朱全宝:对国家权力机关负责并报告工作的宪法逻辑

选择字号:   本文共阅读 4401 次 更新时间:2024-03-21 16:42

进入专题: 人民民主   人民主权   民主集中制   国家机构  

朱全宝  

 

摘要: “负责并报告工作”得到中国共产党章程和现行宪法的双重肯认,深刻揭示中国共产党立党执政逻辑与依宪治国逻辑的交互作用和有机统一。宪法文本上“负责”与“负责并报告工作”在国家机构体系中呈现差序格局,但“一府一委两院”报告工作之法定化夯实了“负责并报告工作”的完整统一。规范与事实演进的背后蕴含的是人民民主与社会主义两大宪制原理,人民民主形塑了人民主权原则与民主集中制原则,社会主义开释出对民主正当性和治理有效性双重目标的追求。对“负责并报告工作”的法教义学阐释,可以建构其逻辑结构和规范体系,“报告工作”成为填充和夯实“产生—负责—监督”规范逻辑之中枢工程。基于“负责并报告工作”的宪制原理和规范内涵,推进其均衡发展和全面实现,这是坚持和完善人民代表大会制度、发展全过程人民民主的题中之义。

关键词: 负责并报告工作 人民民主 人民主权 民主集中制 国家机构

 

引言

全过程人民民主作为中国特色社会主义政治发展的标识性道路和智识性制度,如何得以深入推进和不断发展,如何持续展现它迥异于西方民主政治独特而旺盛的生命力,这是作为世界上第一大执政党的中国共产党长期执政和治国理政所思考的重大课题和面临的重大考验。党的二十大报告第六部分专题阐述“发展全过程人民民主、保障人民当家作主”,就支持和保证人大对人民负责、受人民监督以及强化人大对“一府一委两院”的监督、加强人大代表与人民群众的联系等方面进行了系列部署。[1]昭示人民代表大会制度之于全过程人民民主的重大意义。对于如何加强人大监督工作,习近平总书记有着深刻的论断,“各级‘一府一委两院’要严格执行人大及其常委会制定的法律法规和作出的决议决定,依法报告工作,自觉接受人大监督。”[2]由此,依照宪法和法律强化对国家权力机关[3]报告工作成为坚持和完善人民代表大会制度、推进全过程人民民主的必然选项。

现行宪法总纲中规定的对国家权力机关“负责”与国家机构专章中“负责并报告工作”呈现非对应性,萌生了“报告工作”并不附随“负责”之观感。而在“国家机构”专章中,宪法对部分国家机构(“一府一委两院”)规定为“负责”,对部分国家机构(人大常委会、政府)规定为“负责并报告工作”,对部分国家机构(“一府一委”)同时规定对同级国家权力机关和其上级机关负责并报告工作,还有对部分国家机构(国家主席、中央军事委员会)既未明定“负责”,更难觅“负责并报告工作”之踪影,宪法规范上的差序格局[4]可见一斑。从实践看,宪法规范上的差别对待似乎并不妨碍事实上的演进。“一委两院”之“负责并报告工作”业已常态化和法治化,“两高”对全国人大报告年度工作以及对全国人大常委会报告专项工作早已步入常态。[5]国家监察委作为2018年修宪后新产生的国家机构,对全国人大常委会报告专项工作也已启动。[6]地方“一府一委两院”对同级人大及其常委会报告工作之实践样态已然铺就,此从事实上强化了对人大负责和受人大监督。

一方面,我国现行宪法并未明定“一委两院”向国家权力机关负责并报告工作,但实践上,“两高”向全国人大报告工作、国家监察委向全国人大作专项工作报告已经常态化,地方“一委两院”通过有关组织法的实施使得对国家权力机关“报告工作”呈现法律事实状态,随着报告工作的法定化和审议报告的实效化(如法院工作报告在人大会议上被否决[7]),宪法规范格局的不变与法律事实的强化之制度张力日渐加剧。另一方面,国家机构作为宪制国家普遍采用的文本结构,[8]无论是其体例编排还是内容篇幅,[9]在现行宪法中都居于十分重要的地位。遗憾的是,在宪法学界存有“国家机构研究相对薄弱”[10]之共识或印象之下,对国家权力机关负责并报告工作的研究尤其是国家机构报告工作的整体性思考和系统性阐释更显寂寥。宪法上国家机构及其报告工作的重要性与学术成果供给不足及实践回应乏力之反差得以凸显。有鉴于此,本文尝试从追寻“负责并报告工作”的生成逻辑入手,梳理宪法规范格局的演进脉络,洞悉其深蕴的宪制原理,在此基础上阐释其规范含义,进而建构“负责并报告工作”均衡发展的逻辑理路,希冀对新时代坚持和完善人民代表大会制度、不断发展全过程人民民主有所助益。

一、负责并报告工作的逻辑生成

“负责并报告工作”最早可追溯到1847年马克思和恩格斯起草的《共产主义者同盟章程》,作为世界上第一个国际无产阶级政党的纲领性文献,其建构了区部向总区部、总区部向代表大会及中央委员会、中央委员会向代表大会报告工作的机制。[11]这种层级报告工作的制度对无产阶级政党的建设产生了深远影响。“负责并报告工作”作为固定语词首先是在民主集中制义项中展现的。[12]民主集中制原则源于列宁的建党思想,[13]中国共产党加入共产国际后,这一原则被吸纳为中国共产党的建党逻辑和组织哲学,1927年《中国共产党第三次修正章程决案》首次将民主集中制作为党的指导原则写入党章(第12条),并在“中央委员会至少每两月须给省委一次中央执行委员会工作书面的报告”(第28条)和“省委员会每月须向中央委员会作省委员会及县或市委员会工作书面的报告”(第37条)出现“工作书面的报告”的规定,此时的民主集中制内涵并不明朗,但书面工作报告已处于“党的中央机关”和“省的组织”义项之下,可以理解为民主集中制原则下的具体内容之一。

毛泽东在《关于纠正党内的错误思想》中首次提出“作报告”。针对政治和组织上暴露出来的“极端民主化的危险”,毛泽东认为,应实行“集中指导下的民主”,并就贯彻这一路线提出了五点意见,其中之一即是“上级机关的决议凡属重要一点的,必须迅速地传达到下级机关和党员群众中去。其办法是开活动分子会,或开支部以至纵队的党员大会(须看环境的可能),派人出席作报告”[14]。在毛泽东看来,党要强化决策与执行,这是集中指导的必然要求;同时,为保障决策的正确与执行的坚决,上级既要掌握下级和群众的情况,下级和群众也要了解上级指示的情况,其方法是开会并在会上作报告。至此,报告工作作为集中指导下的民主之工作方法得到重视。

