李克军:地方治理中的政绩考核亟待改进

选择字号:   本文共阅读 1824 次 更新时间:2019-10-13 21:44

进入专题: 地方治理   政绩考核   压力型体制   政府转型  

李克军  


摘要:现实中的地方党政领导班子和领导干部政绩考核工作,虽然对于促进领导班子建设和推动经济持续发展,起到了一定的积极作用,但是存在着诸多缺陷和问题。它不利于治理体系由"全面管控型"向"民主合作型"转变,不利于公共服务型政府的构建。特别是在干部评价和任用上,它基本上已经失灵。我们应该果断坚决地对现行政绩考核制度进行较大尺度的调整,同时,配套推进治理体制的全面改革。


无论是传统意义上统治和管理,还是现代意义的官民互动、民主合作,地方治理都需要对政府及其成员的行为进行有效制约和必要激励,只是所选择的路径和方式大相径庭。改革开放以来,我国逐步建立起对地方党政领导班子和领导干部的政绩考核制度,并不断对这一制度进行规范和强化,使之成为党和国家对地方党委政府、上级对下级实施管控和激励的重要手段。对这一制度的运行机理、实施效果、存在问题及改进对策,已有诸多学者和官员进行了广泛探讨。本文借鉴部分专家的研究成果,侧重从政绩考核的工作实态、效果评析及其对治理转型的影响等角度,谈点不成熟的看法。


一、现行政绩考核制度的形成与演进


本文所说的"政绩考核",即包括对党政领导班子集体能力和业绩的考核评价,也包括对党政领导干部个人德能勤绩廉等方面的考评。


新中国成立后到改革开放前,党和国家的干部考核工作以"干部鉴定"为主要形式。1949年11月,中共中央组织部(以下简称中组部)颁布了《关于干部鉴定工作的规定》,要求干部鉴定"重点应放在立场、观点、作风、掌握政策、遵守纪律、联系群众、学习态度等方面"①。1951年1月,中组部提出,以"政治品质"和"业务能力"为考核干部的标准。1953年12月,中组部发出《关于如何进行1953年年终干部鉴定的通知》,对干部鉴定的方法作出规定,即:个人检讨,小组讨论,领导审查。后来,由于普遍实行年度鉴定遇到一些困难,1956年底只要求干部调动或提拔进行鉴定。1962年,中组部在组工会议上提出恢复经常性的干部鉴定制度。但是随后又开展了一系列的政治运动,这次会议的决定没有得到很好贯彻②。


一些老同志回忆,那时候在县乡两级,评价干部,主要看政治运动中的表现和抓粮食生产方面的业绩。鉴定、考核的程序比较简单、方法比较灵活。从笔者查阅的10多份干部档案看,鉴定通常由干部所在的党支部进行组织,由党委或支部签署意见。县以上组织部门只印制《干部鉴定表》,提出原则要求,很少直接参与鉴定。自我检讨一般称为自我鉴定,多以自我批评为主。自我鉴定和民主鉴定的篇幅不长,少则一二百字,多则三五百字,直接写到表格上。另外,组织部门有时也到干部所在单位找人谈话,了解一些情况,但不带有制度性和常规性。在"三五反"、合作化、大跃进、人民公社化运动中,县、乡干部都要写出检讨或总结材料,认识不到位或行动跟不上,就要受到批评,被称为"小脚女人"或"思想右倾"。另外,当时的干部任免与干部鉴定结合得不够紧密,具有一定的随意性。干部提拔或调动,有时由组织部门进行考察,形成材料;有时直接由党委常委会讨论,在干部任免表格中用几十字说明任免理由,报上级组织部门批准即可。从鉴定考核材料看,那时候对干部评价比较直接、套话官话比较少,有时缺点和不足描述得比较尖锐。某县组织部一份《XXX提职考察了解纪要》,共1300字,反映缺点的文字高达150多字,包括"思想方法存在不同程度的片面性"、"处理问题有时主观"、"生活不够俭朴"等内容,但并没影响这位正科级干部升任副县长职务。还有一位区长(大约相当现在的乡长),1949年的一份民主鉴定是这样对他进行评价的:"优点:(1)劳动好(如割水稻) ;(2)督促助理员工作紧;(3)工作抓的紧,有计划性。缺点:(1)说话态度不好,有官僚作风;(2)执行政策不够;(3)学习上不好;(4)作风不正派;(5)主观性强;(6)生活不俭朴。"这段文字只有130多字,描述缺点的字数占80%以上,而且言辞比较严厉,但这位区长并没有被免职。以上这两个事例,在现在的干部考核任用中是不太可能出现的。


从"文化大革命"开始到中共十一届三中全会召开,干部考核工作处于混乱状态。在"文革"中期的整党建党运动中,党员干部要对自己在"两个阶级、两条道路、两条路线斗争"中的思想认识和实际表现做出检讨和总结,所在单位的党组织也要做出相应评价,这实际上也是对干部的考核。粉碎"四人帮"后,一些地方相继恢复了干部鉴定工作(笔者所在的黑龙江省五常县是1977年度恢复的)。


