各个程序步骤;不少复议机关工作人员反映他们在近一半工作时间中做的是与复议案件相关的沟通工作,而非实质的复议审理工作。修改后的《行政复议法》对管辖的调整加剧了案多人少的矛盾。另外,新旧《行政复议法》在规定规范性文件审理程序时,考虑到案件处理效率,仅规定了复议机关在三十日内依法处理,以及接受转送的行政机关、国家机关在六十日内回复转送的行政复议机关等时限性要求,而未规定针对规范性文件的公众参与、专家咨询、负责人讨论、复议委员会审查程序,也未规定期限的延长制度。从目前的实践看,若没有其它的激励或责任分担机制,这种以个案争议解决为先的制度安排将使得审理机关更倾向于认定规范性文件合法,以降低自身的职业风险。综合以上论述可以发现,虽然行政复议规范性文件审查制度具有一定的特殊性,但目前的制度安排仍与司法审查、备案审查制度存在功能混同,且未充分考虑制度运行实效。这在很大程度上导致复议审查制度流于形式。而有关制度的补强方案应当在明确行政复议与行政诉讼、备案审查功能区分和不同定位的基础上提出。

三、行政复议规范性文件审查制度功能的厘清

我国目前主要存在三种针对规范性文件的监督程序,即行政复议中的审查、行政诉讼中的审查和备案审查,三者的功能有一定的重叠,但定位各不相同。它们在一定程度上受到各自所在的基础法律——《行政复议法》《行政诉讼法》和《立法法》之立法目的的影响。

《行政复议法》第1条规定:“为了防止和纠正违法的或者不当的行政行为,保护公民、法人和其他组织的合法权益,监督和保障行政机关依法行使职权,发挥行政复议化解行政争议的主渠道作用,推进法治政府建设,根据宪法,制定本法。”从中可见,防止和纠正违法的或者不当的行政行为,即监督行政行为的合法性与适当性,是《行政复议法》最首要的功能,其排序甚至在保护公民、法人和其他组织的合法权益之前。虽然行政复议的定位究竟为何,曾引发广泛争议,但修改后的法律依然将监督行政行为排列在首位,体现了立法机关对复议制度此项功能的强调。

《行政诉讼法》中各项价值的排序与复议制度明显不同。该法第1条规定:“为保证人民法院公正、及时审理行政案件,解决行政争议,保护公民、法人和其他组织的合法权益,监督行政机关依法行使职权,根据宪法,制定本法。”在这之中,监督行政机关被放在了最后,而解决行政争议则被提到了相对靠前的位置。这说明,行政诉讼制度更加重视争议的解决和当事人权益的保护,而对行政行为的监督在行政诉讼中并非是要优先保障的价值。

《立法法》在规定备案审查制度时,其目的考量与前两者有较大区别。备案审查的主要功能是维护法制统一,如《立法法》第114条规定:“其他接受备案的机关对报送备案的地方性法规、自治条例和单行条例、规章的审查程序,按照维护法制统一的原则,由接受备案的机关规定。”因此,备案审查制度在设计上并没有考虑解决纠纷、救济权利等功能。所以,不同的规范性文件监督制度定位不同,尽管功能部分重叠,但复议规范性文件审查相比备案审查而言要实现更多的目标,相比司法审查而言则要追求不同的价值。这会影响该制度的具体构建。

(一)复议与诉讼规范性文件审查制度的功能差异

如前所述,《行政诉讼法》将“保证人民法院公正、及时审理行政案件,解决行政争议”放在首要位置,这就要求行政诉讼中的各项制度紧密围绕具体案件处理和争议解决功能展开。当其他功能可能影响争议解决的效果和效率时,该功能应受到适当限制。而《行政复议法》则将“防止和纠正违法的或者不当的行政行为”放在首位,争议解决功能相对劣后。这意味着在复议制度中,争议解决具有附属性,相较而言,监督行政、保护相对人合法权益这些功能更加重要。并且,立法机关认为这些功能的实现将有利于促进行政复议成为争议解决的主渠道。在此定位区别之下,复议和诉讼规范性文件审查当有如下差别:

第一,适用性审查与效力性审查区别。规范性文件的适用性审查是指审查该文件的合法性、合理性、关联性等,以确定其在某个具体案件中是否应当被适用;规范性文件的效力性审查是指审查该文件的合法性与合理性,进而判断其法律效力是否应当存续。虽然两种审查的内容具有相似性,但后果完全不同。若不能通过适用性审查,该规范性文件只是不在此个案中适用;若不能通过效力性审查,则该规范性文件的相关内容将失去约束力。

法院作为以争议解决为中心的机关,其审查属于适用性审查。《行政诉讼法》第64条规定:“人民法院在审理行政案件中,经审查认为本法第五十三条规定的规范性文件不合法的,不作为认定行政行为合法的依据,并向制定机关提出处理建议。”法院对规范性文件的关注重点是该文件在案件中是否应当被适用,至于该规范性文件是否具有效力,否定其合法性将对其它个案处理产生何种影响则不是法院需要考虑的主要问题。实践中的法院在审查规范性文件时也通常将注意力聚焦于个案处理。例如,有不少法官私下提出他们不愿意审查规范性文件的制定程序问题。这一方面是因为规范性文件的制定程序与个案无关,收集相关证据存在较多障碍;另一方面则是因为法院一旦认定规范性文件制定程序违法,该文件的效力可能因此而被整体否定,其影响远超眼下个案。有学者从实然角度指出,司法机关的“机构能力”存在明显缺陷,法院缺乏足够的“机构能力”来对规范性文件制定程序与职权进行审查判断。若从应然角度说,也可以认为法院其实本身也没有被赋予监督规范性文件效力的功能。《宪法》第128条将法院定位为“审判机关”,这一定位的首要意义自然是对争议进行审理和判决,而非纠正错误的规范性文件。

而复议机关的审查既包含适用性审查,又包含效力性审查,其中的效力性审查显然具有更重要的地位。《行政复议法》第59条直接规定了行政复议机关停止相关条款执行、责令制定机关纠正等影响效力的措施;第60条虽未明确处理措施,但从规范上理解,其他有权机关的处理应可具有效力性。这种效力性审查的功能不完全是为了解决纠纷,甚至其主要功能不是为了解决纠纷。纠正错误的规范性文件不仅有助于维护法制统一和政府权威,避免未来出现更多违法的行政行为,也有助于在更大范围内保护相对人的合法权益。这些功能的意义超越了单纯的个案纠纷解决,是行政复议制度中更重要的功能。

因此,虽然行政复议和行政诉讼中的规范性文件审查都被称为“附带审查”,两者的定位却截然不同。在行政诉讼中,附带审查带有附属性,附属于具体的争议解决。在行政复议中,附带审查具有独立性,审查程序只是附带于具体争议被启动,但后续的审查活动并非完全为该争议的解决服务。

第二,合法性审查与适当性审查区别。行政诉讼中的规范性文件审查标准为合法性审查,而在行政复议中,审查标准同时包含了合法性审查与适当性审查。《行政诉讼法》在基本原则部分的第6条中指出:“人民法院审理行政案件,对行政行为是否合法进行审查。”此即行政诉讼合法性审查原则,该原则在《行政诉讼法》和以《宪法》为首的法律体系中可得到融贯解释。而《行政复议法》第1条则明确指出了行政复议的监督对象既包括违法的行政行为,也包括不当的行政行为。虽然《行政复议法》第57条规定“行政复议机关在对被申请人作出的行政行为进行审查时,认为其依据不合法,本机关有权处理的,应当在三十日内依法处理……”,但这并不完全排斥审查机关作适当性审查。因为《行政复议法》的条文并非独立存在,其含义还需符合《宪法》,并与《地方组织法》等的规范相协调。我国《宪法》和《地方组织法》中规定了若干主体拥有监督其他主体决定适当性的权力,若这些主体恰好是规范性文件的审查主体,则其应当拥有针对该文件的适当性审查权。