“作报告”思想在随后的革命根据地宪法性文献中有了初步展现,“选出的苏维埃代表有一定的任期,参加城市或乡村苏维埃各种组织和委员会中的工作;这种代表须按期向其选举人做报告”[15]此时,“选举(产生)—报告工作”逻辑已现端倪,预示建党思想有向宪治逻辑延伸的萌动。在与英国记者贝兰特的谈话[16]和《论联合政府》[17]中,毛泽东对民主集中制进行了全面系统地阐述,由此指导了党章的修订。1945年中共七大通过了修订后的党章,对民主集中制作了科学辩证的概括,“民主的集中制,即是在民主基础上的集中和在集中领导下的民主。”继而规定了实现这种民主集中制的四项基本条件,其中之一即是“党的各级领导机关向选举自己的党的组织作定期的工作报告”,自此,报告工作作为实现民主集中制的基本条件在党章中被确定下来。“各级党的领导机关和和负责人,应该定期的向选举自己的党员和下级组织报告自己的工作。在这种报告中,不只应该说到当前的情况和工作的成绩,而且应该说到缺点和弱点以及工作中的错误,请求自己的选举人和下级组织提出意见和批评。”这即是说,报告工作要面向党员群众和下级党组织,这是由选举(产生)逻辑决定的。同时,报告工作不能只讲成绩,还应该阐明缺点和不足,这是为了更好地接受批评和监督。就其理据,刘少奇进一步指出,“经验表明:许多下级组织和党员干部在工作中所发生的错误与缺点,其责任并不能由下级组织及党员与干部来担负,而应该由上级领导机关来担负”[18]勾勒了报告工作之于“负责”的重要意义。至此,报告工作之于“产生—负责—监督”的理论逻辑已经显现。

中国共产党执政全国后,民主集中制之建党逻辑、革命逻辑向执政逻辑、治国逻辑延伸,具有临时宪法性质的《共同纲领》首先接纳了这一逻辑,其在第15条规定:“各级政权机关一律实行民主集中制。其主要原则为:人民代表大会向人民负责并报告工作。人民政府委员会向人民代表大会负责并报告工作。”由此,“负责并报告工作”成为民主集中制的必然义项,具备了宪法规范基础。之后通过1956年中共八大对党章的修订,“负责并报告工作”作为固定语词正式载入党章中的民主集中制(第19条第二项),“产生—负责并报告工作—监督”之民主集中制规范逻辑得以呈现,彰显了依宪治国逻辑与党的执政逻辑交互作用和有机统一。

综上,梳理中国共产党成立以来的建党执政思想和相关重要文献,“报告工作”之价值伴随民主集中制内涵的丰富和完善而愈加清晰,在“产生—负责—监督”之理论逻辑生成过程中,“负责并报告工作”逐步发展为固定语词,最终固化为民主集中制的重要义项,深刻揭示了建党执政逻辑与依宪治国逻辑的交互作用和有机统一。“负责并报告工作”在逻辑上意味着由谁产生,即对谁负责并报告工作,并接受谁的监督;在对象上,“负责并报告工作”主要展现为一种纵向维度上的上级对下级、组织或代表对人民;在内容上,“报告工作”倾向于查摆问题,以便接受人民的批评和监督。概言之,“负责并报告工作”从根本上诠释了一切权力来自人民的真谛。

二、对国家权力机关负责并报告工作的宪法演进

伴随民主集中制自“五四宪法”肇始发展成一项重要的宪法原则,“负责并报告工作”的法治化逻辑得到夯实。自1954年宪法、1975年宪法、1978宪法和1982年宪法以及2018年宪法修正,对国家权力机关负责并报告工作经历了“规范与事实之间—规范修正—事实强化”之演进脉络。

(一)规范与事实之间:“一府两院”之“负责并报告工作”

1954年宪法依次规定了全国人大常委会(第33条第1款)、国务院(第52条)、地方各级人民委员会(第66条第1款)、最高人民法院(第80条)、最高人民检察院(第84条)对全国人民代表大会负责并报告工作。之后的1975年宪法和1978年宪法基本上沿袭了这一规范格局,[19]“一府两院”向国家权力机关负责并报告工作在宪法上得以确立。但从实践看,自1954年至1978年前三部宪法存续的25年间,“两高”向全国人大“报告工作”仅发生过2次。[20]究其原因,主要在于国家经历了经济、政治上的重大挫折和社会动荡,尤其是“砸烂公检法”的10年“文革”,当时的政治环境深刻影响着宪法规范的实施。这一阶段,“两高”的报告工作尽管很少,但各级政府和地方“两院”向国家权力机关报告工作渠道并未完全阻塞,相关组织法给予了有力支撑,“负责并报告工作”总体上为一种事实存在。

(二)规范的修正:不明文规定“两院”报告工作

随着1978年改革开放政策的实施,拨乱反正、恢复秩序成为整个国家政治法律生活的主旋律。作为“宪法工程师”的邓小平,在《党和国家领导制度的改革》中曾意味深长地指出,“权力不宜过分集中。权力过分集中,妨碍社会主义民主制度和党的民主集中制的实行”,对该问题缺乏足够的认识已经“使我们付出了沉重的代价。现在再也不能不解决了”,这显然从功能主义视角道出建党执政理念对党和国家政治生活的深刻影响,“关于不允许权力过分集中的原则,也将在宪法上表现出来”[21]于是,作为建党执政逻辑的民主集中制完全被1982年新宪法所接纳,民主集中制作为国家机构原则正式进入宪法和法律话语体系之中。为此,1982年宪法在总纲中确立了民主集中制的国家机构原则及其具体化的制度安排。吊诡的是,1982年宪法并未有“两院”对国家权力机关“报告工作”的规定,即前三部宪法“一府两院”对国家权力机关“负责并报告工作”在1982年宪法中却成了“一府”的专属,国家机构专章中“两院”只留下了对国家权力机关“负责”,唯独不见“报告工作”。这似乎与“宪法工程师”们对民主集中制的重视并不十分契合。参与过1982年宪法修改的宪法学家张友渔作了如是解释:“法院、检察院的工作性质不同,可以作工作报告,也可以不作工作报告。根据实际需要决定。”[22]另一位参与宪法修改委员会秘书处具体工作的肖蔚云先生认为,“没有写报告工作,这就是说报告工作有灵活性,可以是口头的,也可以是书面的。”[23]据此,可以认为,1982年宪法对“两院”的报告工作未作硬性规定主要是基于“两院”具有不同于行政机关的独立性质而作的灵活性安排。

(三)事实的强化:“一府一委两院”报告工作的常态化与法治化

1982年宪法文本中虽只出现“一府”对国家权力机关“报告工作”的规定,但这似乎并不妨碍“两院”对国家权力机关报告工作。自1983年开始至今,全国人大每年召开1次会议,共召开了40次会议,每次会议上“两高”都作了工作报告。从人大代表的反馈来看,“两高”向全国人大报告工作,效果还是明显的,“代表们审议两高工作报告,提出意见和建议,是对这两个机关的监督,也是对这两个机关的支持。”[24]报告工作并不限于人大全体会议上的年度工作报告,自2004年开始,“两高”基本上每年10月向全国人大会议报告专项工作,已形成工作惯例。不仅如此,地方“两院”报告工作的规范化和法治化也得到强化。1989年七届全国人大二次会议通过了《全国人民代表大会议事规则》,将“两高”向全国人大报告工作予以法定化(第30条)。地方上,经由《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》《人民法院组织法》《人民检察院组织法》的制定及修订,“一府两院”对国家权力机关负责并报告工作走向实定化。为与现行宪制相适应,“两院”组织法经过了多次修订,进一步明确了两院由人大产生、对人大负责并报告工作、接受人监督,宪法上“产生—负责—监督”之规范逻辑得到夯实。