中共十一届三中全会以后,伴随着改革开放形势的变化,新的干部考核制度逐渐形成,并日趋系统化、规范化、指标化。


1979年11月21日,中组部下发了《关于实行干部考核制度的意见》,首次提出了以德、能、勤、绩四个方面为主考核内容。尤其在政治品质方面,提出了严格要求,主要是看被考察的干部是否在政治上同中央保持一致,"文化大革命"之中的表现如何。对考核方法,作出了"领导和群众相结合,平时考核和定期考核相结合"以及"定期考核一年考核一次,也可以两年一次"的规定。同时,要求恢复和健全民主生活会、年终鉴定、功过记实等考察了解干部的传统制度。对考核结果的运用方面,提出了"赏罚分明、有升有降"的要求。还规定干部考核由各级组织和人事部门负责,定期考核要成立临时考核机构。


1983年7月,中组部召开全国组织工作座谈会,提出要对党政领导干部实行年度考核,在重申"德能勤绩"考核内容同时,首次提出要"着重考察干部的工作实绩"。


1988年6月,中组部下发了《关于试行地方党政领导干部年度工作考核制度的通知》和《县(市、区)党政领导干部年度考核方案》,对党政干部特别是县(市、区)党政领导干部年度考核的目的、对象、形式、内容、时间、机构、程序和考核结果的使用等问题作出了比较系统地规定。考核对象,包括"县(市、区)委书记、副书记、常委和县(市、区)长、副县(市、区)长";考核形式,"由上级领导机关负责,同级党的全体委员会和同级人民代表大会常务委员会参与"。方案还提出了"组织有关人员对县(市、区)委、政府领导班子进行整体考评"的要求。


至此,地方党政领导干部的年度考核制度初步建立起来。    


1994年9月,中共十四届四中全会作出《关于加强党的建设几个重大问题的决定》,再次强调"要全面考核干部的德能勤绩,注重考核实绩",并要求"要针对不同类型的干部制定相应的考核评价标准体系"。按此精神,中组部于1995年8月下发了《关于加强和完善县(市)党委、政府领导班子工作实绩考核的通知》,正式把"领导班子"整体纳入实绩考核的范围。在文件下发的同时,中组部在全国9个地市选择了148个县(市)进行试点。1996年,中组部出台了《县级党政领导班子政绩考核办法及考评标准体系》。共分经济发展指标、社会发展指标、精神文明建设和党的建设指标三个大类,具体指标18个。


至此,政绩考核进入包括领导班子整体和领导干部个人在内的"指标化"考核阶段。


1998年,中组部颁布了《党政领导干部考核工作暂行规定》,首次以党内法规的形式对干部考核的内容、程序及结果等作出界定:对县以上党政领导班子,要考核思想政治建设、领导现代化建设的能力、工作实绩三大方面。工作实绩主要包括:各项经济工作指标的完成情况,经济发展的速度、效益与后劲,以及财政收入增长幅度和人民生活水平提高的程度;教育、科技、文化、卫生、体育事业的发展,环境与生态保护、人口与计划生育、社会治安综合治理等状况;党的思想、组织、作风、制度建设的成效等。对领导干部,要考核思想政治素质、组织领导能力、工作作风、工作实绩、廉洁自律五大方面(后来概括为"德、能、勤、绩、廉");考核方式包括"平时考核"、"任职考核"、"定期考核"。


2000年,中共中央下发了《深化干部人事制度改革纲要》,要求"建立健全党政领导干部定期考核制度,普遍实行届中和届末考核",并强调要"研究制定防止干部考察失真失实的对策"。


2004年,国家人事部和人事科学研究院提出了适合评估地方政府特别是县级政府绩效的评价体系。这个"评价体系"同1996年中组部出台的"考评标准体系"紧密衔接,都分为三大类。具体内容由3个"一级指标"、11个二级指标和33个三级指标组成。


2005年,《中华人民共和国公务员法》正式颁布,有学者认为,该法明确了对包含"领导职务"的公务员的考核,首次将干部考核工作上升到了国家法律层面,可谓意义重大、影响深远③。


按照这些文件要求,各地陆续实行了下管一级的"岗位目标责任制"或"年度主要工作目标责任制",贯通上下的考核工作网络基本形成。这一时期,党和国家的工作中心是经济发展,政绩考核突显这个中心,GDP等指标居于核心地位。


2003年10月,中共十六届三中全会将科学发展观写进《关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》,党内外对片面追求经济发展速度问题的审视和批评逐渐多了起来。在这样的背景下,中组部于2006年7月下发了《体现科学发展观要求的地方党政领导班子和领导干部综合考核评价试行办法》。该"办法"共9章47条,对干部考核工作提出了一些新的要求,对一些工作程序作出了更加严格、更加具体的规定。主要是强调"以科学发展观作为考核、评价和使用干部的重要思想和检验标准";增加了节约资源、保护环境、关注民生、推进社会和谐等方面工作的考核内容;强调要扩大干部考核任用中的民主,要求"综合运用民主推荐、民主测评、民意调查、实绩分析、个别谈话和综合评价等具体方法进行干部综合考核评价"。2007年1月,中组部和国家人事部联合发布了《公务员考核规定(试行)》,在明确重点考核"实绩"的同时,对"德""能""勤"绩""廉"等几方面作了初步界定。


2009年10月,中共中央办公厅印发了《关于建立促进科学发展的党政领导班子和领导干部考核评价机制的意见》,该《意见》共分4个部分,12条,强调考核评价干部要"坚持德才兼备、以德为先","始终把政治标准放在首位";要"充分保障群众对干部考核评价工作的知情权、参与权、表达权、监督权";要"努力把平时考核、年度考核与换届(任期)考察、任职考察结合起来";要"突出对人口资源、社会保障、节能减排、环境保护、安全生产、社会稳定、党风廉政、群众满意度等约束性指标的考核,强化对违反科学发展观行为的刚性约束,把握舆论导向,促使领导班子和领导干部把科学发展观的要求落实到经济社会发展各个方面"。  


