李梦侠:压力型体制下的行政协助——以新镇实践为例

选择字号:   本文共阅读 313 次 更新时间:2018-04-22 01:29:36

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李梦侠  

   [摘要] 立足于行政协助的基层实践,本文认为在基层治理的过程中,乡镇政府主导了行政协助的开展。在“压力型体制”的作用下,行政协助的运作机制由中心工作政治化、目标责任制、多部门协同机制和结果导向型的激励机制四个部分组成。嵌入“压力型体制”的行政协助在提高乡镇政府治理能力的同时,也产生了强化“选择性”执法、加剧村社干部官僚化、降低社会参与度的消极后果。


一、既有理论与问题意识

  

   (一)行政协助的既有理论

   目前学界对行政协助的研究以规范研究为主,实证研究较少。既有研究可以分为以下三类:

   第一,行为论。该类研究的目的在于对行政协助行为进行概念上的建构,重点放在行政协助行为这一概念的构成要素以及各要素相互间的关系。例如对行政协助的主体资格、权限要求、适用条件、法律依据、法律效果等进行研究;对行政协助法律关系的主体、客体、行政协助的目的、行政协助的运行和行政协助的责任等进行研究。

   第二,制度论。该类研究的重点在于对行政协助进行制度分析,并以此为基础对行政协助的制度前景进行讨论。例如对行政协助的形式、行政协助的条件、行政协助行为的费用、行政协助的责任、争议和救济等进行研究。

   第三,部门实践论。该类研究以部门法实践中的行政协助为研究对象,认为需要建立相应的法律制度来对实践中的行政协助行为进行调整,例如以警察执法中的行政协助为例来探讨建立相应制度的必要性和可能性。该类研究与制度论有密切联系。

   以上三类研究都有可取之处,但亦有相应不足。前两类研究属于典型的规范研究,缺乏相应的实践基础,并且对行政协助缺乏机制上的理解,其对实践的指导作用尚不可考。第三类研究有相应的实证基础,但是仅从单一执法部门的角度进行思考致使研究缺乏整体性上的把握,难以全面反映行政协助的功能与意义,在很大程度上限制了观点对实践的解释力

   (二)问题意识

   行政协助广泛存在于基层治理当中,与丰富的实践相比,目前对于行政协助的研究相对薄弱,以至于既有理论对实践缺乏足够的解释力:既有理论无法总结行政协助的实践特征并对其进行有效解释,也无法解释行政协助实践的运作机制与实践后果。既有理论的解释力不足启发了本文的问题意识。立足于乡镇层面的基层治理实践,文章对行政协助的实践形态、行动逻辑以及运作机制和实践后果进行分析。文章的主要观点是:在基层治理中,行政协助的实践由乡镇政府主导并以其利益为目标指向,“压力型体制”在很大程度上对行政协助的实践产生了影响并形塑了行政协助的运作机制。区别于既有理论,本文对行政协助的主体进行扩大理解,将基层自治组织和村社干部理解为官僚体制的基层延伸,既有理论将基层自治组织和村社干部所提供的协助行为称之为协助行政,但在长期的基层实践中乡镇政府与基层自治组织及其村社干部建立了密切的联系,致使“行政吸纳代理”,因此文章将基层自治组织与村社干部放在行政协助的概念之下进行分析。

   本文的经验材料源于田野调查,笔者及所在的研究团队于2016年在鄂中新镇开展了为期一个月的调研活动。调研以质性访谈为主,访谈对象为乡镇干部和村社干部。为了叙述方便文中将以简称指代访谈涉及的各基层单位,例如将食品药品监督管理局简称为食药监局,将食品药品监督管理所简称为食药监所,将食品药品安全委员会简称为食药安委,将国土资源管理局简称为国土局,将国土资源管理所简称为国土所,等等。

  