实践中,“两院”向人大及其常委会报告工作也引发了一些争议,主要包括对“两院”独立行使审判权与检察权之宪法地位的担忧,质疑其可能导致司法的行政化和地方化,可能影响我国司法体制改革目标的实现。辽宁沈阳、青海共和、陕西澄县、湖南衡阳等地相继出现法院的工作报告被同级人大会议否决的事实,一定程度上加剧了上述担忧。从宪法角度而言,这一事实却是积极的,如许崇德先生所言,“这表明人大在逐渐成为真正的权力机关”,韩大元教授视其为“中国民主政治的标志性事件”。诚然,宪法规定了“两院”的独立性地位,但并未排除其对国家权力机关负责的总要求,这是由人民代表大会制政体和民主集中制原则所决定的。而“报告工作”是其对国家权力机关负责、接受国家权力机关监督的具体方式,这种方式并非被现行宪法所否定,而是作了更为灵活的安排。“两院”报告被人大会议否决不仅不能说明“两院”的宪法地位受到了挑战,相反昭示了“两院”报告工作的实效化和人大监督的强化。从这个意义上说,法院的宪法地位不是削弱了,而是处于中国特色宪制的正常化轨道运行,是宪法规范的有效实施。不仅如此,2018年修宪后,监察机关作为新的国家机构正式登上宪法和法律的舞台,国家权力结构体系由人大基础上的“一府两院”进入“一府一委两院”时代,作为依宪治国和反腐败法治化的产物,监察机关的宪制地位及其与国家权力机关的关系一直备受关注,2018年宪法修正恰是社会关切的积极回应,在宪法总纲第3条第3款中增加了“监察机关”同样“由人民代表大会产生,对它负责,受它监督”之规定,并在国家机构专章中具体规定“国家监察委员会对全国人民代表大会和全国人民代表大会常务委员会负责。地方各级监察委员会对产生它的国家权力机关和上一级监察委员会负责”(第126条),昭示“一切权力属于人民”之根本准则得到普遍遵守,监察机关概莫能外。同时,《监察法》的出台使得监察机关由同级人民代表大会产生,对同级人大及其常委会负责,接受其监督,并对人大及其常委会报告工作[25]步入法定化轨道,监察机关“报告工作”的重要性亦得到学界肯认。[26]至此,“一府一委两院”之“负责并报告工作”正式确立,对国家权力机关负责并报告工作在整体上得到充实和强化。

三、对国家权力机关负责并报告工作的宪制原理

1982年宪法创制至今已届40年,国家机构体系中“负责”与“负责并报告工作”之差序格局岿然不动;与之形成鲜明对照的是,实践中“一委两院”对国家权力机关负责并报告工作却如火如荼开展,反衬出“负责并报告工作”宪制地位之独特性。这种独到的宪法安排,其背后的理据是什么?进一步,“负责并报告工作”的宪制原理何在?

(一)人民民主之宪制逻辑

人民民主是我国宪法的逻辑起点,毛泽东早在“五四宪法”起草时即指出:“人民民主的原则贯串在我们整个宪法中。”[27]作为描摹国家基本原则和基本制度的宪法“总纲”,1954年宪法第1条即规定:中华人民共和国是工人阶级领导的、以工农联盟为基础的人民民主国家。“五四宪法”从中国特定的社会状况和阶级结构出发,创立了“人民民主国家”具有中国特色的人民民主专政制度。[28]1954年宪法对人民民主的推崇和实践在1982年宪法中得到传承。由此,现行宪法循着“政权—人权—治权”的逻辑理路建构体制框架。人民民主揭示人民政权的归属,引导基本权利的建构,规约国家权力的配置,俨然成为勾连政权、人权与治权之宪制结构与核心元素的枢纽。[29]首先,宣示“国家的一切权力属于人民”,人民是宪法上一切权力正当性和合法性的来源,这在宪法上解决了政权的归属问题;其次,建构以人民代表大会制为基础的国家制度体系,确保人民政权始终掌握在人民手中。再次,确认公民一系列基本权利,明确国家尊重和保障人权之义务;最后,按照民主集中制原则设置国家机构和配置国家权力。不难发掘,在人民民主塑造的“政权—人权—治权”之宪制框架中,对国家权力机关负责并报告工作既是理解这一宪制逻辑的重要线索,也是维系这一宪制秩序的基本途径。

1.人民主权原则的厘定

“人民民主专政的国家性质决定,在我国,人民,只有人民,才是国家和社会的主人。”[30]现行宪法第2条第1款即明确:中华人民共和国的一切权力属于人民。此塑造了宪法上的“人民主权”原则。[31]“所谓一切权力属于人民,就是要让国家这架庞大的机器保证由人民发动,并最终由人民实行有效的控制。”[32]于是,紧接着第2款“人民行使国家权力的机关是全国人民代表大会和地方各级人民代表大会”。这是防止国家权力流失,避免出现不受控制权力的重要举措。[33]进而通过第3款“人民依照法律规定,通过各种途径和形式,管理国家事务,管理经济和文化事业,管理社会事务”,昭示人民代表大会制的制度理想和规范意图。

2.国家机构原则的塑造

人民主权原则必须仰赖于国家机构和国家权力的合理设置和有效运行才能得到实现,这一实现机制便是民主集中制。从制宪史上看,民主集中制经历了《共同纲领》、1954年宪法、1975年宪法、1978年宪法中“一律”到1982年宪法中“原则”语词的转换,其彰显的是国家机构规范内涵上的重大变迁,据肖蔚云先生的解释,“一律”二字表述上过于绝对,行政机关不同于国家权力机关,其实行首长负责制,尽管也是在集体讨论的基础上。“原则上”国家机关都实行民主集中制,但具体的形式可以有所不同。[34]于是,1982年宪法正式确立了作为国家机构原则的民主集中制并延续至今。

基于“人民民主—人民主权—民主集中制”的宪制逻辑,现行宪法第3条进一步将人民代表大会制予以充实和具体化,形成了“人民(选民)—(选举产生)人大代表—(组成)国家权力机关—(产生)‘一府一委两院’”之逻辑链条,对国家权力机关负责并报告工作不仅是这一理论逻辑的反映,也是勾连“人民—人民代表—人民代表机关(国家权力机关)—‘一府一委两院’”之纽带。进言之,正是有了对国家权力负责并报告工作,才有利于人民及其代表通过国家权力机关充分行使知情权、参与权、表达权和监督权,才能真正实现人民当家作主,这是人民代表大会制度的真谛。

(二)社会主义之价值耦合

现行宪法第1条即开宗明义规定:中华人民共和国是工人阶级领导的、以工农联盟为基础的人民民主专政的社会主义国家。社会主义制度是中华人民共和国的根本制度。中国共产党领导是中国特色社会主义最本质的特征。禁止任何组织或者个人破坏社会主义制度。该条共两款四句话,社会主义贯穿始终,从结构编排上可知其在整部宪法中的地位和份量,被认为是“解析新中国成立以及立宪合法性的根基所在,是现行宪法的灵魂条款,也是解开现行宪法价值体系和规范内涵的命门”[35]。进一步考察,社会主义不仅是一项宪法原则,还应当被看作是我国宪法的根本原则或基本原则,[36]具有统摄和辐射宪法其他条款的功能,从“基本原则—基本制度—基本国策”中均能看到社会主义的鲜明标识,它框定了道路、国家、制度、事业、现代化、市场经济、民族关系、精神文明、民主、法治、核心价值观等诸要素的基本属性,就此,社会主义道路、社会主义国家、社会主义制度、社会主义事业、社会主义现代化、社会主义市场经济、社会主义民族关系、社会主义精神文明、社会主义民主、社会主义法治、社会主义核心价值观等语词在宪法上悉数登场。