为了贯彻落实这个《意见》,中组部制定了《地方党政领导班子和领导干部综合考核评价办法(试行)》(以下简称《地方考核办法》)、《党政工作部门领导班子和领导干部综合考核评价办法(试行)》、《党政领导班子和领导干部年度考核办法(试行)》。其中,《地方考核办法》共46条,明确规定,"本办法适用于县级以上地方党政领导班子换届考察、领导干部个别提拔任职考察。其中,领导干部个别提拔任职考察在有关方法上可以适当简化"。


按科学发展观要求,国家统计局先后开发了"绿色GDP"和"综合发展指数"等更为综合性的考核指标,各地也纷纷对政绩考核指标和考核方法进行调整,重庆、广东、北京、青岛、宁波、江阴、平顶山等地还进行了政绩考核的"幸福指标"改革④。


中共十八届三中全会以后,中组部又于2013年12月下发《关于改进地方领导干部政绩考核的通知》,第一次明确提出,"不能仅仅把地区生产总值及增长率作为考核评价政绩的主要指标,不能搞地区生产总值及增长率排名","对限制开发区域不再考核地区生产总值"。同时,明确要求"把政府负债作为政绩考核的重要指标,强化任期内举债情况的考核、审计和责任追究,防止急于求成,以盲目举债搞'政绩工程'"。


2019年4月,中共中央办公厅印发了《党政领导干部考核工作条例》,"条例"共11章,57条,对政绩考核的指导思想、主要内容、适用范围、方式方法、工作程序、结果运用等方面,再次作出详尽、系统的规定。


纵观40年来我国政绩考核工作的演进过程,可以看出,党和国家对政绩考核工作越来越重视;政绩考核工作在地方治理中的地位不断上升;相关文件密集出台;要求越来越高,程序性规定越来越严格;在考核对象上,尽管文本规定一直是"县级以上地方党政领导班子",但在实际运行中,政绩考核已经拓展到基层自治组织和一些企事业单位。


二、政绩考核工作中的主要问题


应该看到,改革开放以来的政绩考核工作,对于促进地方党政领导班子建设,激励干部担当作为,推动经济持续发展,起到了一定的积极作用。首先是推动了经济持续发展。尽管人们对以经济指标为中心的考核体系多有垢病,但是"锦标赛"式的政绩考核模式,激励引导地方党政官员千方百计扩大投资规模,使出全身解数招商引资上项目,从而挖掘了有利于经济增长的各种资源潜力。这种积极作用在八、九十年代最为明显。其次,比较系统的考核指标和突出"工作实绩"的原则,对于地方领导班子和领导干部加强自身建设,全面履行职责,具有一定的"风向标"和"导航仪"的作用。再次,考核制度设计中的一些理念和设想,如,定性评价和定量评价相结合、开展注重成本的绩效评估、社会评估机构参与、扩大考评中的民主等等,对于构建现代化的治理体系,具有一定的探索意义。


但是笔者认为,看似越来越完美的政绩考核制度,本身存在着先天性弊端和内在性缺陷,在实施过程中,暴露出越来越多的问题。


1.考核项目过于庞杂细碎,地方党委政府仍然扮演着无所不能、无所不包的角色


尽管有关文件一再强调考核方案要"简便易行"、"力戒繁琐",但从字里行间可以看出,立规的出发点是上级对下级的"全面管控",强调的是"看全面工作"。所以,上上下下设定的考核项目减的少,增的多。1996年中组部文件设定的党政领导班子考核指标共有18项,2004年人事部门设定的绩效评估指标,仅以政府为对象,就达33项。政绩考核是层层进行的。地方党委政府,为了获得优异的考核成绩,往往在对下考核中增加保险系数。所以,在考核指标上层层加码,成为非常普遍的现象。


据笔者调查,中部L省2005年对各市地的考核指标为31项,2007年增加到51项。市对县,县对乡的考核,一般都设计了40--60项指标。2013年,该省H市D区X镇考核村干部的内容分为15大类,47项指标;评分要点达78个。


从地方政务公开平台上查到:中部A省政府2018年对所属各市政府目标管理绩效考核,共设立经济发展、民生福祉、防范风险、脱贫攻坚、生态环境、平安建设、工作评价等7个类别、73项指标;考核要点分解为122项。2019年,仍保持68项指标,只比上年减少5项。该省L县,2018年对乡镇党委政府的考核,分为四大板块,19项工作。其中,16项工作共分解成140个指标,497个评分要点。仅农村党员教育管理,就细化了16个考评要点,包括党员集中培训时间不少于32学时,"四个微信"(指共产党员、A省先锋网、B州组工和本县组工四个微信公共号)的党员订阅率不低于10%、党组织负责人订阅率不低于90%,村级网页每周更新不少于1条等苛刻要求。仅脱贫攻坚工作,就分解为42个评价要点。中部S省N县M镇,2018年度下达给村级组织的目标责任考核内容分为六大方面,42项,260多个评价要点,单项最低分值只有0.02分。


除了年初确定的考核指标,多数地方的考核方案都另列"临时交办任务"。这意味着,上级领导有什么想法,都可以名正言顺地列入考核内容。2010年,中部H省在年初已经自上而下地确定了财政收入指标,并在人代会予以审核通过。但到5月份,省委书记提出当年要实施千亿工程,比原定目标多出一百多亿。于是,各级政府纷纷调整预算,组织部门随后修改了既定的考核目标。某市所属各县,都把"关心下一代"工作列入了政绩考核范围,问及原因,是一位老领导退休后担任"关工委"主任,他一发话,都得给面子。


