单丽卿:治理转型中的社会建设:中央政策与地方实践

选择字号:   本文共阅读 932 次 更新时间:2018-01-17 20:33

进入专题: 社会建设   政策范式   地方治理  

单丽卿  

内容提要:在治理转型的背景下,讨论社会建设议题,需强调社会建设并不限于民生领域或者社会事业的范畴,其实质是要推动政府与社会关系的重塑,最终实现一种多元共治的格局。作为一场治理改革的社会建设,必须包含自上而下与自下而上的维度。文章通过东南沿海X市H区“共同缔造”的案例,具体讨论了中央层面的理念转型如何影响和塑造地方实践,地方层面的政策实践与创新又能为宏观层面的改革带来哪些启示。

关键词:社会建设/政策范式/共同缔造/地方治理


党的十八届五中全会明确提出了要在2020年全面建成小康社会,并确立了全面建设小康社会必须遵循的原则以及目标要求。中央对未来发展目标的明确阐述,也标志着中国正在迈向以社会建设为核心的新时代。自改革开放以来,中国的发展奇迹主要表现在经济领域,以快速的GDP增长为核心指标。但是,在快速的经济增长背后,各种社会矛盾也在不断积累。面对新的社会形势,越来越多的学者开始强调和呼吁社会建设的重要性。社会学家陆学艺指出,中国当前诸多经济社会矛盾的根源在于社会结构的调整滞后于经济结构,即我国经济结构已经是工业社会中期阶段,但是社会结构还处于工业社会的初期阶段,并据此提出从社会政策入手来寻求解决方案。

纵观近年来中央层面的政策表述,“社会建设”“社会治理”“民生”等概念被越来越频繁地提出,这都表明中央不断地推动着施政理念的转型。那么,中央的理念转型究竟会对地方层面的政策实践产生何种影响呢?它是否能够有效地推动地方的治理转型?除了自上而下的影响之外,地方层面的社会建设实践又具有哪些自下而上的作用和传导机制?本文将结合东南沿海X市H区“共同缔造”的案例,来讨论地方层面“社会建设”的实践逻辑。


一、施政理念的转型:迈向社会建设时代


2004年党的十六届四中全会提出了构建社会主义和谐社会的战略目标,而“社会建设”也成为一个重要议题。此后,在党的十七大报告中,中央对“社会建设”做了更加明确和系统的阐述,将其放在与经济建设、政治建设以及文化建设并列的位置。党的十八大报告一方面延续了之前的提法,从保障和改善民生的角度来加强社会建设,主要涉及教育、就业、收入分配、城乡社会保障体系、医疗公共卫生体系、社会管理等六大方面;另一方面,则强化了机制和体制层面的探索,提出要在“创新管理中加强社会建设”,加快形成党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障的社会管理体制。从中央层面的报告以及政策文件的表述当中,我们可以看出“社会建设”已经在总体的施政框架中占据越来越重要的位置,并且有关“社会建设”的认识也在不断拓宽和深化。

1.“社会建设”概念及其内涵的演变

顾名思义,“社会建设”就是要把社会作为建设的对象。但是,作为一个学术概念的“社会”,它本身就是一个复杂的概念,包含着多种不同的维度。概括来说,它主要有三种含义,分别是大社会、中社会和小社会。大社会对应的是一个整体性的概念,等同于国家整体,比如社会主义和谐社会;中社会常常指代除了经济之外的诸领域;小社会则是与经济、政治、文化领域相对应的概念,它是大社会系统当中的一个子系统。[4]相对应的,从大社会的角度来看,构建社会主义和谐社会本身就是一种社会建设,2020年全面建成小康社会则是一个更为近期的社会建设目标。而中央层面更加具体的政策表述中,更多的是从相对狭义的角度来定义社会政策的,将社会建设与经济建设、政治建设、文化建设相并列。