1.社会主义之于民主正当性

社会主义不能停留于意识形态层面的政治宣示,它必须真正让人民当家作主,人民要能真正成为国家和社会的主人,这样它才具备厚实的支撑和持久的生命力。因此,人民当家作主成为社会主义民主政治的本质要求,宪法上的民主集中制显然受到社会主义这一本质要求的深刻影响,彭真在作1982年宪法修改草案报告时指出,“国家政治体制的改革和国家机构设置,都应当从政治上和组织上保证全体人民掌握国家权力,真正成为国家的主人”,由此体现在三个方面的具体要求上:“第一,使全体人民能够更好的行使国家权力”“第二,使国家机关能够更有效地领导和组织社会主义建设事业”“第三,使各个国家机关更好地分工合作、相互配合”[37]。即欲实现人民民主引领下的人民主权原则,必然要在国家机构组织原则(民主集中制)上进行优化设计,这是由社会主义的本质所决定的。进言之,民主集中制所建构的国家机构体系具有民主正当性和治理有效性之双重价值追求。从民主正当性出发,“使全体人民能够更好地行使国家权力”即是强调宪法上的所有国家机构都要对人民负责、受人民监督,进而确立代表人民行使国家权力之国家权力机关的优先性和主导性;相应地,其他国家机关要对国家权力机关负责、受国家权力机关监督。

2.社会主义之于治理有效性

“使国家机关能够更有效地领导和组织社会主义建设事业”即是突出国家机关的设置和职权的配置要在民主正当性基础上体现效能,这是由社会主义基本原则下的社会主义事业所框定的;“使各个国家机关更好地分工合作、相互配合”则强调不同国家机关为应通过分工配合来提升治理效能、实现一致目标。西方国家固然认识到“权力分立的核心不在于自由,而在于效率。其本质在于形式与功能的吻合,在于将职能分配给最适合承担它的机关”[38]。但它无法通达社会主义原则指引下全体人民利益的一致,“在社会主义制度下,形成了全体人民根本利益的一致”,从而“使国家权力机关和行政、审判、检察机关等其他国家机关能够协调一致地工作”[39]。如此,通过国家权力的合理分工和有效行使,“使我们的国家比过去更能经得起风险,更能保障社会主义现代化事业的发展。”[40]进一步昭示社会主义之于民主集中制的指导性意义。

对国家权力机关“负责并报告工作”首先取决于“负责”,包括各级人大常委会在内的所有国家机构均应对人大负责,本质上是对全体人民负责,这是民主正当性所在。其次要通过“报告工作”落实“负责”,“报告工作”串联起了为何负责(人民主权原则所定)、对谁负责(报告工作的主体和对象)、负什么责(报告工作的内容)以及如何负责(报告工作的方式)等一系列问题。同时,报告工作又承接了“监督”之要求,即“报告工作”以书面工作报告的具象形式接受人大代表的评议、质询、表决,这是实现人大监督的基本途径。正是在这一过程中,人大代表的知情权、参与权、表达权和监督权得到了集中体现,此成为报告工作的优势和特色。同时,实践中对报告工作规范性和实效性的追求大大提升了对人大负责的实质性和受人大监督的有效性,这是国家治理有效性的题中之义。从这个意义上说,“负责并报告工作”既满足了民主集中制对民主正当性的要求,又契合了其对治理有效性的追求,最终服膺于社会主义这一根本原则和本质要求。

四、对国家权力机关负责并报告工作的规范含义

“报告工作”与“负责”和“监督”究竟是何种关系?“负责”与“报告工作”缘何作为固定语词一同出场?“负责”究竟所负何责?“报告工作”的性质如何界定?等等。现行宪法在总纲中规定了对国家权力机关“负责”、在国家机构专章中规定了“负责并报告工作”,但其意涵并不明朗,实践中亦出现“负责”不明、“报告工作”走过场等问题。

(一)文义解释

“负责并报告工作”之“负责”,从语义上看,一作动词,意为担负责任;二作形容词,意为尽到应尽之责。[41]而“报告工作”,究其含义,亦有两种:一是动词形式,把担负的工作情况正式告诉上级或群众;二是名词形式,用口头或书面形式向上级或群众所做的工作陈述。[42]从语法结构上看,“负责并报告工作”中的“负责”,宜作动词理解,意为担负责任,如此才能与其后作为动宾结构的“报告工作”并列起来形成固定语汇。从宪法规定来看,“负责”与“报告工作”作为固定语词、一同出现,二者可谓如影随行,这在宪法第110条中表现得淋漓尽致,地方政府不仅对上级政府如是,对同级人大及其常委会亦如此,似乎只要有“负责”即必然要求“报告工作”。这说明,报告工作是由负责所决定的,对谁负责即向谁报告工作,负什么责即报告什么样的工作。概言之,负责框定了报告工作的对象和内容。

由谁产生,即对谁负责,受谁监督。在“产生—负责—监督”的逻辑结构中,产生与负责、监督是因果关系,即正因为由它产生,所以要对它负责,受它监督。进一步看,在“负责—监督”关系链条中,对国家机构而言,负责是其主动而为,即“一府一委两院”应积极主动履行国家权力机关(从根本上说是全体人民)赋予的法定职责;而监督则是被动接受,即“一府一委两院”应接受国家权力机关对其履职行为合法性和有效性的监督。从这个意义上说,“负责—监督”实际是一组并列关系,而“报告工作”成为这组并列关系的中枢,通过“报告工作”连接和贯通“负责—监督”,即报告工作既是对国家权力机关主动负责的主要方式,亦是接受国家权力机关监督的基本途径。如此,方能夯实民主集中制之国家机构原则进而捍卫人民代表大会制之政体,“报告工作”于中国宪制之意义可见一斑。如果说,对国家权力机关负责并报告工作是“国家权力机关—‘一府一委两院’”之逻辑使然,那么对选民负责并报告工作则是“选民—人大代表”这一结构的应然逻辑。正是“负责并报告工作”才把人民代表大会制度之“人民(选民)—(选举产生)人大代表—(组成)国家权力机关—(产生)‘一府一委两院’”逻辑链条给串连起来。