另外,合法性的概念从定义上说完全可以容纳适当性。一般而言,规范性文件的合法性可包括四个方面,即主体合法、权限合法、内容合法、程序合法。其中,主体合法、权限合法、程序合法都有相对清晰的判断标准,审查可限于狭义合法性问题。而内容是否合法,即规范性文件是否抵触上位法,则涉及相对复杂的判断。因为认定下位法抵触上位法,需要详细比较上下位法条文之间的关系,但该上位法条文可能抽象,也可能具体。当上位法仅存在笼统的原则或精神时,对合法性的判断实质上就是对规范性文件是否符合上位法原则或精神的判断,这既可以被认为是一种合法性判断,也可以被认为是一种适当性判断。因此,行政复议中的规范性文件审查主体的适当性审查权具有规范理论基础。

(二)复议规范性文件审查与备案审查制度的功能差异

备案审查的主要功能是确保国家法制统一,纠正违反上位法的下位法。在这一点上,备案审查与复议审查具有相似性。但备案审查并非是一项争议解决制度,它也不强调对当事人权益的救济。而行政复议虽然要防止和纠正违法的行政行为,但同时也担负有权益保护、解决纠纷的功能。这种功能差异导致两者在制度设计上存在区别。

第一,基于个案的审查和非基于个案的审查的区别。行政复议的规范性文件审查是缘起与个案的审查,而备案审查是一种抽象性审查。由于不需要考虑争议解决或权益救济的功能,备案审查的制度设计允许审查请求的提出者与其申请审查的规范性文件不存在利害关系。虽然不设申请门槛可以刺激申请数量的提高,但这也会同时导致许多申请,甚至大多数的申请可能无法获得有效的审查。“面对因入口开放而产生的海量申请,审查机关事实上必须进行再筛选,以便挑选出其有能力审查并与制定机关协商解决方案的审查建议,同时淘汰掉那些暂无法开展审查、无法在共识形成的基础上酝酿解决方案的建议。”

基于以上功能定位的原因,备案审查制度在争议解决以及当事人权益保障方面难以取得较好效果。有学者指出,备案审查存在“缺乏刚性启动要件”“处理程序不够透明”“过滤程序太多”“缺乏建议人以及利益相关方参与的必要程序”等多方面的问题。事实上,最早在《行政复议法》中纳入规范性文件审查制度正是为了弥补备案审查在此方面的缺陷。全国人大网站公布的“行政复议法释义”中回顾了相关立法考虑:

在行政复议法起草过程中,关于是否将抽象行政行为纳入行政复议范围,自始至终是争议的一个大问题。大家普遍认为:抽象行政行为如果不合法,其危害要比具体行政行为大的多。而现行的对规范性文件的监督方式缺少一个由人民群众启动的机制,仅靠行政机关自己解决,很难达到纠正违法的目的。实际工作中,从近十年的备案审查工作来看,也说明效果并不理想。行政机关制定的规范性文件不报备案或报备案后只备案不审查等情况相当普遍,造成了备案审查制度流于形式,没有很好地发挥监督作用。

相较而言,《行政复议法》含有保障当事人合法权益以及解决纠纷的制度目的,这就要求复议中的规范性文件审查不能完全脱离具体案件。而这种基于现实争议而启动的审查,数量相对有限,相关审查活动也可以更加聚焦。因此,虽然有不少学者提出可在行政复议制度中建立规范性文件直接审查模式,但该主张并不符合行政复议规范性文件审查的功能定位。若不结合具体争议,则复议审查与备案审查制度将完全重叠,并失去自身的规范特征,从而导致该制度遇到与备案审查相似的难题。