从“社会建设”在中央层面的官方表述中出现的顺序来看。它的概念及内涵呈现了由抽象到具体的转变。在2004年“社会建设”这一概念首次出现时,更多强调的仍是“和谐社会建设”这一总体性目标,《关于加强党的执政能力建设的决定》中只有一小段具体论述,并且主要仍是从社会管理的角度展开的。而从党的十七大报告之后,社会建设则逐渐从抽象的施政理念转变为清晰界定的具体领域,它逐渐被细化为六个方面,从而能够更有效地落实为可操作性的政策实践。再具体来看官方政策话语中的“社会建设”概念,它的内涵实际上超越了传统的社会事业的范畴,即不局限于科教文卫艺体等方面,正如邹农俭所指出的那样,“社会事业只是现代意义上的社会建设范畴内的一小部分”。对于“社会建设”究竟应该包括哪些内容,学者们在论述的时候往往强调不同的面向,但是一种共同的认识是,“社会建设”应该是一个涉及国家宏观战略选择层面的概念,其实质在于社会资源和社会机会的合理配置,其目的在于改善民生和促进社会的和谐与进步。

从“社会建设”这一概念在官方话语中的演变来看。党的十八大以来的各项中央文件中基本都涉及了社会建设的六大领域。值得注意的是,党的十八届三中全会、四中全会以及五中全会的官方决议中出现了一些表述的调整,不再把“社会建设”与六大领域等同起来。尤其是党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》中并未直接出现“社会建设”的提法,但对“创新社会治理体制”做了详细论述,强调“改进社会治理方式”“激发社会组织活力”“创新有效预防和化解社会矛盾体制”“健全公共安全体系”等方面。这种变化并不意味上层对社会建设重视程度的降低,而是反映了一种更为深层的社会建设理念转型,即从社会管理意义上的社会建设转向社会治理。治理是20世纪90年代兴起于西方的一场公共行政领域的革命,它所要回应的是由市场失灵和政府失败所带来的问题,其核心是由传统的追求单一主体治理转向一种多元共治的局面。

党的十八届三中全会所倡导的治理转型以及关于“创新社会治理体制”的具体表述,实际上是将“社会建设”推向纵深,即不再简单地由政府来定义社会建设是什么,或者划定一些社会建设的领域,而是更多地从机制和体制的层面去推动国家与社会关系的调整与转型,这在实质上拓宽了社会建设的内涵与领域。在党的十八届五中全会通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十三个五年规划的建议》(下文简称《建议》)中,原本归属于社会建设的六大领域被扩充为八个方面,并划归在“坚持共享发展,着力增进人民福祉”这一标题之下。这使得中央文件中对“社会建设”的描述更加贴近于全面小康社会的目标,社会建设成为一个综合性并且更具包容性的发展目标与理念。此外,《建议》还对“加强和创新社会治理”做了进一步的强调,提出“建设平安中国,完善党委领导、政府主导、社会协同、公众参与、法治保障的社会治理体制,推进社会治理精细化,构建全民共建共享的社会治理格局”。

2.社会治理与社会建设

中共十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》,提出“推进国家治理体系和治理能力现代化”的改革目标。对于社会建设而言,这意味着一种重大的调整和深化,开始从社会管理迈向社会治理时代。治理转型为什么会对社会建设的理念与实践产生重大影响?

首先,需要理解从管理到治理的转变。社会管理的概念背后对应的是传统的统治思维,而作为与统治相对的则是“治理”这一概念。治理理论的主要创始人詹姆斯·罗西瑙指出:“与统治相比,治理是一种内涵更为丰富的现象。它既包括政府机制,同时也包括非正式、非政府的机制,随着治理范围的扩大,各色人等和各类组织得以借助这些机制满足各自的需要并实现各自的愿望。”治理理论的核心在于,将公共事务的管理权限和责任从传统的“政府”垄断当中解放出来,它也表现为一种重塑政府的努力。因此,从治理理论来看,强调“社会建设”不仅意味着政府要在发展目标排序上从经济转向社会,其更核心的意涵在于推动政府与社会之间关系的重构。治理强调的是多权力中心以及各权力主体之间的平等关系。根据全球治理委员会的定义,治理是“各种各样的个人、团体——公共的或个人的——处理其共同事务的总和。这是一个持续的过程,通过这一过程,各种相互冲突和不同的利益可望得到调和,并采取合作行动。这个过程包括授予公认的团体或权力机关强制执行的权力,以及达成得到人民或团体同意或者认为符合他们的利益的协议”。