(二)历史解释

从理论渊源上看,对国家权力机关负责并报告工作根源于马克思主义的代议制理论和列宁的国家学说。马克思曾就代表人民行使权力的机关“巴黎公社”的组成有过论断,“公社是由巴黎各区普选选出的城市代表组成的。这些代表对选民负责,随时可以撤换。”[43]恩格斯认为要“把一切政治权力集中于代议机关之手”[44],这样就能实现人民的意志。在晚年他对人民代表机关有了进一步的认识,“为了防止国家和国家机关由社会公仆变为社会主宰——这种现象在至今所有的国家中都是不可避免的——公社采取了两个正确的办法。”其中之一即是“把行政、司法、国民教育方面的一切职位交给普选选出的人担任,而且选举者可以随时撤换被选举者”[45]。在恩格斯看来,所有国家公职人员都应由人民选举产生,并接受人民监督。列宁在此基础上有了进一步阐述和发挥,他认为,“负责”不只是代表对选民,所有由选举产生的国家公职人员都要对人民负责,“彻底消灭那种不是完全和绝对依靠人民的、不是由人民选举产生的、不是向人民汇报工作的、不是由人民撤换的国家政权”[46]。受列宁思想的指导,苏联1918年宪法作了相应规定:“人民通过作为苏联政治基础的人民代表苏维埃行使国家权力。其他一切国家机关受人民代表苏维埃的监督并向其人民代表苏维埃报告。”这里首先在宪法上确立了“人民代表”“国家权力”“报告”等关键元素,展现了“监督—报告”之逻辑。之后的1924年宪法、1936年宪法坚持了这一原则。反观我国1954年宪法,主要以苏联宪法为模板,[47]而1982年宪法又基于拨乱反正、回归正途的主基调,自然“是在1954年《宪法》的基础上,根据党的十一届三中全会确定的路线、方针、政策,总结新中国成立以来建设社会主义的长期实践经验,吸取了‘文化大革命’的教训制定的”[48],至此,对国家权力机关负责并报告工作在现行宪法中被确定下来。

中国共产党建党执政的历史亦表明,“负责并报告工作”是建党执政逻辑向依宪治国逻辑的延伸,也是二者交互作用、有机统一的结果。申言之,中国共产党在将马列主义国家学说与建党和中国革命斗争实际相结合的基础上开创了民主集中制原则,指导了党章的制定和修订,党执政全国后,“负责并报告工作”之建党逻辑向执政逻辑延伸,随着1954年宪法的制定和新党章的修订,人民代表大会制政体和民主集中制原则得以确立并坚持下来,“负责并报告工作”作为固定语汇沿用至今,建党执政逻辑与依宪治国逻辑实现了有机统一。

(三)目的解释

目的解释需要回应两个层面的问题:一是宪法缘何在总纲中规定“一府一委两院”对国家权力机关负责?二是宪法在国家机构专章中为何没有明定“一委两院”对国家权力机关报告工作?首先,现行宪法在第3条第3款规定了“一府一委两院”对国家权力机关负责并报告工作,这是由人民主权的根本原则和民主集中制的国家机构原则所决定的,也是人民代表大会制的重要组成部分。进言之,“我们不是‘三权分立’的国家,是大权集于人大的。新宪法规定一切权力属于人民,所以全国人大就是最高国家权力机关,地方各级人大就是地方国家权力机关。所以审判机关、检察机关和行政机关一样都要服从人大和它的常设机关人大常委会。”[49]究其因由,前述在“负责并报告工作”的宪制原理部分已有所分析,此处不再赘述。其次,就国家机构专章中缘何只出现行政机关(国务院和地方各级政府)对国家权力机关报告工作的规定,曾参与1982年宪法制定工作的宪法学家张友渔给出了解释,“审判机关和检察机关是独立行使特定的职权的。行政机关是作为人大的行政机关,根据人大和人大常委会的原则决定进行具体工作的。人大和人大常委会对行政机关的监督要比审判机关、检察机关的监督更多、更直接一些。”因此,1982年宪法只规定行政机关对人大和人大常委会负责并报告工作,而对审判机关、检察机关,“只规定对人大、人大常委会负责”,而无“并报告工作”的规定。这并非意味着宪法对“两院”报告工作持反对态度,而是“可以作工作报告,也可以不作工作报告,根据实际需要决定”,这显然为“两院”对国家权力机关报告工作留有弹性空间,但并不是说报告工作与否全凭“两院”兴趣喜好可以任意为之,“需要报告的还得报告,并且人大、人大常委会可以要他作报告”[50],昭示国家权力机关在国家机构体系中的主导地位。不仅如此,从肖蔚云先生的记述中也不难发掘,宪法没有明确规定“两院”的“报告工作”,不是不要报告工作,只是在报告工作的方式上可以有所选择罢了。[51]从这个意义上说,对国家权力机关报告工作仍然是“两院”所必须的。正是基于这样的宪制构想和规范意图,《全国人大议事规则》《地方各级人大与各级政府组织法》《人民法院组织法》《人民检察院组织法》等宪法相关法以及后来的《监察法》均明确了“负责并报告工作”义项,“一府一委两院”对国家权力机关负责并报告工作的基本格局已经确立。

(四)体系解释

国家机构报告工作应在全面考察宪法文本的基础上进行体系化阐释。其一,宪法总纲第2条规定了“一切权力属于人民”及人民行使国家权力的途径,第3条规定了国家机构的组织原则(第1款)及其具体化(第2款、第3款、第4款)。其中,“一切权力属于人民”是国家制度的核心内容和根本准则,[52]它厘定了人民和权力之关系。紧接着第3条“中华人民共和国的国家机构实行民主集中制的原则”是国家机构设置和国家权力配置的基本原则,该条第2款、第3款和第4款在前述厘定人民和权力之关系基础上,进一步框定了人民与国家权力机关、国家权力机关与“一府一委两院”以及中央与地方之关系。由此,“产生—负责—监督”之规范逻辑得到确证,进而指引了国家机构专章的布局。总纲此两条可视为统揽国家机构专章的两大原则性条款。

其二,对国家权力机关“负责并报告工作”的教义学阐释必然要关注国家机构专章。现行宪法在第三章中对国家权力机关负责并报告工作的规定集中于第69条、92条、103条和110条,依次规定了全国人大常委会对全国人大负责并报告工作、国务院对全国人大及其常委会负责并报告工作、地方各级人大常委会对本级人大负责并报告工作、地方各级人民政府对本级人大及其常委会负责并报告工作。显然,从现行宪法规定来看,对国家权力机关负责并报告工作除了国务院和各级地方政府外,作为国家权力机关的常设机关,全国人大常委会和地方各级人大常委会同样须对同级人大负责并报告工作。也就是说,全国人大常委会和地方各级人大常委会并未因其在国家机构体系中的超然地位(人民代表大会制度之政体决定的)而天然地与“负责并报告工作”无缘,而是如同“一府”之国务院和地方各级政府一样须对人大负责并报告工作。这或许在国家机构专章中难以求得解释,需要联系宪法总纲,获得体系化阐释。依第2条,人民行使国家权力的机关是人大而不是人大常委会;进而看第3条,作为国家权力机关的人大尚须对人民负责、受人民监督,何况是人大的常设机关?简言之,人大常委会虽是人大的常设机关但不等于人大,人大常委会对人大负责并报告工作实际是宪法总纲第2条和第3条之规范辐射。