从这些政绩考核方案中不难看出,很多考评项目涉及到的工作,政府只有宏观管理和指导、服务的职能,无法完全左右其结果。比如固定资产投资规模、工业企业增加值或利润、新上生产经营类项目、畜禽饲养量、蚕桑面积、天麻面积、苹果面积,等等。至于近年来的天字号工程"精准扶贫",虽然"扶贫"可以由政府主导,"脱贫"则主要是贫困户的事,但各地都在把"脱贫"任务压给政府。那么显而易见,这么多政府难以完全负责的事情纳入考核范围,既说明政府仍然充当着全能角色,也说明现行的考评体系将继续阻碍着政府转型。


2."指标化"的考核模式与政府工作的复杂性很难契合,指标权重的调整对于遏制政府行为"公司化"和"短期化"倾向所起的作用极其有限


政府工作与企业管理相比,要复杂得多。第一,多数工作具有"不可测度性",很难"量化"。而我们的政绩考核改来改去,始终离不开评分和排名。那么,总分的高低,必然由"可测度性"偏高的经济指标得分来决定;难以测度的社会发展和社会评价指标往往形同虚设⑤。第二,政府工作的成果具有相对的"滞后性",一般需要三、五年甚至更长的时间才能显现出来;对综合评价结果起着决定性作用的"年度考核",很难把所谓的"潜绩"反映出来。因此,指标化的考核虽然能够对地方官员干事创业起到一定的激励作用,但也势必助长某些急功近利的机会主义行为。第三,政府工作的过程与结果有较大的"差异性"。政府行为对本地经济和社会发展所起的作用尽管不应低估,但它不是决定成果优劣的唯一因素,甚至不是主要因素。而"指标化"的政绩考核,无论设计得多么周密,也很难把政府官员们的工作过程特别是在公共服务方面所付出的努力反映出来,只能突出"结果导向"。这就必然陷入一个悖论:如果考核对象的最终得分和名次仅供参考,那么日益受到重视并付出巨大成本的考核工作就有些得不偿失了;反之,如果把它作为评价和奖惩干部的主要依据,不但有失公允,而且会使"重面子轻里子"甚至弄虚作假的行为久禁不绝。


很多研究者都很注重指标考核的权重,但却忽视了一个基本事实,早在20多年前,很多地方的政绩考核就已经包括"两个文明一起抓"和保护环境、可持续发展等方面的内容了。这说明,出现"唯GDP论英雄"的倾向,并不是因为考核内容缺项。那是不是指标权重的偏差造成的呢?让我们看看以下几个案例:


中部L省2005年对各市地的考核内容,分为经济发展、社会可持续发展、社会评价三大部分,2007年又对具体指标做了调整,增加了综合降耗、生态保护和社会发展等指标的权重。各市、县的考评办法与省里大同小异。2006年,H市所属县(市、区)的考评结果是:总分最高的得125.31分,最低的得99.86分,相差25.45分。经济发展部分相差22.45分;社会发展部分,参评单位均得满分(30分),差距为0;社会评价部分,最高分与最低分相差3分。J市所辖县(区)最高分与最低分相差52.82分,主要是由GDP、财政收入、招商引资、固定资产投资等几个指标拉开的。而基础教育、计划生育、社会保障、环境保护这几项分差总计只有2.7分。该省K县所属各乡镇最高分与最低分相差42.2分。其中,财政收入、项目建设、招商引资三项指标总差40.2分;社会全面发展(含环保和乡建)和社会公论两大方面得分,各差1分。


这几个案例足以说明,即使将那些社会发展和民生指标的权重提高一倍以上,仍然难以改变"几项经济指标定乾坤"的局面。


2013年中组部关于"不能搞地区生产总值及增长率排名"的通知下达后,各地都对政绩考核指标进行了调整。但有些地方的指标体系仍偏重于经济增长,甚至包括某些具体生产项目。更多的地方则通过"加减分"的办法凸显经济增长指标。如, S省J县的考核方案规定,固定资产投资、招商引资、农民人均收入、农业总产值等4个项目超额完成目标任务的予以加分,其它项目不予加分。中部G县Y乡对村级"两委"的考核办法规定,招商引资、向上(外)争取资金、村级集体经营性收入三项工作可以加分,仅招商引资一项就可加12分。这两个地方的考评结果可想而知。


经济指标决定考核结果的状况,诱使一些地方党政官员简单地把"增长"与"发展"等同起来,他们虽然高举"科学发展"的旗帜,高呼"公共服务"的口号,但更看重 GDP、财政收入等经济指标。某些企业生产经营和农民种养业的指标被列入考核范围,一定程度地助长了地方政府直接插手微观经济活动的"公司化"倾向,甚至引发粗暴干涉百姓生产生活的行为。2010年秋天,北方两个乡镇的领导为了加快秋翻地进度,私下点火把农民准备用作饲料的玉米秸秆烧掉了。省电视台的记者到乡镇采访,乡镇领导躲了起来。原来,这两个乡镇所在的县市,已经连续多年把秋翻地列入政绩考核内容,而且还派督战队进行高压紧逼。乡镇干部有苦难言。