其次,需要理解“社会建设”过程中政府与社会的关系。党的十七大报告提出“完善社会管理”,“要健全党委领导、政府负责、社会协同、公众参与的社会管理格局,健全基层社会管理体制。最大限度激发社会创造活力,最大限度增加和谐因素,最大限度减少不和谐因素”。关于社会管理的这种表述中,强调的是政府作为管理的主体,而社会和公众分别是协同与参与,其背后仍然反映出一种政府控制的思路,或者说是政府控制之下的社会发展。而在党的十八届五中全会通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十三个五年规划的建议》中,与“加强和创新社会治理”相关的措辞发生了一些变化,提出“完善党委领导、政府主导、社会协同、公众参与、法治保障的社会治理体制,推进社会治理精细化,构建全民共建共享的社会治理格局。健全利益表达、利益协调、利益保护机制,引导群众依法行使权利、表达诉求、解决纠纷。增强社区服务功能,实现政府治理和社会调节、居民自治良性互动”。可以看到,2015年的这份文件虽然继续沿用了“社会协同、公众参与”的表述,但是对政府的角色进行了调整,从“政府负责”变为“政府主导”,并且在政府与社会关系上做出了更清晰的论述,提倡的“共建共享”“居民自治”等理念带有很强的治理意涵。这些变化反映出,政府更加注重社会建设当中社会本身的角色和功能,在官方的认识中社会也逐步从“被治理的对象”转变为“治理的主体”。

再次,需要理解社会建设的原则问题。官方文件和话语中对“社会建设”这一施政理念的表述,主要是从政府的角度和立场进行的论述,它既要符合总体的意识形态体系,又要具备一定的可操作性,从而能够从理念转化为政策实践。并且,《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十三个五年规划的建议》中关于创新社会治理的表述,也在很大程度上体现为一个阶段性目标。因此,学理上的讨论必须超越纯政府的视角,从社会发展的角度做规律性的发现与探讨,更好地服务于社会建设的目标,推动施政理念的调整与完善。如前所述,相比于社会管理的提法,社会治理时代的社会建设表现为一种施政理念的发展与进步。按照治理的理论,“社会建设”当中应该包含多种机制,允许国家、市场和社会各自发挥不同的功能,彼此之间形成一种良性互动的伙伴关系,并共同成为治理的主体。以此来展望社会建设的未来发展,核心仍然在于各治理主体之间关系的调整与重构,逐渐从“政府主导、社会协同”转变为“政府与社会共治”的格局,而要推动这种格局的实现,则需要在当前的社会建设实践中强调社会性与公共性的原则。所谓社会性,强调的是社会的总体利益、社会的共同性,致力于推动一种类似于帕累托最优的改进。而公共性则既表现为当前社会建设所遭遇的困境,又是社会建设的重要目标和支撑性条件之一。这种公共性强调的是个人超越极端个人主义,从私人领域走出来,参与到公共领域的决策当中,通过平等对话达成共识,维护公共利益和价值取向。事实上,通过对社会性和公共性的强调,社会建设才有可能带来社会的成长与发育,从而有助于各治理主体之间的良性互动。