宪法在国家机构专章第126条、第133条、第138条分别规定了监察机关、审判机关和检察机关对国家权力机关负责,但却去掉了“并报告工作”的尾巴,这是否意味着“一委两院”之“报告工作”是冗余甚或不合宪的呢?首先,单从条文字面上看,没有规定“报告工作”并非意味着不需要报告工作。其次,前述从历史背景和立宪意图层面对之进行了阐述,认为“两院”对国家权力机关报告工作是契合宪法精神和原旨的。再次,部分学者对“一委两院”对国家权力机关报告工作持谨慎甚或反对意见主要是基于“两院”尤其是法院的独立性地位,“人民法院依照法律规定独立行使审判权,不受行政机关、社会团体和个人的干涉”(第131条)。然而,宪法对监察机关(第127条)、检察机关(第136条)也有类似规定。细品条文,不难发现,“一委两院”行使权力的独立性是相对的,不受干涉指向的国家机关限于“行政机关”而非所有国家机关,国家权力机关显然不在此列,宪法上这种安排除了“一委两院”,作为行政机关的审计机关也现出了“审计机关在国务院总理领导下,依照法律规定独立行使审计监督权,不受其他行政机关、社会团体和个人的干涉”(第91条第2款)。从这个意义上说,宪法规定的独立性地位既非法院的专属,也非“一委两院”的专属,不应将其拔高和放大。不仅如此,在宪法总纲第3条第3款已经明确了“国家行政机关、监察机关、审判机关、检察机关都由人民代表大会产生,对它负责,受它监督”。此昭示:“一委两院”对国家权力机关负责是由人民代表大会制政体和民主集中制原则所决定的,而“报告工作”既是对国家权力机关负责的主要方式,也是接受其监督的基本途径,与“一府”之“负责并报告工作”是一脉相承的。

此外,与之相联系的一个问题是,除了“一府一委两院”,宪法在国家机构专章中还规定了国家主席、中央军事委员会和民族自治机关,这些国家机构是否也需要向国家权力机关负责并报告工作?民族自治机关包括民族自治地方的人大和政府,机构类别并未脱离前述分析框架,民族自治地方的政府向同级国家权力机关负责并报告工作应没有疑义。与“一府一委两院”不同的是,宪法总纲中并未明确规定作为国家机构的国家主席、中央军事委员会实行民主集中制原则,也未规定二者由全国人大产生,对其负责,受其监督。同时,在国家机构专章中也没有对应的制度安排。因此,从目前的规范体系看,作为国家机构的国家主席和中央军事委员会对全国人大负责并报告工作缺乏明确的宪法支撑。

五、对国家权力机关负责并报告工作的逻辑实现

相较于西方的“民主陷阱”和政治衰败,[53]中国的全过程人民民主实践上彰显了蓬勃生机,也获得了宪法体制层面的关照。未来需要在全过程人民民主的指引下,基于对国家权力机关负责并报告工作的宪制原理和规范内涵,推进其全面实现,充分发挥宪法在治国理政中的价值引领和根本规范作用。

(一)“产生—负责”逻辑:厘清“负责”的基本要素

1.负责的主体

哪些国家机构需要对国家权力机关负责,这是做好负责“前半篇文章”首先要厘清的问题。现行宪法已经明确了各级人大常委会和各级“一府一委两院”对同级人大负责。当然,与“一府一委两院”由人大产生、对人大负责形成鲜明对照的是,宪法总纲中并没有同时规定国家主席和中央军事委员会要对人大负责,这似乎缘于总纲并没有规定二者处于民主集中制原则之下,也没有规定二者由人大产生,从而为国家机构专章中不规定作为国家机构的国家主席和中央军事委员会对全国人大负责提供了规范前提和阐释空间。实际上,宪法上的这一独特安排主要还是历史情愫和现实因素的考量,观照到国家主席和中央军事委员会的特殊性。国家主席是国家元首,对外代表中华人民共和国,其权力多依附于全国人大的决定,是象征性的,[54]比如:根据全国人大及其常委会的决定公布法律、任免国务院组成人员、授予国家荣誉、发布特赦令和动员令、宣布进入紧急状态和战争状态(第80条)。而中央军事委员会,领导体制较为特殊,又关涉国家军事机密。此外,国家主席和中央军事委员会是中央建制,地方上并无层级对应的设置,此与“一府一委两院”有着很大差异,也就无法形成“对同级国家权力机关负责”的规范结构。尽管如此,现行宪法在国家机构专章中针对作为两大特殊国家机构之首长,规定了国家主席和中央军委主席(第62条)由全国人大选举产生以及中央军委主席对全国人大和全国人大常委会负责(第94条),这进一步佐证了“产生—负责”逻辑的有效性。

2.负责的对象

由谁产生,即对谁负责,解决的是负责的对象问题。宪法总纲第3条第1款是作为国家机构总原则的民主集中制,作为民主集中制原则具体化的第2款与第3款呈现依次递进的逻辑关联,一是“人民(选举产生)—国家权力机关—对人民负责、受人民监督”。二是“国家权力机关(产生)—‘一府一委两院’—对国家权力机关负责、受国家权力机关监督”。由此形成“产生—负责—监督”逻辑理路。这要求:首先,作为国家权力机关,要对人民负责,即便是作为最高国家权力机关的全国人大,也不是必然“高高在上”,而要时刻铭记对人民负责、受人民监督之规训。1982年宪法将1954年宪法“全国人民代表大会认为应当由它行使的其他职权”修改为“应当由最高国家权力机关行使的其他职权”,从“认为应当”到“应当”,不仅表明全国人大行使宪法没有明文授予的权力是有论证负担的,[55]更昭示“人民始终掌握最终决定权”,是“一切权力属于人民”之鲜明例证。其次,作为国家权力机关的常设机关,各级人大常委会要对同级人大负责,此在《宪法》和《各级人大常委会监督法》亦有明确规定,理论和实践上存在着因“人大常委会”职权扩大所带来的些许担忧,“在扩大全国人大常委会的职权时,应当充分保证全国人大作为最高国家权力机关的地位”[56]。这需要基于宪法和法律对相关条文尤其是“兜底条款”做出审慎解释,防止出现人大常委会包办人大权力,模糊人大常委会和人大职权的界限,最终动摇甚至僭越人大的宪制地位。

3.负责的内容

“负责”还需要解决“负什么责”的问题,即负责的内容是什么?这在很大程度上也框定了“报告工作”的内容。责与权是匹配的,有什么样的权,就应承担什么样的责,“权责一致”是现代社会对公权力行使的基本要求。因此,对国家权力机关所负的“责”应当严格依据宪法上国家机构的职权配置来进行。就全国人大常委会而言,应严格依照第67条所囊括的22项具体职权开展工作,以此对全国人大负责。此外,在第71-73条依次规定了全国人大常委会的特定问题调查、提出议案、质询等权限。宪法还规定了国家主席(第80、81条)、国务院(第89条)及各部委(第90、91条)、中央军事委员会(第93条)、民族自治机关(第115-120条)等国家机构的职权,对于地方各级人大和各级政府、监察委、法院和检察院,则属于“法律保留”事项,其组织和职权相应由《地方各级人大和政府组织法》《监察法》《人民法院组织法》《人民检察院组织法》等加以具体规定。概言之,宪法和法律规定了国家机构的具体职权,由此框定了其对国家权力机关负责的内容。因此,“负责”实际上指向的是其承担的工作(职责),昭示了“报告工作”登场的必然性和必要性。