第二,统一的程序要求和分散的程序要求的区别。备案审查工作虽然正在全国范围内如火如荼地推进,但此项制度并无统一的程序要求。《立法法》第114条规定:“其他接受备案的机关对报送备案的地方性法规、自治条例和单行条例、规章的审查程序,按照维护法制统一的原则,由接受备案的机关规定。”这就导致备案审查制度在各地表现各异。根据相关学者的梳理,就备案审查的结果,不同省份即规定了强弱不同的5种处理方式。制度的分散导致备案审查制度传播成本过高。很难想象一般律师能掌握所有地方的备案审查规则。即便其了解备案审查的不同规则,该制度也不能直接为其带来稳定的争议解决预期。故备案审查制度在目前的环境下被大规模推广的难度较大。相比较而言,行政复议制度具有一个统一的程序入口,这便于制度的学习和传播,也构成了复议审查相对备案审查的又一优势。

(三)复议规范性文件审查制度的功能定位

比较复议审查与司法审查、备案审查的差异,复议规范性文件审查制度具有如下特点:第一,审查缘起于个案,被审查规范性文件与具体争议密切相关;第二,审查可触及实质的政策适当性问题,而不仅是明显的合法性问题;第三,审查处理结果不仅影响规范性文件在具体争议中的适用,还直接影响规范性文件的效力;第四,审查程序有相对统一的规定。可见,行政复议规范性文件审查制度事实上是处在司法规范性文件审查和备案审查之间的一种中间状态的制度。

处在中间状态下的制度虽然有可能汇聚其它制度的优势,但同时也需要承受不同制度目标之间的冲突。在行政复议规范性文件审查中,我们即可观察到类似司法审查的个案纠纷解决功能和类似备案审查的法制统一维护功能之间存在紧张关系。这具体表现为公正及时处理个案与有效监督规范性文件的关系,实质性政策判断的复杂性和简便快捷程序之间的关系,具体争议解决和规范性文件普遍约束力之间的关系等。在处理以上关系的过程中,若不能凸出重点,而是眉毛胡子一把抓,则会削弱复议审查制度的优势,甚至造成制度内部相互制约,从而使制度功能难以发挥。而何者是复议审查制度的重点,则应以《行政复议法》的规范作为准据,尤其是该法中规定立法目的的第1条。

《行政复议法》第1条所规定的立法目的实际上可以分为两个层次。第一个层次是微观层面的目的,即防止和纠正违法的或者不当的行政行为,保护公民、法人和其他组织的合法权益以及监督和保障行政机关依法行使职权;第二个层次是宏观层面的目的,即发挥行政复议化解行政争议的主渠道作用和推进法治政府建设。宏观层面的目的其实是制度运行的理想效果,应当通过微观层面的目的实现。事实上,也只有通过切实监督行政行为,有效保护合法权益等方式,才能实现行政复议主渠道作用的发挥,并推进法治政府建设。

可以发现,化解行政争议虽然被《行政复议法》列入立法目的之中,但处在宏观层面,其并非复议机关在处理案件时需要考虑的排在首位的价值。行政复议制度运行中最核心的功能应当为第1条中排在最前的对行政行为的监督、纠错功能。这一功能的核心地位在《行政复议法》第3条第2款中再次得到强调。该款规定:“行政复议机关履行行政复议职责,应当遵循合法、公正、公开、高效、便民、为民的原则,坚持有错必纠,保障法律、法规的正确实施。”在监督、纠正行政行为这一核心目的之后,居于次重要地位的目的是保护相对人合法权益。保护合法权益一方面要求复议机关公正、公开处理案件,另一方面也要求复议机关在程序安排上做到高效、便民、为民。在这之中,公正公开处理案件处于相对更重要的地位,而高效、便民等价值的排序在第3条第2款中相对靠后。保护合法权益的目的事实上也要求复议制度促进争议的解决,但争议解决是手段,保护权益才是目的。