二、地方治理实践中的“共同缔造”:作为一种新的政策范式


进入21世纪以来,上层话语不断强调着“社会建设”的重要性,这标志着一种新的政策范式正在逐渐形成。政策范式的概念有助于理解上层政策话语向地方实践转化的过程,因为它“不仅指明政策目标以及用以实现这些目标的工具类别,而且还指明它们需要解决的问题的性质”。霍尔从政策目标、政策工具和政策问题三个方面讨论政策范式,又将政策范式的转换分为三个阶段:第一阶段,原有政策出现偏离或者问题,寻求在原有政策范式的框架内进行调整;第二阶段则是在保留原有话语体系的基础上,引入新的政策工具,通过技术性的方式来调整政策;第三阶段,也是一个新政策范式形成的核心阶段,即生成一套新的政策话语,并对政策问题、目标以及政策工具进行重新定义。中央层面关于“社会建设”所作的一整套论述,体现为政策范式转换的核心阶段。因为,有关“社会建设”的论述并没有局限为一种简单的回应型解决方案,也不仅是一组技术性的政策工具,而是深入到整体性的官方意识形态层面,它是与和谐社会、建成全面小康社会的目标紧密关联在一起的。

中央层面中的“社会建设”。具有整体性和抽象性的特征。问题是,抽象的政治话语是如何转化为具体的政策实践的呢?它又会对地方实践产生何种影响呢?本文试图把“社会建设”放入一个具体的地方语境中,通过个案的考察来理解它对当今中国社会的实际影响。2014年,地处东南沿海的X市H区开启了一系列政策改革,其核心理念是“共同缔造”,它涉及到对政策问题的重新定义、新政策工具的引入、新政策目标的构建。实际上,“共同缔造”所呼应的正是中央层面提出的“社会建设”的要求,相比于“社会建设”理念的抽象性,“共同缔造”是一个更加贴近地方实际的可操作的政策体系。应该说,“共同缔造”是推动“社会建设”理念落地的一个全新的政策范式。H区作为X市开展“共同缔造”的主要试点区,其政策实践包含了自上而下和自下而上的维度,一方面区级的政策实践是在中央、省、市各级设定的框架之下展开的,另一方面其行动又是对地方性问题的一种回应。X市出台的《美丽X市战略规划》(下文简称《规划》)以及H区制定的《“美丽X共同缔造”试点工作实施方案》(下文简称《方案》),共同构成了H区进行“共同缔造”实践的纲领性文件。因此,这两份文件阐释了作为一种政策范式的“共同缔造”的核心要素:政策目标、政策工具和政策问题。

首先,“共同缔造”的目标表述。政策目标,指的是某一项或者一组政策所要达成的结果或目的。根据中央的政策话语,“社会建设”是中央努力推动的一项建设任务,它同时又是推动和谐社会以及全面建成小康社会的手段。《规划》指出,“建设‘美丽X市’,立足点是要贯彻落实党的十八大和十八届三中全会精神、贯彻落实习近平总书记系列讲话精神和对福建、X市发展的重要指示精神”。这段文本反映了,地方政府的政策创新往往要与中央层面的理念和精神相呼应,进而获得并强化改革的政治合法性。实际上,以“美丽X市”为目标的共同缔造是一种植入地方语境的“社会建设”。地方化的过程使得中央的政策理念更接地气、更加贴近基层现实,从而强化了政策的可执行性。并且《方案》又将《规划》做了进一步的具体化和地方化。在具体目标的阐述上,《方案》不但强调要把H区建设成为美丽X市的典范新城先行区,更是清晰地阐述了H区社会建设的总体目标:“缔造一批政府引领、社区自治、群众参与、统筹协调的完整社区、典范社区,将H区打造成生态优美、产业发达、群众满意的健康生态新城区。”