(二)“负责—报告工作”逻辑:填充“报告工作”的规范内涵

其一,从报告工作的主体看,一方面,不仅政府须向人大及其常委会报告工作,“一委两院”同样应向人大及其常委会报告工作,这是宪法上“国家行政机关、监察机关、审判机关、检察机关都由人民代表大会产生,对它负责,受它监督”的必然要求。因此,应适时修订《各级人大常委会监督法》,将监察机关的报告专项工作载入其中,从而适应宪法和《监察法》有关规定和监察法治实践的需求。另一方面,除了“一府一委两院”须向人大及其常委会报告工作,人大代表同样应向广大选民(人民群众)报告工作,列宁对此深刻指出,“议员们也必须实际执行法律,对选民负责”[57],这是现行宪法“全国人民代表大会和地方各级人民代表大会都由民主选举产生,对人民负责,受人民监督”(第3条第2款)的题中之义,从而“有系统地吸引越来越多的公民,然后是吸引所有公民直接地经常地来担负管理国家的责任”[58],真正贯彻“一切权力属于人民”的根本原则,真正彰显“人民才是国家和社会的主人”。

其二,从报告工作的对象看,既要对人大报告工作,也要对人大常委会报告工作,此同样涉及《监督法》的修改,应将所有报告工作主体纳入其中,建立人大闭会期间人大常委会对其他国家机构周期性、经常性的工作监督。还要建立健全人大代表向广大选民(人民)报告工作的制度。从本质上说,人民的意志高于人民选出的代表的意志,“宪法和法律相较,以宪法为准;人民与其代表相较,以人民意志为准”[59]。这就需要建立人民群众对人大代表的经常性联系和监督制度,确保人大代表能真正代表人民行使权力,从而实现人民的意志。这亦是二十大报告“密切人大代表同人民群众的联系”、“完善基层直接民主制度体系和工作体系”的题中之义。为此,全国人大常委会作了一些探索:明确代表向选民或者原选举单位报告履职情况;建立基层联系点、代表联络站;乡镇政府和街道办可建立居民列席有关会议的制度等。[60]譬如:2021年初,全国人大常委会就《反食品浪费法(草案)》公开征求公众意见。浙江省义乌市基层立法联系点的15家基层立法联络站,将征询意见建议座谈会开到餐饮街区,与餐饮店、便利店、小酒店业主面对面讨论。基层群众所提意见最终体现在相关法律条文中。[61]

其三,从报告工作的内容看,有报告年度工作和报告专项工作之别。年度工作报告涉及的是报告主体全年的全部或重点工作,面向人大全体会议,审议报告的主体是全体人大代表;专项工作报告主要针对某个领域或主题所开展的重大事项或阶段性工作,主要面向人大常委会,审议报告的主体主要是人大常委会全体组成人员。[62]目前“一府两院”对人大报告年度工作和对人大常委会报告专项工作已经常态化,比较而言,“一委”之监察机关目前仍局限于专项工作报告,报告年度工作存在空档,这不利于国家机构宪制逻辑的整体实现,尤其当监察权扩张所产生的监察中心主义倾向愈加显现时,[63]从外部强化国家权力机关对监察机关的监督从而维系国家权力结构的平衡就变得尤其重要。未来应基于全过程人民民主的深入实践,适时修订《监察法》,实现监察委员会对国家权力机关报告年度工作法定化。此外,报告工作的具体内容也需要进行规范,总的原则是力求务实和质量,避免出现“工作报告务虚成分偏多、实际工作汇报偏少,讲成绩偏多,讲困难问题偏少”“对代表的批评意见缺乏回应”等问题,[64]这既是对权力机关真正负责的表现,也是报告工作实际价值的展示。

(三)“产生—负责并报告工作—监督”逻辑:强化“负责并报告工作”的完整统一

负责的是工作(职责),报告的也是工作,在共同目标牵引下,“负责并报告工作”方能形影不离、一同呈现。在民主集中制逻辑链条中,应将“产生”与“负责并报告工作”及“监督”有机统一起来。负责因“产生”而起,以“报告工作”落地。换言之,倘若没有“产生”,“负责”有如无本之木、无源之水,无从谈起;如果没有“报告工作”,“负责”好似“清谈馆”,易沦为口头宣示,缺乏实际意义。而如若没有“负责并报告工作”,“产生”可能偏离甚或背离初衷;倘若没有“负责并报告工作”,“监督”便难以施行、难达目的。可以说,“负责并报告工作”是勾连“产生”和“监督”的枢纽工程。单一的“负责”抑或“报告工作”只是阶段性和局部的,可能导致整个逻辑链条的断裂,进而暴露“产生”之无趣和“监督”之无奈。概言之,应夯实“负责并报告工作”的完整统一。如此,才能做好民主集中制“整篇文章”,才能回归人民民主的逻辑起点和社会主义的基本原则。

结语

对国家权力机关负责并报告工作是人民代表大会制度的理论逻辑和规范内涵。在“产生—负责并报告工作—监督”之逻辑链条中,“负责并报告工作”是中枢工程,它契合了人民民主的宪制秩序,高扬了社会主义基本原则。“报告工作”填充了“负责”,同时又承接了“监督”,既是主动担责的方式,又是接受监督的源泉,大有“承前启后”之效用。倘若抽离“报告工作”,负责与监督宛如断了线的风筝,飘忽不定、模糊不清。如此境况,可能偏离抑或掏空民主集中制原则,最终折损人民代表大会制度。未来,应在全过程人民民主规引下,基于对国家权力机关负责并报告工作的宪制原理和规范内涵,统筹做好“负责”之“前半篇文章”和“报告工作”之“后半篇文章”,进而厚实“负责并报告工作”之“整篇文章”,推动作为根本政治制度之人民代表大会制度在中国式法治现代化征程中行稳致远。

 

注释:

[1]参见习近平:《高举中国特色社会主义伟大旗帜为全面建设社会主义现代化国家而团结奋斗——在中国共产党第二十次全国代表大会上的报告》(2022年10月16日),人民出版社2022年版,第37-38页。

[2]习近平:《习近平谈治国理政》(第4卷),外文出版社2022年版,第255页。

[3]现行宪法(第2条第2款、第57条、第96条)虽明确了全国人大和地方各级人大的国家权力机关定位,但并未规定全国人大常委会和地方各级人大常委会也是国家权力机关。鉴于人大常委会是人大的常设机关,在闭会期间代行人大部分权力,通常被作为国家权力机关看待,因此本文指称的国家权力机关包括人大及其常委会。

[4]此处借用乡村社会学的概念“差序格局”,意指宪法总纲与国家机构专章中“负责”与“负责并报告工作”的非对应性和“负责并报告工作”在国家机构体系分布的非均衡性所形成的规范境状。

[5]参见阚珂:《为啥“八二宪法”没规定“两高”向全国人大报告工作?》,《中国人大》2018年第8期。

[6]参见曾萍:《做好首次听取国家监委专项工作报告各项工作确保国家监察权正确行使》,《中国纪检监察》2020年第16期。

[7]本世纪以来,辽宁沈阳、青海共和、陕西澄县、湖南衡阳等地相继出现法院的工作报告被同级人大会议否决的事例。参见张泽涛:《法院向人大汇报工作的法理分析及其改革——以十八大以来法院体制改革为主线》,《法律科学》2015年第1期。

[8]参见胡锦光、韩大元:《中国宪法》(第3版),法律出版社2017年版,第9页。

[9]从体例上看,现行宪法对国家机构进行了专章(第三章)规定,同时在总纲、公民的基本权利和义务等章节中亦有国家机构的相关条文。从篇幅上看,在现行宪法全部143个条文中,国家机构有84条(第57条至第140条),宪法全文17300余字,国家机构专章内容即达9300余字,即便不统计分散于其他章节有关国家机构的规定,国家机构占比已经超过50%,实可谓占据宪法半壁江山。

