孔繁斌 向玉琼:新中国70年政策议程设置的嬗变:政治逻辑及其阐释

选择字号:   本文共阅读 250 次 更新时间:2020-01-06 14:35:09

进入专题: 政策议程设置   民主集中制   国家-社会关系   行动主义  

孔繁斌   向玉琼  


新中国70年政策议程设置的嬗变:政治逻辑及其阐释


孔繁斌(南京大学政府管理学院,江苏南京 210043)

向玉琼(南京农业大学公共管理学院,江苏南京,210023)

  

   摘要:政策议程及其设置是政治过程和公共政策研究的经典议题,政策议程设置最集中体现了国家治理中权力的真实运作,从政策议程设置视角研究国家治理现代化,是一个新的和有待拓展的研究领域。新中国70年来,党和国家在建设中国特色社会主义民主政治的进程中,逐步构建了与本国政体相适应的议程设置架构和机制,中国政策议程设置在合法性上回应了党的领导、人民当家作主、依法治国三者有机统一的根本政治原则,并在国家治理能力实践中探索和完善了政策议程设置的有效性。理解和阐释新中国成立以来政策议程设置的政治逻辑,探索和构建中国治理话语体系,是我国政治学和公共管理研究尚待推进的知识议题。

   关键词:政策议程设置;民主集中制;国家-社会关系;行动主义

   中图分类号:             文献标识码:            文章编号:  

   基金项目:国家社会科学基金重点项目“促进参与和公正分配的公共政策体系研究”(16AZD027)阶段性成果。

  

   作者简介:

   孔繁斌(1965—),男,江苏南京人,教授,博士研究生导师,南京大学政府管理学院院长,从事公共行政理论、政策过程研究。

   向玉琼(1979—),女,湖北天门人,教授,博士生导师,从事公共政策研究。

      

   在现代国家治理体系与运作中,政策议程是政治权力最典型和直接的呈现,然而这也是在政治权力分析中容易被忽视的因素。在公共政策教科书中,政策议程及具体设置被简化为政策制定的一个环节,实际上政策议程设置是观察和分析现代国家治理最重要的窗口。新中国70年来,在中国特色社会主义民主政治建设中,政策议程设置体系经过社会主义革命和建设、改革开放和新时代几个阶段的持续探索,逐步形成了拥有自己话语特征的体系,呈现了以民主集中制为统摄的基本架构创立、以国家-社会关系调适为目标的制度化建构、以及新时代以人民为中心的政策议程设置再构建三个发展阶段。政策议程设置的这一嬗变过程,比较典型地反映了新中国成立以来对我国国家治理现代化的理解和追求,并为在高度不确定性和高度复杂性的全球化、后工业化时代有效治理国家,提供了十分珍贵的理论、制度和行动资源。本文认为,从政策议程设置视角研究国家治理现代化,还是一个新的和有待拓展的研究领域。

  

   在现今政策议程设置研究中,往往以议程设置动力、议程变动周期、议程设置中的开题方式等个别变量为主,这些研究丰富了人们对我国政策制定过程的认知。但本文试图在新中国成立以来的长期时段中,对政策议程设置的政治逻辑做出阐释,主要关注什么样的政治理论对政策议程设置产生了影响,在制度和行动主义视角下,一定历史阶段中的政策议程场景有什么变化趋势和特征,以及如何提炼和归纳中国政策议程的理论话语。本文也试图通过对这一问题的建构和阐释,以更加具体的议题深化对国家治理现代化的理解。


一、民主集中制主导下的政策议程架构


   新中国成立后到改革开放前这一历史阶段,在国家治理实践中形成的政策议程设置规则、惯例和模式,适应了当时社会主义革命和建设的需要,尽管从今天的眼光来看,这一阶段政策议程的设置模式存在权力高度集中、开放度不足、参与性缺乏、回应性缓慢等缺陷,但就其主导性架构而言,应该说初步探索出一套体现当代中国民主集中制精神的政策议程设置经验,成为当代中国国家治理经验的重要构成部分。从国家治理70年长时段场景分析,这一阶段对政策议程设置的实践,十分值得我们对其中带有成长性的内容做出考察和阐释。

   在政策议程设置的学术研究中,由于我国对于政策制定过程的研究起步较晚,新中国成立后十几年中国政策过程研究文献大多来自西方学者,形成的主流是基于“全能主义”话语的观察和分析。但立足于中国场景和语境,我们可以观察到当时政策议程设置的两个显著特征,一个是国家构建形成的是集权式低度分化的政治-社会结构,一个是在上世纪五、六十年代,新中国逐步在国家治理体系中确立了民主集中制的体制,以“四个服从”(个人服从组织、少数服从多数,下级服从上级,全党服从中央)为运作机制。在这样的结构之下,“党的领导的原则对于政府的组织和运作具有决定性的影响”,[1]凸显了执政党在国家治理中的绝对权威。如果说,“在判断一个国家是强国家还弱国家时,‘谁制定规则’这个问题显得尤为重要。这个问题引导我们去审视国家内部能力的核心元素”,[2]那么大致可以认为新中国建立后的十几年,构建了一个具有较强政治控制力的国家治理体系。具体到政策议程设置问题上,强国家的治理体系的实际运行主要体现在政治权力精英主导决策过程,相对应的政策议程设置,“其内部过程实质上是封闭的,对局外人均保守秘密”。[3]由于这一历史阶段党和国家决策系统处于相对封闭的状况,政策议程也往往是由高层领导人或者说是由政治精英掌控与启动,地方政府对于政策议程设置尚未具有相应的推进力量。政策议程设置的行动逻辑,由高度统一体化的意识形态、党的路线、方针和政策等机制构成。总的来看,在民主集中制原则下,执政党对政策议程设置的统摄性构建,保证了党的领导和国家政治秩序的巩固。