微观层面的立法目的中排序最靠后的是“监督和保障行政机关依法行使职权”。在修改前的《行政复议法》中,相关表述为“保障和监督行政机关依法行使职权”,“保障”在“监督”之前。新法虽然将两者顺序作了调换,但由于复议监督的功能在前已经提及,此列举项主要要表达的仍是保障行政机关行使职权的目的。该目的在第3条第2款所规定的各项原则中未有直接体现,其在价值权衡中的地位相对最弱。

结合《行政复议法》总则对复议制度的功能定位,我们可以对行政复议规范性文件审查制度的功能定位作出认定。首先,复议规范性文件审查制度的主要功能是预防和纠正不合法、不适当的行政规范性文件;其次,应通过规范性文件审查实现对公民、法人、其他组织合法权益的保障,并促进争议公正、高效解决;最后,规范性文件审查应注意保障行政机关依法行使职权。必须强调的是,排序靠后的功能并非不重要,只是当不同功能发生相互冲突时,相应的制度安排需要有所取舍。所谓取舍也并非完全排除另一项功能的存在,而是在不同价值之间进行合比例的恰当安排。

基于上述功能排序可作出一些初步的推论。例如,既然行政复议中的规范性文件审查的目的不完全是为了解决争议,而更是为了确保行政行为的合法性与适当性,那么,就不能认为规范性文件审查制度附属于纠纷解决制度,而应当将其视为一项独立制度,并根据其特点作专门安排。同时,有效监督规范性文件的重要性大于程序便利的重要性,不能以复议程序追求高效便捷目标为由限制对规范性文件的审查。再如,监督行政、保护当事人合法权益的重要性高于保障行政权的功能,故不能以干预权力运行为由回避适当性审查。

四、行政复议规范性文件审查功能的补强方案

行政复议规范性文件审查制度的各项配套安排应遵循《行政复议法》的功能定位。而正如前文已经展现的,目前行政复议规范文件审查制度中的审查主体、审查标准、审查机制等配套制度存在定位上的严重问题。在这些制度中,行政复议的核心功能未获得必要重视,而另一些次要目标的重要性排序反而超过了主要目标。故它们需要在一定程度上被重新解释或设计。

(一)审查主体的限缩解释

虽然《行政复议法》将复议规范性文件审查规定为“附带审查”,但其并不是一项附属性的制度,而是有权机关监督行政行为的重要一环。所以复议中的规范性文件审查机关不应像司法审查那样首先定位于争议解决机关,而应定位于在规范上具有监督权的机关,即对规范制定机关有领导或监督权的机关。如此一来,《行政复议法》的规定需要限缩解释。例如,第56条中所规定的“行政复议机关有权处理”是指行政复议机关本身是规范性文件制定机关的上级机关,而非文件制定机关本身;同样地,“有权处理的国家机关”也是指拥有领导或监督权的上级行政机关或同级立法机关,而不包括文件制定机关。

唯有将复议规范性文件的审查机关定位为拥有监督权的机关,方才能使该制度与 《宪法》《地方组织法》的规定以及《行政复议法》的基本精神相协调。并且,从实践上说,只有将有权机关定位于有监督权的机关,才能使相对人建立对该制度的基本信任;否则,当事人无动力提出申请,该制度将难以有效运行。建立常态化的规范性文件审查制度,也有助于增进上级政府对下级政府政策运行情况的了解,或者强化立法机关在日常社会管理中的作用。在进行具体制度设计时,复议规范性文件审查的主体可直接参照行政规范性文件备案审查主体确定。如《国务院办公厅关于加强行政规范性文件制定和监督管理工作的通知》就已详细列举了各类行政规范性文件应报送备案的主体:“省级以下地方各级人民政府制定的行政规范性文件要报上一级人民政府和本级人民代表大会常务委员会备案,地方人民政府部门制定的行政规范性文件要报本级人民政府备案,地方人民政府两个或两个以上部门联合制定的行政规范性文件由牵头部门负责报送备案。实行垂直管理的部门,下级部门制定的行政规范性文件要报上一级主管部门备案,同时抄送文件制定机关所在地的本级人民政府。”