[10]参见张翔:《中国国家机构教义学的展开》,《中国法律评论》2018年第1期。

[11]参见《马克思恩格斯全集》(第4卷),人民出版社2016年版,第574-575页。

[12]参见林尚立:《论人民民主》,上海人民出版社2016年版,第87-94页。

[13]列宁在《提交俄国社会民主工党统一代表大会的策略纲领》(1906年3月20日)之“党的组织原则”中首次明确提出了“民主集中制”。参见《列宁全集》(第12卷),人民出版社2017年版,第214页。

[14]《毛泽东选集》(第1卷),人民出版社1991年版,第88-89页。

[15]《中华苏维埃共和国宪法大纲》,参见肖蔚云等编:《宪法学参考资料》(下卷),北京大学出版社2003年版,第906页。

[16]《毛泽东选集》(第2卷),人民出版社1991年版,第383页。

[17]《毛泽东选集》(第3卷),人民出版社1991年版,第1057页。

[18]《刘少奇选集》(上卷),人民出版社1981年版,第365页。

[19]除1975年宪法因删去检察机关的设置(规定检察机关职责由公安机关行使)而不存在检察机关对国家权力机关负责并报告工作一说外,“一府两院”对国家权力机关负责并报告工作的格局基本未变。

[20]在1954年至1978年的25个自然年度中的12次全国人大会议(有13个年度全国人大没有召开会议)上,“两高”只报告了两次工作。参见阚珂:《为啥“八二宪法”没规定“两高”向全国人大报告工作?》,《中国人大》2018年第8期。

[21]《邓小平文选》(第2卷),人民出版社1994年版,第321、329、339页。

[22]张友渔:《张友渔文选》(下卷),法律出版社1997年版,第260页。

[23]肖蔚云:《我国现行宪法的诞生》,北京大学出版社1986年版,第192页。

[24]阚珂:《为啥“八二宪法”没规定“两高”向全国人大报告工作?》,《中国人大》2018年第8期。

[25]依《监察法》和《监察法实施条例》,监察机关向人大及其常委会作工作报告限于专项工作报告,不包括年度工作报告。理由主要是监察机关承担的反腐败工作具有特殊性,调查过程涉及大量党和国家秘密,涉及国家安全和国家利益,事关重大,不宜在人大会议上公开报告。参见王丹:《党性和人民性的高度统一》,《中国纪检监察报》2018年3月10日第2版。

[26]监察机关向国家权力机关报告工作,既是监察机关向国家权力机关负责的表现,也属国家权力机关监督监察机关的表现。参见秦前红主编:《监察法学教程》,法律出版社2019年版,第181页。

[27]《毛泽东文集》(第6卷),人民出版社1999年版,第326页。

[28]参见韩大元:《1954年宪法制定过程》,法律出版社2014年版,第387页。

[29]朱全宝:《全过程人民民主的宪法意涵》,《政治与法律》2023年第6期。

[30]《彭真文选(一九四一——一九九○年)》,人民出版社1991年版,第442页。

[31]学界主流观点一般将人民主权(一切权力属于人民)纳入具有超越宪法原则和规则意义的基本原则范畴。参见《宪法学》编写组:《宪法学》,高等教育出版社、人民出版社2020年版,第92-106页。

[32]蔡定剑:《中国人民代表大会制度》,法律出版社2003年版,第81页。

[33]同上注,第82页。

[34]参见肖蔚云:《现行宪法的诞生》,北京大学出版社1986年版,第103-104页。

[35]陈明辉:《什么样的共和国?——现行宪法中“社会主义国家”的性质与内涵》,《北大法律评论》2019年第2辑。

[36]参见李海平:《区域协调发展的国家保障义务》,《中国社会科学》2022年第4期;张翔:《“共同富裕”作为社会主义原则的规范内涵》,《法律科学》2021年第6期。

[37]《彭真文选》(一九四一—一九九○),人民出版社1991年版,第454-456页。

[38]N. W. Barber, Prelude to the Separation of Powers, 60 Cambridge Law Journal 59, 59(2001).

[39]同注[3],第456页。

[40]彭真:《关于中华人民共和国宪法修改草案的说明》,载肖蔚云等编:《宪法学参考资料》(上卷),北京大学出版社2003年版,第90页。

[41]参见中国社会科学院语言研究所词典编辑室编:《现代汉语词典》(第7版),商务印书馆2020年版,第408页。

[42]同上注,第48页。

[43]《马克思恩格斯选集》(第2卷),人民出版社1972年版,第375页。

[44]《马克思恩格斯全集》(第22卷),人民出版社1965年版,第273页。

[45]同上注,第228页。

[46]《列宁全集》(第12卷),人民出版社2017年版,第89页。

[47]参见韩大元:《1954年宪法制定过程》,法律出版社2014年版,第286页。

[48]《宪法学》编写组:《宪法学》,高等教育出版社、人民出版社2020年版,第78页。

[49]张友渔:《张友渔文选》(下卷),法律出版社1997年版,第259页。

[50]张友渔:《张友渔文选》(下卷),法律出版社1997年版,第259-260页。

[51]参见肖蔚云:《我国现行宪法的诞生》,北京大学出版社1986年版,第192页。

[52]《彭真文选》(一九四一—一九九○),人民出版社1991年版,第442页。

[53][美]弗兰西斯·福山:《政治秩序与政治衰败:从工业革命到民主全球化》,毛俊杰译,广西师范大学出版社2015年版,第443页。

[54]参见许崇德:《中华人民共和国宪法史》(下卷),福建人民出版社2005年版,第516-517页。

[55]参见王旭:《作为国家机构原则的民主集中制》,《中国社会科学》2019年第8期。

[56]《彭真文选(一九四一——一九九○年)》,人民出版社1991年版,第455页。

[57]《列宁选集》(第3卷),人民出版社1960年版,第210页。

[58]《列宁全集》(第27卷),人民出版社1990年版,第142-143页。

[59][美]汉密尔顿、杰伊、麦迪逊:《联邦党人文集》,程逢如等译,商务印书馆1980年版,第303页。

[60]参见张天培:《〈中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法(修正草案)〉提请审议——将坚持全过程人民民主写入总则》,《人民日报》2022年3月7日第4版。

[61]国务院新闻办公室:《中国的民主》,人民出版社2021年版,第41页。

[62]需要指出的是,从现行宪法看,政府向人大所做的“工作报告”并不限于形式意义上的“政府工作报告”,还包括国务院向全国人大所做的国民经济和社会发展计划和计划执行情况的报告(第62条第十项)、国家的预算和预算执行情况的报告(第十一项)以及地方各级政府向同级人大所作的本行政区域内的国民经济和社会发展计划、预算以及它们的执行情况的报告(第99条第2款)。从这个意义上说,政府对人大全体会议所报告的工作既有年度工作也有专项工作。

[63]参见刘艳红:《监察中心主义倾向的理论反思》,《中外法学》2024年第1期。

[64]赖祖胜:《地方政府向人大报告工作之刍议》,《人民政坛》2004年第5期。

朱全宝,法学博士,深圳大学法学院教授。

来源:《政法论坛》2024年第2期。

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