至于片面追求"显绩"的短期行为,更是屡见不鲜:有的地方置国家宏观调控政策和法律法规于不顾,大搞地方保护主义;有的地方不惜以浪费资源、破坏环境为代价上项目;有的地方在招商引资过程中血拼优惠政策,造成国家和地方公共利益的严重损失;有的地方违背民意,大搞形象工程。全国地方政府债务急剧攀升。有资料显示,到2018年末,显性债务余额18.3万亿,加上大约37万亿的隐性债务,债务余额高达55.3万亿⑥。这些,都或多或少地与评分排名的政绩考核有关。


3.政绩考核使"片面对上负责、层层向下施压"的体制得以强化,官僚主义和形式主义愈演愈烈。


今年3月12日,中共中央办公厅印发了《关于解决形式主义突出问题为基层减负的通知》,决定将2019年作为"基层减负年"。据说,基层干部对此反响热烈、充满希望,但也有些基层干部担心形式主义和官僚主义出现"新变异"。笔者认为,基层干部的担心不是多余的。


众所周知,从中央到地方的各级党委,多年来一直在通过各种形式整治会议文件多、督查考评多、一票否决泛滥等问题。但这"几多"不但没有减少,反而日益成为久治不愈的顽症。这里面的原因固然很多,但在我看来,最主要的病根在于压力型体制下的政绩考核一直在强化。


按照杨雪冬研究员给出的定义,压力型体制是指"一级政治组织(县、乡)为了实现经济赶超,完成上级下达的各项指标而采取的数量化任务分解的管理方式和物质化的评价体系" ⑦。在我国现实条件下,它有助于动员行政资源,提升行政效率,但也会"诱发执行者行为失当,甚至为了实现上级要求而与行政对象产生冲突或与决策目标背道而驰。"⑧


翻检一些地方的政绩考核方案,片面对上负责,层层向下施压的特点非常鲜明,"按上级要求","达到省市下达目标"之类的字样随处可见。特别是在加减分的考评细则上,几乎所有考核方案都规定,获得上级表彰或经验在媒体报道的考评项目,按不同层级予以加分,最高可以加5分;被上级通报批评或问题被媒体曝光的,按层级扣分。有的地方还规定,被上级"一票否决"的单位,班子主要领导降职使用,班子成员直接确定为不称职。一票否决,前些年只有计划生育和社会治安综合治理两项,现在已经增加到六至七项,包括党风廉政建设、信访工作、安全生产、环境保护、脱贫攻坚等等,有的地方还把"河长制"列了进来。


由于民众意愿和利益表达渠道不畅,基层干部和熟悉基层的地方官员又不愿意冒险"犯上","说破"真相。所以,很多纳入政绩考核的"民生工程"仅仅是某些上级领导或职能部门的一厢情愿。实践中,往往演变成脱离群众的"自拉自唱",有时还要强拉群众"登台""演戏",变成了扰民工程。比如,有些地方以"发展一县一品特色经济"为名,把种植亚麻、烤烟、核桃,养殖獭兔、小尾寒羊之类的指标列入考核范围,结果频频上演"逼民致富"的闹剧。中西部地区一些村屯,农田水渠和道路年久失修,筹集十万八万元都很困难,但在"党建工作是第一政绩"的口号下,几十万专项资金却只能用于党员活动场所建设。


由于很多工作目标难以量化,而指标化的考核又离不开评分计分。于是,一些表面文章便堂而皇之地写进考评方案。如,2018年,A省L县要求各乡镇"年度内至少研究两次统战工作,召开一次统战人士座谈会","撰写一篇统战理论调研文章";"镇政府、村委会及其他醒目位置脱贫攻坚宣传标语分别不少于10条"……在这些类似要求后边,标明以"以文件、记录、图片或相关人员日记为准"或"记录必查"的就有7处。S省N县M镇2018年规定,"每个村(居)都要有2幅固定的平安建设宣传标语,在县级以上媒体发表平安建设类的稿件或信息不低于6篇"。


在这些考核指标的压力下,虚与委蛇,甚至弄虚作假就成为下级应对上级的常态。上级为了"打通最后一公里",就要通过督查、巡查等手段来纠正下级的虚浮作风,从而形成了"高指标--虚浮--高压督查--更虚浮"的恶性循环。


2009年,《半月谈》的一篇调查报告披露了基层应付上级各类考核、督查的一些奇招、怪招:尸体火化数量不达标,就花钱买火化条子糊弄检查组;社会稳定事件没处理好,就花钱买通督办人员瞒报;计划生育的"引产、流产"指标没完成,就找来意外怀孕的学生甚至"三陪"小姐来充数;有的地方把"为民服务件数"列入考核范围,乡镇干部就坐在办公室,凭借农民户口簿编造"为民服务的事项"。一些基层干部把这些招数概括为"编"、"凑"、"夸"、"盖":编造无中生有的成绩;凑出眼花缭乱的政绩;夸大似是而非的业绩;掩盖真实存在的问题⑨。


在维稳特别是信访工作中,迫于划道儿(即国家信访局和省、市信访办对各地上访数量记载扣分)、排名乃至一票否决的压力,很多地方不得不采用拖延、掩盖、堵截、打压、收买等饮鸩止渴的招法应对上级考核⑩。2017年4月,国家信访局一批干部靠"销号"收受贿赂的窝案败露,坐实了多年来"花钱销号"的传闻,印证了"维稳"考核制度存在重大缺陷。