其次,“共同缔造”的政策工具。政策工具是用于实现某一具体政策目标的技术性手段或者政策方法。“共同缔造”是理解整个政策范式转换或创新的关键,在《规划》和《方案》的表述中,“共同缔造”都被视为一种核心的方法。其中,《规划》将“共同缔造”作为推动社会管理模式转变、推进城市治理体系和治理能力现代化的方法,强调“建设‘美丽X市’,方法在坚持共同缔造,充分发挥群众的积极性、主动性、创造性,让人民群众更多更公平地共享发展成果”。H区的《方案》中更是紧紧围绕“共同缔造”,主要从“五共原则”去实现“共同缔造”方法和理念的落地,即“通过提供资源、搭建平台,建立有效的引导和激励机制,让广大群众主动参与共同缔造行动,实现公共事务的决策共谋、发展共建、建设共管、效果共评、成果共享,从而形成共同的家园情怀”。如前所述,从管理到治理的转变标志着社会建设走向纵深,而“共同缔造”之所以被视为一种政府治理创新,原因正在于它倡导了政府与社会关系的调整与重构。从区一级的“共同缔造”试点来看,它一方面呼应了中央、省、市各级政府的政治理念,另一方面充分发挥了基层的实践智慧,使“共同缔造”既作为一种指导基层进行社会建设的理念,又能够落实为一套可操作和执行的政策方法。如果说“共同缔造”是“社会建设”的核心,那么“五共原则”又成为“共同缔造”的灵魂,因为只有深入到体制和机制的层面才有可能对政策实践产生实质性的影响。

第三,“共同缔造”所要回应的政策问题。H区的“共同缔造”的政策框架在很大程度上是由中央、省、市各级政府设定的。作为区一级的政府,H区的任务在于将抽象的政策框架具体化和操作化,并把宏观的政策议题植入具体的社会语境,使它能够有效地回应地方层面的实际问题。H区作为X市的一个新区,经济发展状况较好,主要的挑战来自于社会层面。在设置之初,H区的定位是单一的经济开发区,直到2003年被设立为行政区。快速的工业化和城镇化进程,为政府职能转变和社会转型问题带来极大的挑战。短短十几年间,H区的人口从不足10万人增加到43万人,其中外来人口与本地人口比例为12∶1,流动人口与户籍人口比例为10∶1。人口总量与结构方面的变化使得政府管理面临诸多挑战,也引发了社会层面的问题,如社会关系碎片化、居民缺乏对城市的认同感和归属感。因此,与X市其他老城区相比,H区虽然在经济指标方面占据优势,社会建设却存在明显的短板,不仅面临着更多的问题和挑战,同时社会基础也更加薄弱。

在这样的背景下,H区政府一方面对社会建设存在迫切的需求,另一方面也在推进社会建设方面面临着诸多困境。而X市政府所推行的“共同缔造”实际上为H区破解地方发展难题提供了一种宝贵的理念与思想资源。因为,社会形势日益复杂化,通过传统的管理和控制思维,政府已经很难化解社会问题或者有效回应社会需求了。那么,通过“共同缔造”引入社会力量、建构一种政府和社会共治的新格局,就是符合H区政府的需求的。此外,H区还具备全面推动“共同缔造”的一项结构条件,即相对充裕的地方财政保障。相对于经济建设直接带来的财政税收,社会建设往往被视为一项花钱的事业,因为它对地方政府的财政投入有一定的要求。当然从长期来看,社会建设能够带来不可估量的社会效益,并且政府只算经济账本身也是一种误区。但是在社会事业投入方面,地方财政实力确实与政府投入意愿存在正相关,基础教育投入就是一个最好的例子。[12]对H区来说,通过“共同缔造”的方式进行社会建设最重要的并不是加大财政投入,关键还是从机制、体制层面进行调整,通过改革达到改善治理的目标。


三、“共同缔造”中的国家—社会关系


X市H区的“共同缔造”实践,具有很强的治理意涵,因为它的核心在于推动国家与社会关系的调整与重塑。中央和省、市层面的政策文件往往涉及施政理念层面的阐述,相对而言区一级政府的能动性则更多地体现在如何在一个既定的政策框架内开展具体的实践。H区的“共同缔造”试点案例,使我们能够透视施政理念向政策实践转化的过程,尤其是通过对具体政策过程的观察来理解“社会建设”的实践意涵,或者说,在现实中国家—社会关系究竟经历了何种变化。

