孔繁斌:中国社会管理模式重构的批判性诠释

——以服务行政理论为视角
选择字号:   本文共阅读 840 次 更新时间:2012-04-27 22:10:38

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孔繁斌  

  

  (南京大学政府管理学院 教授)

  

  

  摘要:在现代与后现代交织的背景下,服务行政作为对现代性反思的理论成果,将重新改变有关社会治理的认识。服务行政模式深刻地回应了生活政治对解放政治置换这一趋势,将公共服务作为判断国家建构和国家治理的正当性依据,是对现代性政治结构关注统治秩序的历史性超越。按照这一视角来看当代中国社会管理模式的旧与新,其思路是执政党选择服务行政为社会管理的制度工具,将治理—公共服务作为新的意识形态诉求,将“人民正义”由执政的正当性辩护调整为人民对公共服务的期待和实现。服务行政理论是反思现代性的理论成果,是解决当代中国现社会管理模式转换的出路。

  

  关键词:社会管理;服务行政

  

  一、引 言

  

  在中国社会即将实现初次现代化的阶段,[①]社会管理体制改革以某种顶层设计的姿态进入国家治理的议程之中,成为体制改革谱系中的一个新单元。作为国家治理顶层设计之构成的社会管理,执政党为其预设了“党委领导、政府负责、社会协同、公众参与”的格局,明确了全面提高社会管理科学化水平、确保人民安居乐业和社会和谐稳定的目标,在学术思想界,社会管理体制改革被理解为是实现“维稳是硬任务”战略意图的布局。尽管对社会管理体制改革目的和范围的认同还存在差异,但更为关键的是需要对这场改革的正当性进行论证。观察将要迈入初次现代化的中国社会,重构社会管理模式以适应社会变迁的需要固然重要,但正如经济管理体制改革实质上表现为在市场经济培育中逐步重塑政府权能一样,社会管理模式的改革也呈现着政府与社会关系的重塑。然而,在社会管理议题的解释和讨论过于依赖社会学知识的氛围下,社会管理体制改革的设计忽视或回避了它与行政模式的关系。其实,在“中国模式”推进下将要迈入初次现代化社会的中国,行政模式问题始终是理解相关问题的中轴。

  

  因此,本文拟以服务行政模式为视角,将关注和讨论的重心放在这样的议题上:第一,究竟什么样的政府才能承担起促进人民安居乐业和社会和谐稳定的责任?第二,社会管理体系的创新是在行政模式不变的框架下进行,还是需要首先调整行政模式这个制度基础?在批判性解释这些问题时,本文拟以现代性政治结构为背景,以分析阐释社会管理模式的正当性选择为重点,并据此做出体制机制建构的描述。

  

  

  

  二、概念辨析与视角选择

  

  从现代社会生成和发展来看,社会作为一个独立领域的存在是一个典型的现代性事件,但这一领域是以与国家相分立的市民社会身份被认同的。这一独立的领域,一方面被视作具有自治的能力而无须政治权力的介入和治理,另一方面这一独立的领域并不像今天这样拥有某种正当的身份,只不过是现代性生成的一个结果[②]。当下中国国家治理中的“社会管理”一词,与社会这一独立领域的生成和演进并没有直接的关联,而是应对中国模式发展中社会结构失衡现象而形成的,其要义在于获得对中国现代化的全面认同,即不仅要获得经济增长,同时还要保证避免因社会保障的滞后、社会流动的凝固而形成发展的断裂。在这一背景下被视作政府职能之一的“社会管理”的出现,其涵义和范围就具有较多的独特性,而不能从知识学的一般理论层次进行理解。

  

  在学术研究中,有的研究者试图对社会管理进行一般化的界定,认为“社会管理就是规范协调社会关系、社会行为和社会组织,以维护社会秩序的活动。”[③]这一界定阐释了社会管理的目的和范围,但这一界定并不能对社会管理和政治管理、经济管理等做出实质性区分,因为政治管理、经济管理无疑也是维护社会秩序的活动,同时,这一界定也不能和社会自治等概念加以区分。从逻辑分析上看,“社会管理”还只是一个名词而不是一个概念,“社会管理”只是治理者做出的一个领域—实践性陈述,它缺乏一个高度排他性的内涵,其涵义只能由一组外延给予描述,因此,它是一个实践术语而不是理论术语,并不是一个有着知识沉淀的学术概念。对于这样一个主要是反映治理领域的“社会管理”一词,将其定位和理解为政府的一种职能,可能是比较贴切的做法。