2013年,全国反"四风",形式主义被列为"四风"之首。但笔者在党建专项巡视中发现,用形式主义反对形式主义的现象屡见不鲜。某地一个只有50多户的小村,迎检材料竟有57大本;有3个村党支部的对照检查材料,都在"奢侈风"帽子下,文不对题地写着"坚持学习不经常"。村干部说,村里经费拮据,和奢侈不沾边,但这是上级部署的"规定动作",少了要扣分,至于写什么,没人仔细看。


普遍列入各地重点考核内容并实行一票否决的扶贫工作,形式主义达到"井喷"的程度。2016年12月,《人民日报》、《经济日报》等媒体披露:有的村"一天就填了48份表格";有的村"上百个脱贫户的表格,加起来数百张、上千个填写项"。2018年7--8月,《半月谈》连续刊发抨击"痕迹主义"和督查考核过多过滥的文章:因为要经常打印资料,某乡镇政府把附近的几家打印店"扶富"了……村里搞一次"卫生清扫"就需要9份档案……有的乡镇干部"一年中有200多天在迎接、陪同检查"。


2018年11月,在中办《关于统筹规范督查检查考核工作的通知》发出不久,某省一位媒体朋友通过微信留言告诉我:这两天跟随领导在某市调研,发现同时有4个省级巡视组或巡查组"盘踞"在这儿。市委书记可能出于表态和看齐的考虑,又命令市委巡察组对市直部门进行巡察。结果,这些部门啥时也干不了,随时等候巡视(巡查、巡察)组的召唤。


今年3月"中办"关于为基层减负的通知下发后,各地纷纷出台更为严厉的措施,有的省还成立了14个由省级领导牵头的督导督查组深入各市进行督查(减少和规范督查是"减负"的重要内容之一)。从一些地方的文件看,大同小异的"减负"措施,都没有摆脱自上而下层层施压的路径依赖。据中纪委网站披露:现在一些地方,会照开,变"文件通知"为"短信通知"了,会议记录变成"纪录片"了,有的部门将督查检查改为"调研",将"调研"结果按得分高低发通报,名义上不搞排名,实际上还是排名。


4.民众参与流于形式,现代治理所期冀的"官民互动"难以形成。


近年来的政绩考核,越来越注重公众评价。在细化了民主测评内容和程序的同时,还增加了第三方评估、民意测验等多种方式。但遗憾的是,这些民主措施很少发挥实质性作用。


据笔者观察,我国地方政绩考核中的民众参与,缺乏应有的动力。主导考核的党委、政府和组织人事部门,既无选举上的压力,也缺少"人大"、司法机关的依法制约。它们既可能奉上级之命,认真落实某些民主措施,也可能把民主措施导演成体现自我意志的工具。有幸参与考评的社会评估机构和民众代表,基本上是由官方选定的,既无鲜明的利益诉求,也没有主动参与的积极性。加上考核、巡视和各种思想教育活动都要求搞民主测评,有时一周之内就要填写两三次内容完全相同的测评票,填票者的厌倦心理潜滋暗长。通常情况下,包括党政两个班子集体和20多个领导干部、五大方面、四档选择内容的测评票还没发完,多数人已经填完。因为这些填票人既不看被测人姓名,也不看项目,从头到尾,都在第一栏即"好"或"优"上画勾。


2006年,笔者在某市巡视期间,按规定程序对市委市政府领导班子进行了民主测评,总体评价和四大方面工作的满意率均在95%以上。而在同期进行的随机民意调查中,满意率则只有65%左右。


媒体对"民意造假"的现象多有披露。如,2009年江苏省统计局通过随机电话对全面达到小康情况进行民意调查,某市多次专门开会布置,乡村干部分工包干,挨家挨户到有电话的村民家进行动员,引导、责令村民按事先发放的"标准答案"回答。作为官员幸福指标考核先进典型的河南平顶山市,其下属某乡镇为了完成农村厕所改革的考核指标,也进行大规模的统计造假和民意造假⑾。《廉政瞭望》披露,下级应对上级的考核或调研,主要办法是"把好人员关"。"一般都是有点文化、说话也明白的"。座谈会上群众争相举手发言"我来说两句"的情景,其实都是事先导演好的。还有的干脆移花接木,来个乾坤大挪移。某地举办的"新农村建设现场会"上,农民兄弟的新媳妇让城里宾馆服务员临时客串;有的地方用公安局的干警冒充群众⑿。


5.政绩考核本身的绩效偏低,政治生态优化的预期基本没有实现


从成本看,近年来,各地政绩考核的程序越来越繁琐。考核方式不但有年度考核和任期考核,还有平时考核和专项考核。仅平时考核,就包括列席会议、参加重要活动、谈心谈话、调研走访、专题调查、现场观摩、月通报、季讲评等多种形式。政绩考核究竟耗费了多少人力和物力,似乎没人进行统计测算,也无法统计测算清楚,但越来越多恐怕是个不争的事实。


从收益看,虽然我们不能把凡是列入考核范围的工作成就和出现的问题,都记在政绩考核这本账上,但大体上可以看出,在经济发展方面,政绩考核有功也有过。社会治安综合治理和"维稳"工作,尽管一直作为考核重点,实施一票否决,但黑恶势力猖獗已经威胁到基层政权的稳定,现在不得不搞扫黑除恶的专项斗争。这说明,政绩考核对"维稳"的积极作用微乎其微。