1.基本背景

在社会学理论中,社区也被称作共同体。在滕尼斯看来,“共同体是持久的和真正的共同生活”,它是建立在有关人员的本能的中意或者习惯制约的适应或者与思想有关的共同的记忆之上的;而社会则被视为一种非自然的和机械的结构。[13](P54)而涂尔干与滕尼斯的观点正好相反,他认为现代社会能够依靠劳动分工建立起一种新的社会团结,这种团结不是来源于人的相似性,而是在分工和契约关系的基础上确立的,因而现代社会所形成的是一种有机的团结。

很明显,从传统社会到现代社会转型的过程中,社会团结的纽带和机制也在不断发生变化。就城市和农村社区而言,后者更加接近滕尼斯所说的共同体,因为它的社会纽带主要是基于地缘和血缘关系构成的;而城市社区的社会联结机制则更加多样和复杂。H区的城市社区和农村社区都正在经历一场快速的转型。从1993年开发区成立至今的20多年时间里,地区工业产值增加了近60倍。伴随着快速工业化、城镇化进程,社会结构也发生着剧烈的改变。对农村社区而言,最直接的影响还是来自大规模的征地拆迁,大量农民上楼或者进城,这使得农民面临市民化以及与城市融合的时代新命题。作为一座新城,H区的城市社区人口构成较为复杂,不仅面临着本地人与外地人的融合议题,新近农转居的人口与老市民之间也需要磨合与相互适应。城乡社区的现状构成了“社会建设”的起点,其中既蕴含着各种社会性资源,也存在着很多阻碍性因素。

除了理解H区社区层面的基本问题之外,更应关注的焦点则是各种宏观制度对城乡社区的当下以及未来的影响和形塑。根据民政部的定义,社区是指聚居在一定地域范围内的人们所组成的社会生活共同体。这一定义强调了社区的社会性,并且官方也明确了村民委员会与居民委员会的自治性质:村民委员会是建立在农村的基层群众性自治组织,不是国家基层政权组织,不是一级政府,也不是乡镇政府的派出机构;社区居民委员会的根本性质是党领导下的社区居民实行自我管理、自我教育、自我服务、自我监督的群众性自治组织。但是,中国城乡社区的现实却指明了其所具有的另一重属性:政治性或行政性。仅就城市社区的范围来看,它一般是指经过社区体制改革后作了规模调整的居民委员会辖区,社区边界的确定本身就带有很强的行政指令色彩。更为重要的则是居委会在实际运作过程中的行政化倾向,它往往沦为上级政府的派出机构,承担着各种行政性的任务,难以体现自治的特点。

从宏观的角度来看,“强政府、弱社会”的格局是我国社会建设的基本起点。一方面,快速的工业化和城镇化进程推动着社会的急速转型,这期间传统的社会关系不断式微,而新的社会连接与纽带的形成又面临各种挑战;另一方面,国家在各项社会制度的改革上严重滞后于经济领域,传统计划体制下的城乡二元结构依然没有被打破,各种结构性壁垒的持续存在也妨碍了社会的发育、窒息了社会的活力。这就意味着“社会建设”需要从政府和政策的角度来破题,通过体制和机制的调整来促进社会的生长和发育。

2.“共同缔造”的治理框架

2014年,H区的《关于全面推进“美丽X市共同缔造”行动实施方案》(下文简称《实施方案》)提出,“共同缔造”的总体目标为“缔造一批党委领导、政府引领、社会自治、群众参与、统筹协调的完整社区、典范社区,将H区打造成生产发展、生活富裕、生态良好的活力新城”。这份文件进一步确立了社区层面的社会建设的核心和基础性地位,并对理想的社区治理形态做了完整的表述。在政府与社会关系方面,《实施方案》也明确提出要“真正实现社会管理向社会治理的转变”,“变单向管理为多元治理,形成各主体协调合作、多手段统筹运用、上下联动的互动共治格局”。这份文件引领和指导了H区各个层面的“共同缔造”实践的开展。