  

  回到“领域—实践性”视角而不是纯粹知识性的视角对社会管理做出公共职能的陈述,这意味着首先应该对社会管理做出规范性或批判性的诠释,因为任何公共职能的选择和履行都是一个治理者的设计过程,社会现代化不同阶段的公共职能也存在着范式性的差异。解读目前理论和学术界对社会管理的阐释,观察政治体系的社会管理创新实践,不难发现其主流显现为在依然滞后的行政模式下机械地重复着对社会进行规训—控制式的管理,社会管理体系的创新缩小为以强制性权力更积极地干预具有独立性的社会领域,社会管理体系创新只不过是政治体系维护社会稳定意图和行动的另一表达。

  

  从国家治理的角度来看,中国如果将社会管理做出上述理解,那么中国社会管理体制改革的问题就是政府某个治理领域的权能重塑过程,这一过程的实质应该是服务行政模式建构的一部分,或者说,目前的社会管理创新是深化服务型政府建设具体化。这一命题的提出,源自这么几个判断:

  

  判断之一:建设服务型政府是中国行政管理体制改革的目标,作为经济、社会、文化等领域性的管理体制改革,是这一总目标的自觉回应,而不是摆脱这一总目标的自我设计,脱离服务型政府建设这一总目标的领域性自我设计,都只是将中国的行政管理体制改革变得碎片化。社会管理体制无疑是行政管理体制在独特领域治理中的体现,其本质依旧没有失去行政管理的性质。然而,我们观察案例不难发现,一些社会管理创新之举中并无服务型政府建设之理念,偏离服务型政府建设轨道提出一些所谓的创新,有的创新方向和工具选择甚至背离了服务型政府建设目标。所以,在领域性管理体制改革纷纷启动之时,重申服务型政府这一行政管理体制改革目标,在转变职能、组织改造、依法行政前提下进行领域性管理体制改革,是需要政治体系和治理者形成的战略性共识。

  

  判断之二:行政模式转换是中国改革中具有现代性维度的结构性问题。中国作为后发现代化国家,支撑中国社会迈入初次现代化社会的“中国模式”,是一个高度干预的强政府行政模式。在这一模式下,经济绩效的取得支付了相对剥夺加剧、环境资源的破坏、人权成本的增生和社会发育受阻的代价,积累了需要启动社会管理创新加以解决的诸多公共问题。[④]从深层结构来看,社会管理体制的创新承载着矫治“中国模式”弊端的历史使命,如果不能将“中国模式”核心的高度集权的政府干预模式给予改革,不仅社会管理难以获得真正的创新,同时积累在“中国模式”中的问题也得不到有效解决。在国家治理的总体性调试中,综合代价过大的发展模式,效率和公正的冲突,官民关系的紧张,实质上都与高度集权、高度管制的行政模式有关。在中国推进服务型政府的建设,还不是一般意义上对所谓的官僚制做出调节,而是破解中国现代性难题的出发点。

  

  判断之三:纵观有关社会管理的阐释,主流知识几乎都受社会学束缚或支配,其积极意义是深入到社会结构、社会分层、社会身份等理论体系中,描述了社会秩序失范、社会流动僵化和社会运行断裂等现象,推动了社会建设进入治理者的政策议程。应该说,社会学知识和方法对提升认识和理解中国社会转型过程中积累下的现代性难题,有着十分重要的价值。但是,无论是社会管理还是其它领域的管理,其知识类型的首要归属都是公共管理。如果将阐释社会管理的知识视角从社会学移转至公共管理,那么公共服务理论对社会管理创新给予的支持,则不仅更具有解释力,而且更直接将社会管理体制改革还原为如何有效提供公共服务的议题。在高度集权和管制的行政模式下,作为实现公民、法人和社会组织权益的公共服务被遮蔽了,而正是公共服务的缺乏,积累下了诸多的公共问题,其突出表现就是安全、福利和官民关系的紧张。

  