   首先我们看其架构性特征。在今天的教科书知识体系中,政策议程设置仅仅是作为政策过程循环论中的一个子系统,其实在国家治理体系中,政策议程是权力最真实存在的场域,也是党和国家治理偏好最集中的体现,因此政策议程的基本架构的理解和判断国家治理走势的关键因素之一。在新中国成立后到改革开放这一历史阶段,政策议程制度性架构的最显著特征,是执政党政治领袖具有最充分的政治势能,从而作为重大政策议程的决定者和把关人,正如有的学者所说的那样“当代中国的决策者是共产党领导层的权力精英,而国家的重大决策权只局限于领袖及党的领导核心手中”[4];领袖或党的领导核心对政策议程的把控取决于其对执政党的纲领、路线和方针的牢固坚守。最常见的主要作用方式主要有:一是领袖成为关键性政策创议或重要政策议程的设置者;二是政治领袖推动议程设置方式,既有在重要会议上的发言,也有在各类阅读文件上所做的重要批示;三是政治领袖对社会主义革命和建设中重大任务的注意力,是其选择什么问题可以进入政策议程的偏好;四是政治领袖个人魅力和丰富的议程创制经验,使得其进行议程设置的决定形成时,其他政治精英很难有与之博弈的空间。一句话或者权力精英的一个动议就做出决定能否进入政策议程取决于精英群体的注意力,或者群体内部的力量博弈。重大政策议程设置的这一架构,确保了党和国家治理的大政方针不偏离社会主义革命和建设的道路,这即是说“中国公共政策的议程设定与政治高度相关,政治上激进或者具有潜在风险的政策,难以提上政策议程,而能够提上议程的政策问题往往具有政治动因。”[5]

   其次,我们看议程设置的互动性特征。如果说国家的重大决策权只局限于领袖及党的领导核心手中,体现的是决策创制权的集中维度,那么是否意味着这一阶段的政策议程设置就没有民主的成分?在海外当代中国研究中,存在着“派系斗争”的决策理论和“非正式团体”的概念,这两种学术观点都认为,这一阶段的政策的执行并非完全取决于上下级之间的命令服从关系,而是依靠复杂的关系网络来达成,而政策议程的设置尽管由党的领袖掌握,但推动决策进入议程的力量确实是多样性的,即所谓的“派系”行为;而政策倡导与主流路线、方针和政策不一致者,形成所谓的“非正式团体”。其实,这两种学术论点所持有的都是议程设置中的权力分析框架,其知识兴趣是权力之争,但从中国治理话语来看,权力之争的解释不符合民主集中制的制度预设,但在如何推进中国社会主义建设的路线、方针和政策上,却在党和国家的政治精英中存在不同的方案辩论,如果没有对社会主义发展道路理论和实际深入的思考和比较,是无法在改革开放后走向中国特色社会主义建设的。其实,议程设置研究上的问题意识不是分析其是否具有民主性,因为议程设置尤其是重大政策创制在其形式上总是有其垄断性,也可以说新中国成立后至改革开放这一阶段,作为议程设置形式理性的主要制度架构并不存在失灵的问题,只是逐步僵化的思想导致议程价值理性在一些重大政策上走向了极端化。

   我们再看议程设置的封闭性问题。按照现在参与民主的标准来衡量,当时政策议程的设置似乎缺乏公民参与的制度性安排,甚至高度的封闭性状态下人们只知道政策的发布而根本无从推送政策倡导。似乎政治精英构成了一个封闭的政策主体,民众被排斥在政策系统之外,对于政策议程的影响极小。如果按照安德森所做出的正式议程和非正式议程的划分,这一时期几乎不存在非正式议程,所有的创议都是自上而下、由中心而外围地做出,政府位于社会的中心,通过政策工具对社会进行单向度的控制。当然,这从总体上尤其是基于参与民主理论观察的话,是没有什么不妥之处的,但纵使是在当时封闭的发展环境下,国家治理的重大问题,例如科技、国防等政策的倡导,仍旧存在“内部输入”渠道。此外,执政党基于人民当家作主的政治追求,尽管没有今天民意表达的制度安排,但执政党却从未放弃民意搜集制度,这种源自执政党群众路线的基层和群众意见的调查研究,客观上为党和国家的重大政策议程设置提供了韧性化支撑。对此,有学者建构了“逆向参与”的概念予以解释,即执政党到群众中去,主动了解和掌握群众政策意见,而不是坐等民意自主表达后被动地加以回应。

   当然,新中国建立后形成的政策议程设置架构和特征,依旧是一个缺乏系统、深入研究的领域。辩证地看,这一阶段国家层面政策议程的设置尚未定型,相关制度和措施与今天实施的《立法法》相比较,更显得不够成熟。但是,以民主集中制为基准,确立执政党领袖和领导核心在政策议程中至上的决定作用,则反映了国家政策议程设置基本架构的成功探索。可以说,这一阶段所形成的政策议程设置的制度模式,成为国家治理重要的经验而延续至今。

  

二、国家-社会关系调适中政策议程设置的制度化

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