不过,将规范性文件转送有监督权的机关审查可能存在的问题是,部分文件拥有不止一个监督机关,如地方人民政府制定的规范性文件既可以由上级人民政府负责监督,也可以由其本级人大常委会负责监督。此时应当如何选择审查主体?按照目前的《行政复议法》第56条和第57条的规定,若是申请人提出对有关规范性文件的附带审查申请,复议机关无权处理的,应当在七日内转送有权处理的行政机关依法处理;而若是行政复议机关在对申请人作出的行政行为进行审查时,认为其依据不合法且自己无权处理的,则应当在七日内转送有权处理的国家机关依法处理。上述规定产生区别的原因是,复议机关自身所发现的依据问题可能超出行政规范性文件的范畴(如发现地方性法规存在合法性问题),这就需要立法机关介入进行监督。但针对当事人提出的规范性文件审查申请,《行政复议法》将审查主体限制于行政机关的范围内。这在一定程度上限缩了有权监督主体的范围,排除了地方人大常委会的审查。

如果将来经行政复议申请规范性文件审查的案件数量持续上升,则均由上级行政机关负责审查会造成审查负担的失衡;而将地方人大纳入复议审查制度有助于激发立法机关的活力,也有助于进一步推进备案审查制度。从规范上说,将当事人申请审查的地方政府规范性文件转送给同级人大常委会审查并非完全不可行。《行政复议法》第57条规定:“行政复议机关在对被申请人作出的行政行为进行审查时,认为其依据不合法……无权处理的,应当在七日内转送有权处理的国家机关依法处理。”从理论上说,如果复议机关认同申请人的观点,则也可以将被申请的规范性文件作为其审查中发现的问题向行政机关外的其他有权机关转送。当然,这一制度在实践中的落实还需要相关实施性规定对此作出进一步明确。

(二)合法性审查标准的扩张解释

根据我国《宪法》,各个对规范性文件有监督权的机关均具有审查该规范性文件适当性的权力。如《宪法》第89条规定:“国务院行使下列职权:…… (十三) 改变或者撤销各部、各委员会发布的不适当的命令、指示和规章;(十四) 改变或者撤销地方各级国家行政机关的不适当的决定和命令。”第104条规定:“县级以上的地方各级人民代表大会常务委员会……撤销本级人民政府的不适当的决定和命令。”第108条规定:“县级以上的地方各级人民政府领导所属各工作部门和下级人民政府的工作,有权改变或者撤销所属各工作部门和下级人民政府的不适当的决定。”在此基础上,结合《行政复议法》“防止和纠正违法的或者不当的行政行为”的立法目的,行政复议规范性文件审查应包含适当性审查。故《行政复议法》第13条、第57条、第59条中出现的“合法”不是指狭义合法性,而应是指广义合法性,其中包含了规范性文件的内容适当性。而规范性文件的内容适当性又可分为价值层面的适当性和事实层面的适当性。对价值层面的适当性进行审查,主要考虑过度禁止、不足禁止、恣意禁止等标准;对事实层面的适当性进行审查,主要考虑依据充分性、经济性、科学性等标准。

(三)审查程序的平衡设置

行政复议规范性文件审查程序的设置要妥善处理个案纠纷解决的便利性和规范性文件审查的审慎性之间的关系。个案纠纷解决程序在保障公正的同时要注重效率,而规范性文件审查程序则需要确保审查活动的审慎与权威,这会在很大程度上影响纠纷处理的效率。虽然行政复议具有高效、便民的制度目标,但从行政复议制度的功能定位看,效率目标的实现不能以牺牲对行政行为监督的有效性或降低对当事人合法权益的保护力度为代价。当前《行政复议法》中有关规范性文件审理机制和程序的规定仍然以争议解决为中心,难以支撑起监督规范性文件合法性与适当性的立法目的。其问题突出表现为审理程序中不含有公众参与、专家论证、负责人讨论等政策审查中必要的步骤,含混地将审查责任交给具体的复议工作人员,以及审查期限较短且不能延长等。须知,复议程序中的规范性文件审查与诉讼不同,其结果可能产生广泛的影响。目前 《行政复议法》的程序安排与该制度产生的影响的对比,给人以“小马拉大车”的感觉。因此,复议中的规范性文件审查程序应当结合政策监督活动的特点进行有针对性的调整。