  判断之四:从现代化社会生成和发展的普遍性逻辑来看,社会作为一个独立领域的存在是基本的趋势,一个社会通向现代化的过程一定意义上表现为社会领域从依附到独立的选择,而世俗社会取得自我独立的身份无疑是法治和民主存在的前提。然而,社会领域的独立又需要按照政治平等的原则建构政治伦理关系,在治理者和被治理者之间,体现的是政治平等的主体间性关系而不是主体-客体关系。从这一立场反思,支撑一个良好的社会管理的政治伦理关系是否正当,直接决定社会管理的结果。如果说社会管理体制改革显现为一套体制机制的创新,那么,这些体制机制的创新正当性则需要由政治平等的伦理关系予以确证。反观中国模式下的社会管理逻辑,缺乏的正是治理者和被治理者之间相互承认、相互尊重的伦理关系。正是在这一政治伦理关系意义上,服务行政替代高度集权的管制行政模式,是中国获得基于政治平等的社会治理的突破口。

  

  中国的国家治理的确需要转换社会管理的逻辑,但如何选择转换的视角依旧未能形成共识。中国经济管理体制改革昭示的轨迹,是从意识形态执政走向理论之争,再走向具体的政策之争。同样,社会管理体制改革若要取得成效,在探讨具体的体制机制设计之前明确价值视角并求得共识,应该是无法回避的过程。从服务行政视角阐释社会管理体制改革的路径和做出相关制度设计,或者说只有服务型政府才是能够真正担负社会管理体制体系创新的责任,这恐怕是理论上需要认真对待的命题。

  

  三、社会管理模式旧与新的现代性释读

  

  在社会管理体制改革提上政治和学术研究议程之后,相应基础性的理论探讨开始展开。既有的理论或学术研究,涉及了社会管理的基础范畴,当代中国社会管理变革的阶段,社会管理体制改革的路径和取向,以及执政党对社会管理体制改革认识和阐述的变化发展等。但理论和学术的注意力置于社会管理领域,还是在起步阶段,相关的研究正好在两个尚未来得及对接的极端展开,其一端是社会管理研究中一般的知识学的演绎比较多,另一端是描述和解释案例比较多。中国的社会管理体制改革,既是国家治理顶层设计之一,但也是十分值得做出学术研究的与中国政治现代性密切相关的议题。对社会管理体制改革能够做出怎样的规划,一定意义上也取决于能在中国政治现代性视角下对社会管理传统模式的批判性解释能达到什么程度。

  

  解释旧的社会管理模式与阐释新的社会管理模式,似乎是同一件事。在依照服务行政理念对社会管理体制改革进行讨论之时,回溯性地解释传统模式能使社会管理创新获得清晰的历史起点,当然,回溯性的解释也是充满学术范式竞争的,因为按照不同范式所作的解释,其结论也就不同,这势必导致对未来创新路径选择的影响。但回到现代性的理论学术视野,从现代性结构和品质类型框架对当代中国传统社会管理模式予以批判性解释,应该具有理论框架的可靠性。有关现代性结构和品质的理论研究发现,现代性的结构大致可以分为世俗化自然法、自治性法和政党科层法三种类型,一些学者比较和解释了这三种现代性结构。[⑤]世俗化自然法属于习惯法类型,其特征是行为规范与社会习俗乃至宇宙论的正当秩序相连接,事实上发生什么与应当做什么未予区分,即传统的习俗观念与事实上的规则、习惯与义务浑然未分;此外,自然状态意义上的普遍平等理念和自然法权意义上的自然人性理念成为社会秩序的基石。自治性法的类型特征是,法律与政治和行政分割开来,并在实质内容、机构、方法和职业方面具有自治性。当然,这两种现代性结构与当代中国传统社会管理无关,只有政党科层法直接决定了当代中国传统社会管理的内在秩序和逻辑。

  

  在当代中国研究中,政党科层法这一术语似乎鲜有运用,实际上它与较常使用的全能主义、威权政治等概念相比,应该说都是一种“症候阅读”式的术语,具有某种家族相似性的特点。但相比较而言,鲜有使用的政党科层法在描述当代中国政治现代性结构方面,更得其要领,更准确地抽象出了当代中国政治现代性的品质。总的来看,政党科层法首先是描述现代性结构类型的概念,其中的科层法的特征是,“区分习惯与义务,具有由一个政府制定并强制实施的明确的规则系统,以便有效地规定不同群体可行使的权力和拥有的义务”,[⑥]但科层法由一个支配性政党做出界定时,政党科层法就成为现代性政治结构的一种类型,成为一些民族国家的国家建构和国家治理的基础,实际上当代中国建国后的现代性政治结构类型,主要归属于政党科层法。与基本上取自自由主义的世俗性自然法和自治性法不同,“政党科层法的正当性资源来自作为准自然法的政党意识形态”,[⑦]具体到当代中国的国家建构和国家治理中,(点击此处阅读下一页)

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