李克军:地方治理中的政绩考核亟待改进

选择字号:   本文共阅读 543 次 更新时间:2019-10-13 19:19:19

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李克军  

  

   摘要:现实中的地方党政领导班子和领导干部政绩考核工作,虽然对于促进领导班子建设和推动经济持续发展,起到了一定的积极作用,但是存在着诸多缺陷和问题。它不利于治理体系由"全面管控型"向"民主合作型"转变,不利于公共服务型政府的构建。特别是在干部评价和任用上,它基本上已经失灵。我们应该果断坚决地对现行政绩考核制度进行较大尺度的调整,同时,配套推进治理体制的全面改革。

  

   无论是传统意义上统治和管理,还是现代意义的官民互动、民主合作,地方治理都需要对政府及其成员的行为进行有效制约和必要激励,只是所选择的路径和方式大相径庭。改革开放以来,我国逐步建立起对地方党政领导班子和领导干部的政绩考核制度,并不断对这一制度进行规范和强化,使之成为党和国家对地方党委政府、上级对下级实施管控和激励的重要手段。对这一制度的运行机理、实施效果、存在问题及改进对策,已有诸多学者和官员进行了广泛探讨。本文借鉴部分专家的研究成果,侧重从政绩考核的工作实态、效果评析及其对治理转型的影响等角度,谈点不成熟的看法。

  

一、现行政绩考核制度的形成与演进

  

   本文所说的"政绩考核",即包括对党政领导班子集体能力和业绩的考核评价,也包括对党政领导干部个人德能勤绩廉等方面的考评。

  

   新中国成立后到改革开放前,党和国家的干部考核工作以"干部鉴定"为主要形式。1949年11月,中共中央组织部(以下简称中组部)颁布了《关于干部鉴定工作的规定》,要求干部鉴定"重点应放在立场、观点、作风、掌握政策、遵守纪律、联系群众、学习态度等方面"①。1951年1月,中组部提出,以"政治品质"和"业务能力"为考核干部的标准。1953年12月,中组部发出《关于如何进行1953年年终干部鉴定的通知》,对干部鉴定的方法作出规定,即:个人检讨,小组讨论,领导审查。后来,由于普遍实行年度鉴定遇到一些困难,1956年底只要求干部调动或提拔进行鉴定。1962年,中组部在组工会议上提出恢复经常性的干部鉴定制度。但是随后又开展了一系列的政治运动,这次会议的决定没有得到很好贯彻②。

  

   一些老同志回忆,那时候在县乡两级,评价干部,主要看政治运动中的表现和抓粮食生产方面的业绩。鉴定、考核的程序比较简单、方法比较灵活。从笔者查阅的10多份干部档案看,鉴定通常由干部所在的党支部进行组织,由党委或支部签署意见。县以上组织部门只印制《干部鉴定表》,提出原则要求,很少直接参与鉴定。自我检讨一般称为自我鉴定,多以自我批评为主。自我鉴定和民主鉴定的篇幅不长,少则一二百字,多则三五百字,直接写到表格上。另外,组织部门有时也到干部所在单位找人谈话,了解一些情况,但不带有制度性和常规性。在"三五反"、合作化、大跃进、人民公社化运动中,县、乡干部都要写出检讨或总结材料,认识不到位或行动跟不上,就要受到批评,被称为"小脚女人"或"思想右倾"。另外,当时的干部任免与干部鉴定结合得不够紧密,具有一定的随意性。干部提拔或调动,有时由组织部门进行考察,形成材料;有时直接由党委常委会讨论,在干部任免表格中用几十字说明任免理由,报上级组织部门批准即可。从鉴定考核材料看,那时候对干部评价比较直接、套话官话比较少,有时缺点和不足描述得比较尖锐。某县组织部一份《XXX提职考察了解纪要》,共1300字,反映缺点的文字高达150多字,包括"思想方法存在不同程度的片面性"、"处理问题有时主观"、"生活不够俭朴"等内容,但并没影响这位正科级干部升任副县长职务。还有一位区长(大约相当现在的乡长),1949年的一份民主鉴定是这样对他进行评价的:"优点:(1)劳动好(如割水稻) ;(2)督促助理员工作紧;(3)工作抓的紧,有计划性。缺点:(1)说话态度不好,有官僚作风;(2)执行政策不够;(3)学习上不好;(4)作风不正派;(5)主观性强;(6)生活不俭朴。"这段文字只有130多字,描述缺点的字数占80%以上,而且言辞比较严厉,但这位区长并没有被免职。以上这两个事例,在现在的干部考核任用中是不太可能出现的。

  

   从"文化大革命"开始到中共十一届三中全会召开,干部考核工作处于混乱状态。在"文革"中期的整党建党运动中,党员干部要对自己在"两个阶级、两条道路、两条路线斗争"中的思想认识和实际表现做出检讨和总结,所在单位的党组织也要做出相应评价,这实际上也是对干部的考核。粉碎"四人帮"后,一些地方相继恢复了干部鉴定工作(笔者所在的黑龙江省五常县是1977年度恢复的)。

  

   中共十一届三中全会以后,伴随着改革开放形势的变化,新的干部考核制度逐渐形成,并日趋系统化、规范化、指标化。

  

   1979年11月21日,中组部下发了《关于实行干部考核制度的意见》,首次提出了以德、能、勤、绩四个方面为主考核内容。尤其在政治品质方面,提出了严格要求,主要是看被考察的干部是否在政治上同中央保持一致,"文化大革命"之中的表现如何。对考核方法,作出了"领导和群众相结合,平时考核和定期考核相结合"以及"定期考核一年考核一次,也可以两年一次"的规定。同时,要求恢复和健全民主生活会、年终鉴定、功过记实等考察了解干部的传统制度。对考核结果的运用方面,提出了"赏罚分明、有升有降"的要求。还规定干部考核由各级组织和人事部门负责,定期考核要成立临时考核机构。