二、行政协助的基层实践及其逻辑


   (一)经济发展中的行政协助及其行动逻辑

   1.招商引资与服务企业

   “以地引资”、“以地喂资”是新镇招商引资、服务企业的主要手段。为了能够获得足够的建设用地来招商引资,新镇政府计划自2014年起三年之内通过推行建设用地的“增减挂钩”政策以获得建设用地指标1500亩。仅在2015年的工作中,在县国土局及其派出机构国土所的协助下,新镇就获得了这1500亩建设用地指标中的1000亩,而相应的建设用地指标最后被规划为工业用地,用于当地的产业园区建设。除了招商引资,新镇政府、县国土局、国土所还为从事农产品加工的企业提供服务。F集团是新镇境内规模最大的农产品加工企业,该企业是当地的纳税大户,为了配合该企业近年来的经营转型,政府部门积极推进“土地流转”工作,动员外出务工的农民将承包地的经营权流转给该农产品加工企业。截止2016年年初,该企业已经累计流转土地三万亩,占全镇耕地总量的四分之一。利用流转来的农田,该企业进行规模化农业开发,建成了上万亩的生态农业基地以从事水稻种植和水产品养殖,目前该企业是全国知名的“明星企业”,也是新镇当地的一张“名片”。发展经济是地方政府的主要任务之一。然而,新镇政府无法独立完成这一项任务,在招商引资和服务企业的过程中,县国土局及其基层站所通过执行“增减挂钩”、“土地流转”两项政策来协助新镇政府完成发展经济的任务。

   2.“服务资本”的逻辑

   新镇政府在基层治理的实践中体现出明显的“发展型政府”特征。“发展型政府”是指“以推动经济发展为主要目标,以长期担当经济发展的主体力量为主要方式,以经济增长作为政治合法性主要来源的政府模式”。有学者指出“凡是想加快工业化的国家就都会构建追求资本的制度,政府也势所必然地都有‘亲资本’的政策倾向”, 地方经济的发展面临着资本不足的困境,因而新镇政府的行为势必具有“亲资本”的倾向。在“亲资本”倾向的作用下,招商引资成为新镇政府在经济社会发展领域的工作重心。有观点认为“管辖权产权化”是地方政府抓住经济发展机会的重要手段,其核心要素是“地方政府对土地规划、开发与转让的控制,这种控制权也就是地方政府需要抓住的‘土地开发权’。”新镇政府之所以要“以地引资”,其目的就在于通过“盘活”辖区内的土地资源来促进经济增长。与“以地引资”类似,“以地喂资”的工作也是围绕“经济发展”问题做文章。农民大量外出务工使得大量土地“抛荒”,这为“土地流转”政策的推行开辟了空间,在新镇的“土地流转”中,不少“流转”发生在农户之间,但更多的是发生在农户与企业之间。对于新镇政府而言,同样是发生在私主体之间的“合同行为”,但是发生在农户之间的“土地流转”与发生在农户与企业之间的“土地流转”意义不同,前者不能为地方政府的利益带来形式上或者实质上的增加,而后者却可以:F集团的转型实践在一定程度上代表了新镇政府在经济发展中的努力与成绩。从工作成果的角度来看,“土地流转”及其执行过程暗含了地方政府集中资源以帮助工商资本提升资本增殖效率的目的与实践。简言之,在经济发展的工作中,行政协助的实践遵循了“服务资本”的逻辑。

   (二)项目推进中的行政协助及其行动逻

   1.项目如何“进村”