当然,因为规范性文件的审查而过度拖延具体案件的处理,也不利于对个案相对人权益的保障和对行政机关依法行使职权的维护。不同价值之间的平衡或许可以通过分步骤设置审查程序的方式实现,即将程序区分为适用性审查步骤和效力性审查步骤。审查程序的第一步为适用性审查,该审查类似于法院在行政诉讼中的审查,主要目的是判断该文件是否在本案中适用,但不对文件的效力作出认定。该步骤应在《行政复议法》规定的法定期限内完成,以避免个案纠纷处理的拖延。第二步为效力性审查,即对规范性文件的效力和后续处理作出决定。在这一步中,可以考虑引入更为正式的审议程序,如公众参与和专家论证程序。部分规范性文件涉及的问题相对复杂,所需审查时间较长,可以考虑设置审查延期程序。不过,分步骤审查可能带来的问题是两个步骤对规范性文件合法性或适当性的判断可能不同。为避免对已经发生法律效力的复议决定产生过多冲击,应规定在第二步中对规范性文件效力所作的决定不溯及适用于先前已发生效力的复议决定,除非溯及适用对相对人更加有利。

以上分步审查程序的设计不违反《行政复议法》的既有规定。根据《行政复议法》第59条的规定,若行政复议机关认为相关条款超越权限或者违反上位法,其应决定停止该条款的执行,并责令制定机关予以纠正。但该条并未要求停止执行或纠正决定必须在行政复议决定作出时一并作出。而在第60条中,《行政复议法》仅要求接受转送的行政机关、国家机关自收到转送之日起六十日内,将处理意见回复转送的行政复议机关。至于该处理意见是否必然要涉及规范性文件的效力问题,法律并未规定。因此,相关制度事实上还存在较多可建构的空间,分步审查程序可作为补充性规定体现于相关实施条例之中。

此外,作为《行政复议法》特别规定的一项重要制度,规范性文件审查具有严肃性。若相对人提出审查申请,复议机关必须在复议决定书中对此进行回应。不过,在分步式审查程序安排中,复议机关仅需就规范性文件在本案中的适用性进行说明,而无须答复复议决定的效力问题。

五、结语

综上所述,为破解行政复议规范性文件审查制度所面临的障碍,该制度应当遵循行政复议制度整体的功能定位进行调整与补强。首先,有权审查规范性文件的主体应定位于对该文件有法律上的监督权的其他主体,而不能包括规范性文件制定机关;其次,复议中的规范性文件审查标准应被解释为广义合法性标准,审查机关需审查规范性文件价值层面的适当性和事实层面的适当性;最后,审查程序可通过分步式设计兼顾规范性文件的有效监督和个案纠纷的公正高效解决。上述各项完善措施并不违反《行政复议法》的既有规定,它们只是结合立法目的对现有法律规定中的模糊概念进行的解释,或对制度空缺进行的填补。因此,这些措施可通过《行政复议法实施条例》或其他解释性规定的形式引入。

行政复议规范性文件审查是行政复议中一项有特色的制度,其功能不同于行政诉讼中的规范性文件审查和备案审查制度。该制度功能的充分发挥有助于实质性解决规范性文件的不合法、不适当问题,使行政复议制度建立自身的独特优势,进而吸引更多当事人通过行政复议渠道解决争议,促进复议主渠道功能的发挥和法治政府的建设。

王锡锌,北京大学法学院教授;俞祺,北京大学法学院助理教授。

来源:《浙江社会科学》2024年第2期。

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