  

   1983年7月,中组部召开全国组织工作座谈会,提出要对党政领导干部实行年度考核,在重申"德能勤绩"考核内容同时,首次提出要"着重考察干部的工作实绩"。

  

   1988年6月,中组部下发了《关于试行地方党政领导干部年度工作考核制度的通知》和《县(市、区)党政领导干部年度考核方案》,对党政干部特别是县(市、区)党政领导干部年度考核的目的、对象、形式、内容、时间、机构、程序和考核结果的使用等问题作出了比较系统地规定。考核对象,包括"县(市、区)委书记、副书记、常委和县(市、区)长、副县(市、区)长";考核形式,"由上级领导机关负责,同级党的全体委员会和同级人民代表大会常务委员会参与"。方案还提出了"组织有关人员对县(市、区)委、政府领导班子进行整体考评"的要求。

  

   至此,地方党政领导干部的年度考核制度初步建立起来。    

  

   1994年9月,中共十四届四中全会作出《关于加强党的建设几个重大问题的决定》,再次强调"要全面考核干部的德能勤绩,注重考核实绩",并要求"要针对不同类型的干部制定相应的考核评价标准体系"。按此精神,中组部于1995年8月下发了《关于加强和完善县(市)党委、政府领导班子工作实绩考核的通知》,正式把"领导班子"整体纳入实绩考核的范围。在文件下发的同时,中组部在全国9个地市选择了148个县(市)进行试点。1996年,中组部出台了《县级党政领导班子政绩考核办法及考评标准体系》。共分经济发展指标、社会发展指标、精神文明建设和党的建设指标三个大类,具体指标18个。

  

   至此,政绩考核进入包括领导班子整体和领导干部个人在内的"指标化"考核阶段。

  

   1998年,中组部颁布了《党政领导干部考核工作暂行规定》,首次以党内法规的形式对干部考核的内容、程序及结果等作出界定:对县以上党政领导班子,要考核思想政治建设、领导现代化建设的能力、工作实绩三大方面。工作实绩主要包括:各项经济工作指标的完成情况,经济发展的速度、效益与后劲,以及财政收入增长幅度和人民生活水平提高的程度;教育、科技、文化、卫生、体育事业的发展,环境与生态保护、人口与计划生育、社会治安综合治理等状况;党的思想、组织、作风、制度建设的成效等。对领导干部,要考核思想政治素质、组织领导能力、工作作风、工作实绩、廉洁自律五大方面(后来概括为"德、能、勤、绩、廉");考核方式包括"平时考核"、"任职考核"、"定期考核"。

  

   2000年,中共中央下发了《深化干部人事制度改革纲要》,要求"建立健全党政领导干部定期考核制度,普遍实行届中和届末考核",并强调要"研究制定防止干部考察失真失实的对策"。

  

   2004年,国家人事部和人事科学研究院提出了适合评估地方政府特别是县级政府绩效的评价体系。这个"评价体系"同1996年中组部出台的"考评标准体系"紧密衔接,都分为三大类。具体内容由3个"一级指标"、11个二级指标和33个三级指标组成。

  

   2005年,《中华人民共和国公务员法》正式颁布,有学者认为,该法明确了对包含"领导职务"的公务员的考核,首次将干部考核工作上升到了国家法律层面,可谓意义重大、影响深远③。

  

   按照这些文件要求,各地陆续实行了下管一级的"岗位目标责任制"或"年度主要工作目标责任制",贯通上下的考核工作网络基本形成。这一时期,党和国家的工作中心是经济发展,政绩考核突显这个中心,GDP等指标居于核心地位。

  

   2003年10月,中共十六届三中全会将科学发展观写进《关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》,党内外对片面追求经济发展速度问题的审视和批评逐渐多了起来。在这样的背景下,中组部于2006年7月下发了《体现科学发展观要求的地方党政领导班子和领导干部综合考核评价试行办法》。该"办法"共9章47条,对干部考核工作提出了一些新的要求,对一些工作程序作出了更加严格、更加具体的规定。主要是强调"以科学发展观作为考核、评价和使用干部的重要思想和检验标准";增加了节约资源、保护环境、关注民生、推进社会和谐等方面工作的考核内容;强调要扩大干部考核任用中的民主,要求"综合运用民主推荐、民主测评、民意调查、实绩分析、个别谈话和综合评价等具体方法进行干部综合考核评价"。2007年1月,中组部和国家人事部联合发布了《公务员考核规定(试行)》,在明确重点考核"实绩"的同时,对"德""能""勤"绩""廉"等几方面作了初步界定。

  

   2009年10月,中共中央办公厅印发了《关于建立促进科学发展的党政领导班子和领导干部考核评价机制的意见》,该《意见》共分4个部分,12条,强调考核评价干部要"坚持德才兼备、以德为先","始终把政治标准放在首位";要"充分保障群众对干部考核评价工作的知情权、参与权、表达权、监督权";要"努力把平时考核、年度考核与换届(任期)考察、任职考察结合起来";要"突出对人口资源、社会保障、节能减排、环境保护、安全生产、社会稳定、党风廉政、群众满意度等约束性指标的考核,强化对违反科学发展观行为的刚性约束,把握舆论导向,促使领导班子和领导干部把科学发展观的要求落实到经济社会发展各个方面"。  

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