   为了改善农田种植条件,进一步提高农田“抗旱排积”的能力,2015年新镇政府争取到了“小型农田水利设施建设项目”,这一项目是“土地整理项目”的“子项目”,受益的是新镇灌溉条件较差的几个村庄。项目的政策和资金来源于水利系统,运作上则采用招投标的形式由县水利局进行“发包”。从规范层面看,该项目在实施之后应该由专业的监理机构来运作,但在事实层面这一市场机制难以生效,县水利局依旧需要承担大量的项目推进工作。项目要“落地”离不开乡镇政府和村社干部的协助,项目“进村”的过程就是行政协助的过程。新镇政府和村社干部主要在两个方面为县水利局的工作提供协助:沟渠“清障”与纠纷调解。“小型农田水利设施建设项目”以沟渠疏通为主,村民在常年淤塞的渠道中种植树木或者搭建临时建筑,要想实现沟渠疏通,就要先清理村民的树木和临时建筑。新镇政府的农办负责该项目在全镇的协调工作,具体的协调则由农办和村社干部负责。用农办工作人员的话讲,“清障”的协调工作就是“拔钉子”。自项目启动以来农办和村社干部已经召开过多次“项目协调推进会”,就“清障”问题和村民“讨价还价”成了会议的主要内容,农办干部、村社干部为此没少做村民的“思想工作”,但是少有村民能够自愿放弃树木和临时建筑。负责协调“清障”的村社干部杨某在介绍自己的工作时感叹到“清障”不易,有时仅仅因为几棵树,村社干部就要和村民“周璇”一个多月,好不容易谈下“价格”,还得自己先行垫资,为此他已经垫付了不少钱。除了“清障”,由项目施工所引起的纠纷也是农办和村社干部重点协调的内容。疏通渠道所挖出的淤泥需要进行临时堆放,这很容易占到村民的农田和生产道路,施工人员和村民的纠纷由此产生,如果不及时解决这些纠纷,项目的进度将会受到影响。对于这些纠纷,农办的干部和村社干部采取“两头疏通”的工作方法:一方面做村民的“思想工作”,号召村民不要将矛盾闹大,更不能阻止施工;另一方面则将问题转告施工方,要求其进行整改。然而,由于项目的层层“转包”和“分包”,干部们很难找到真正的施工负责人,因此纠纷难以得到真正的解决。施工方和村民的纠纷贯穿于整个项目的实施过程,农办干部和村社干部的协调工作也一直没有停止过。2016年年初,在农办干部和村社干部的协助下,“小型农田水利设施建设项目”竣工并通过验收,农办干部和村社干部的协调工作结束,由于项目推进中存在的一些问题,当地的“干群关系”受到了不小的影响。

   2.“树典型”的逻辑

   “小型农田水利设施建设项目”,以及其所属的“土地整理项目”致力于改善农田的种植条件,属于农用公共基础设施建设项目。在村庄不能自行“生产”公共产品以改善生产条件的情况下,“项目制”成为了当地农用公共产品的主要供给渠道,这是新镇政府和村社干部对项目运作提供协助的原因之一,但更重要的原因是落实好项目能为新镇政府带来更多的资源。新镇政府计划用三年的时间实现“土地整理”的全镇覆盖,截止2016年年初,该目标已经完成了40%,剩余的项目还在不断推进中。依据农办干部的介绍,之所以为项目的推进提供全力协助,其原因有二:第一,通过“土地整理项目”,新镇可以置换出大量的建设用地指标;其二,一旦把这个项目打造成“亮点”,新镇就可以获得更多的项目资源。与“土地整理项目”一样,当前新镇有多个农业项目,按照新镇政府的思路,将项目工作树立为经济发展的“典型”是推进、协调工作的主要目的。樊红敏在针对县域治理的研究中认为权力行动者把树典型作为推动工作的重要手段,就上而言,通过摸索某种机制使之成为典型有助于提升政绩,就横向的晋升竞争而言,树典型是先进的表现,于此同时树典型的过程也是和上级互动、共谋的过程,有助于上级的政绩。县域治理的这一逻辑在新镇的实践中同样适用,将“协助工作”转变为“创建工作”,并以此为政绩吸引更多的项目资源,这一过程遵循了“树典型”的逻辑

   (三)土地执法中的行政协助及其行动逻辑

   1.土地执法的“孤岛现象”

严格意义上讲,乡镇政府不具有土地执法的执法权,但新镇政府介入到违法用地的案件中成为事实上的执法主体。国土所一旦将违法事实上报,(点击此处阅读下一页)

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本文责编:陈冬冬
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文章来源:《法律和社会科学》第16卷第1辑

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