最能说明政绩考核的收益远远小于成本的,是政绩造假和结果失真。不但幸福指数、群众满意率、为民解忧之类没有法定统计数据的事项常被随意编造,一些法定统计数据也难逃"长官意志"左右。比如,GDP、农民人均收入,一般都由统计部门根据统计结果或抽样调查拿出第一手数据,然后由党政领导把关,根据政绩需要做调整,再正式公布、上报。财政收入的数据以帐目为准,但照样可以通过调整入库时间、科目串动等"技术手段",在有限幅度内做出有利于考评的调节。


对领导干部德能勤绩廉五个方面的考核评价,准确度更低得可怜。2010年,笔者利用巡视工作之便查阅过某市几个县委书记的档案材料。这几个人在原市委书记腐败案件中曾送钱行贿,败露后受到处分。但在年度考核中,他们的述职报告,对此都一字不谈。在廉洁自律部分,只像其他领导干部一样,说些"接待超标准"、"公车私用"之类的问题(当时中央八项规定还没出台,这类事属于小事)。奇怪的是,民主测评中仍与其他人一样,获得98%以上的好评率。已经公开的问题,考核都可以视而不见,隐蔽的问题怎么可能被发现?


如果更多地翻阅领导干部的考核材料,还可以看到,无论是年度考核,还是换届考核,对领导干部的综合评价都存在千篇一律、"画像模糊"和评价偏高的问题。考核组常常为必写的缺点而绞尽脑汁。有的人明明处事圆滑,但在考核材料上却写着"有时工作要求过急过严"、"批评人不注意方法"。


由于考核结果严重失真,我国官场"逆淘汰"的问题非常严重。2014年9月以来,一篇号称《人民日报》微信发出的文章《中国官场逆淘汰六大怪象》在网络不时热传。文章说,在中国官场,清廉的不如腐败的、亲民的不如霸道的、干事的不如会说的、不站队的不如站对队的、眼睛向下的不如眼睛向上的、实干的不如做秀的。有调查显示,在被查处的干部中,带病提拔的占63%⒀。2015年,在全国2800多个县(市、区)委书记中,层层考核选拔,评出102个优秀县委书记,在全国大张旗鼓地表彰宣传。可不到4年,已经相继有7人落马被查。


总之,我国目前的政绩考核工作,对地方治理的消极影响远远大于积极作用。总体上说,它不利于治理体系由"全面管控型"向"民主合作型"转变,不利于公共服务型政府的构建。退一步说,即使按传统理念,从统治与管理的角度着眼,现实中的政绩考核也弊多利少。特别是在干部评价和任用上,基本上已经失灵,从而使党和政府的公信力及执政合法性受到越来越严重的损毁。借用赵树凯先生的"制度异化"概念,是不是可以说,现行政绩考核制度已经发生了严重的"逆变","即制度规则实施的结果与制度设计的初衷相背离,甚至制度在执行中朝着目标相反的方向逆转或变化" ⒁。


三、改进政绩考核的途径


面对弊端丛生的政绩考核制度,我们面临着两难的选择:如果对其进行"大手术",将意味着上级对下级的管控有所放松,在民主孱弱、法治不彰的现实条件下,政令不畅、懒政怠政等多年存在的官场痼疾可能更加严重。如果仅仅在原有制度的框架内修修补补,甚至继续向上集中权力、向下增施压力,不但政绩考核带来的官僚主义和形式主义乱象难以消除,而且地方治理中的深层矛盾会越积越多。也可以说,万无一失的对策和没有风险的坦途是寻找不到的。我们只能权衡利弊,理性选择,果断坚决地对现行政绩考核制度进行较大尺度的调整,同时,配套推进治理体制的全面改革。


第一,应改变一味"加强"的思维定势,做好"减法"文章。多年来,我们事事习惯于做"加法",哪方面工作有问题,就采取专门召开会议、单独下发文件、增加机构编制、强化督查考评、层层施加压力等途径予以"加强"。结果,越"加强"问题越多,基层负担越重。所以,政绩考核乃至整个治理体制的改革,都应该在精简效能上走出新路子。


第二,应大幅度精简政绩考核项目,取消综合计分制、排名制和一票否决制。应充分考虑两大要素:一是政府不应该是全能的,党委更不应包揽一切。党和政府领导体制改革的一个重大取向是转变职能,构建小政府、大社会的治理格局。不能把所有现代化建设的任务都列为党委和政府的考核内容,更不能随意签订责任状和实行一票否决。二是政绩考核不是万能的。有些工作虽然应由政府承担或与政府关系密切,但凡事都有个轻重缓急。考核项目过多过细,必然导致形式主义泛滥。所以,应突出环境保护、社会治安、社会保障、教育卫生等公共服务领域的工作,取消那些政府不该多管,也管不好的考核项目。有些工作,政府负有一定的监管和服务责任,但成果大小主要取决于市场和社会,如GDP和三次产业增加值、经营性固定资产投资、城乡居民收入、贫困人口脱贫,等等,可以作为弹性指标,列入考核范围,供综合评定参考,但不要作为评价政府绩效的主要依据。综合评价一律取消计分,可以视具体情况分档,也可以不分档。一票否决制虽然在凸显工作重点,敦促基层攻坚克难方面具有一定的积极作用。但是它过分倚重自上而下的单向管控,带有浓郁的"人治"色彩;它抓住一点不及其余,违背功过分明和不枉不纵的问责原则,诱使相当一部分考核对象千方百计掩盖矛盾,甚至弄虚作假。所以,应该果断废止。


第三,应大幅度降低政绩考核频率,在节约成本,提高实效性上多下功夫。应实行"任期综合考核评价"制度,既在党政领导班子换届前进行比较全面系统的考核,取消耗时费力、助长短期行为的年度考核。如果因特殊情况,届中干部调整面比较宽,可以经上级党委批准后,实行届中考核。至于平时考核、专项考核、个别干部的任职考核,应该灵活掌握,因地、因事、因人而异。需要了解哪方面情况就考察哪方面情况,程序上不求整齐划一。


第四,控制政绩考核对象,简化政绩考核程序和方法上,力戒形式主义。政绩考核应坚持以县级党政领导班子和领导干部为主,适度向上下延伸,但必须取消对村级"两委"和城镇社区组织的考核,切实扭转基层自治组织行政化的趋势。考核程序要简便易行。《条例》规定的程序和形式可以分为两大类,一类是"规定动作",要少而精;一类是"自选动作",由地方自主选择。任期综合考核评价,可以确定实绩分析、民主测评、民主推荐为必有程序。其它形式,如个别谈话是否进行?谈话范围怎么确定?对个别问题是否进行专项调查?是否组织民意调查?在哪个范围进行民意调查?是否开展必要的暗访活动?均可由考核组灵活掌握。


第五,克服职能部门权力过大的弊端,真正实现政绩考评主体多元化。要继续推进政务公开,让民众获得实实在在的知情权,改变政绩考核中民主形式"走过场"的现状,提高其真实度和有效性。同时,努力创造条件,让四种力量发挥作用:一是让"人大"在政府及其成员的考核中体现"权力机关"的地位。党委确定的考核指标和办法,应该事先征得"人大"同意;"人大"组织的视察和对政府成员的评议,党委及其组织部门要派人参加,把视察和评议结果作为考评的法定依据;重要考核活动,特别是任期综合考核评价活动,必须有"人大"工作人员参加,也可以试行对政府的评估由"人大"按统一方案组织实施,党委组织部门参与。二是政府的涉法行为,特别是环境保护、信访处理、行政执法、社会治安等事项,应由司法机关或行政执法机关依法监督,约束官员行为,保障公民权利。三是创造宽松的舆论环境,让包括网络在内的新闻媒体批评政府成为常态,以促使公共权力在阳光下运行,最大限度地减少官员利用特权压制媒体和媒体随意炒作伤害官员的现象。四是推动民间组织发育,让有组织的民众与组织部门选定的"民意代表"共同参与政绩考核。要通过积极探索,努力形成党委领导、组织人事部门牵头、多元参与的政绩考核机制。


第六,在政绩考核结果运用上,既要避免考用脱节,又要避免奖惩力度过大,防止"逆淘汰"现象发生。对政绩考核工作自身,也要进行必要的评估。对因为考核结果严重失真,导致政府行为严重失当或用人严重失误的,要追究执考部门和考核工作人员的责任。


第七,从县政综合改革起步,推动地方治理全面转型。政绩考核是治理体系的重要组成部分,它不可能单兵突进。所以,我们应该以中共十八届三中全会、四中全会和十九大精神为指针,以治理体系和治理能力现代化为目标,全面推进治理体制改革。为确保政治稳定,规避政治风险,应在县(区)一级先行试点,逐步向上扩展。要遵循权责对应的原则,理顺党委、人大、政府之间以及党委与司法机关的关系,划分各自的权力边界。要进一步健全人民代表大会制度,充分发挥"人大"权力机关的作用。要在坚持党管干部原则的前提下,完善干部选任制度,重新启动"乡官"直选试点,扩大县级领导班子选任工作中的民主,逐步实现习近平同志提出的"权为民所赋"的目标。要全面坐实村民自治和城镇社区自治,努力实现政府治理和社会自我调节、居民自治的良性互动。要扎实推进依法治县,让法律真正成为约束政府行为,维护公民权益的首要力量。


参阅文献:

①孙彩红:《公务员考核的内容与标准--历史、现状与未来》,《地方政府管理》,2001年第4期

②张铁网:《领导干部考核制度改革与创新》,第34页,中共中央党校出版社,2003年10月版

③胡洪彬:《党政干部考核评价制度:突出问题与完善路径》,《中国社会科学网》,2018年11月1日

④徐志国:《官员政绩考核指标化的困境与出路探析》,《中共四川省委省级机关党校学报》,2012年第5期

⑤李克军:《如何在政绩考核制度创新上实现较大突破? 》,《党的生活》(黑龙江),2014年第4期

⑥李奇霖:《深度解析地方政府债务》,《新浪网》, 2019年3月7日

⑦杨雪冬:《压力型体制:一个概念的简明史》,《爱思想》, 2013年1月10日

⑧杨雪冬:《压力型体制与基层官员粗暴求立功》,《环球时报》,2017年12月20日

⑨王勉、程士华:《基层检查督办怪象连连》,《半月谈》,2009年第24期

⑩李克军:《县委书记们的主政谋略》,第209页,广东人民出版社,2014年11月版

⑾徐志国:《官员政绩考核指标化的困境与出路探析》,《中共四川省委省级机关党校学报》,2012年第5期

⑿衡洁:《基层接待潜规则》,《廉政瞭望》,2009年第7期

⒀王梦婕:《"带病提拔"贪官为何能一路畅通?》,《中国青年报》,2013年6月18日

⒁赵树凯:《乡镇治理与政府制度化》,第282页,商务印书馆,2010年12月版

本文系南京大学与中国社会科学院共同举办的第七届"政治文化、心理与行为研究"工作坊(2019)征文



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