事实上,“共同缔造”并不能算是H区“社会建设”的真正开端。H区地处沿海发达地区,政府财力相对充裕,也致力于通过加大政府投入的方式去推动各项社会事业的发展与民生改善,全区连续四年将财政收入的七成以上投向民生事业。然而,从社会评价和群众满意度的角度来评价的话,政府对社会领域的投入并没有得到积极反馈。在我们的访谈中,地方官员也提到了地方治理当中的一种困境:“经济越来越发达,但是社会越来越冷漠;政府投入越来越多,但是群众越来越反感。”(H区组织部官员访谈,编号20150708ZZB)在政府的传统认识当中,社会建设是一件花钱的事。其中隐含的一重预设是,很多地方社会建设搞不好是因为政府没有钱,因而政府愿意花钱,社会建设自然就能做好。在开展共同缔造之前,H区在社会建设方面的困境显然证伪了上述说法。社会建设是一项系统工程,如果只是片面强调加大财政投入,以此拉动一些硬件指标的提升,并不能从真正意义上推动社会层面的发展。

正如《实施方案》当中反复强调的那样,“共同缔造”的“关键在于激发群众参与、凝聚群众共识、塑造群众精神,根本在让群众满意、让群众幸福”。换一个更加通俗的表述就是,变“为民作主”为“让民作主”,变“政府主唱”为“社会合唱”。那么,社区层面的社会建设首先需要解决的就是主体的问题,也就是要破解城乡社区的行政化倾向。具体来说,就是把传统的行政职能从社区居委会分离出来,依托新成立的社区工作站来承担这部分职能,从而使居委会向自治机构回归。在这样一种框架设定下,居委会被定位为一个组织枢纽的角色,它的职责被设定为“指导和培育社区社会组织的发展,协调网格自治理事会开展自治活动,社区发展协会以及其他社会组织,以服务居民为导向,按照‘社会化+市场化’的模式,为社区居民提供志愿服务和社会服务”。

除了在组织架构方面的梳理和调整之外,H区政府还致力于多种方式的社会组织培育。在传统的模式下,政府往往是各种社会服务的唯一供给主体,但是政府主导的模式存在供给与需求不匹配、效率低下等问题。而在“共同缔造”的实践中,政府开始认识到社会自身的能力,试图以增加政府购买的方式实现双重目的,一方面改善各种社会服务的供给,另一方面也通过资源的输入培育和扶持社会组织成长。

通过上述改革,新的社区治理结构逐渐成型,尤其是各个治理主体的角色和地位开始明确起来。在传统的社区管理格局下,政府是唯一的管理主体,居委会成为政府的派出机构,居民则成为被管理的对象。“共同缔造”的改革实践,对政府与社会的边界进行调整,并通过培育社会力量的方式来逐步实现多元治理的格局。相比于传统的模式,新型的治理结构下,政府、居委会、普通居民、各种社会组织共同成为了社区治理的主体。

3.政策效果:“共同缔造”的前后对比

H区的“共同缔造”实践在社会治理的诸多方面取得了实效,比如改善了政府项目的实施效率、提升了群众对政府的满意度、促进了社会组织的发育和成长等。以Y村“房前屋后”改造项目为例,在实施“共同缔造”之前,政府承担全部的出资责任,却往往因为腾退公共用地或者后期维护问题与村民发生纠纷。改变项目实施方式之后,村民成为了项目设计和实施的主体,政策效果不仅体现在村容村貌的实际改善,更重要的是促进了村庄的团结与社会联系,并为村庄社区的发展创造了新的生长点。在开展“共同缔造”之前,Y村面临着诸多发展的困境,它的地理位置相对偏远,在城市发展中日益处于边缘化的位置。村庄虽然有很好的自然和生态环境资源,村民也有很强的发展意愿,村庄在旅游方面的发展潜力很难被转化为现实。在后集体时代,Y村与中国的大多数农村社区一样,在村庄公共物品提供以及发展问题上面临着集体行动的困境。“共同缔造”在Y村的成功不只说明了社会自身的能动性,也反映了政府有可能在推动社会成长方面扮演重要的角色。

应该说,“共同缔造”的核心还是在于政府与社会关系的重塑,这也是它最基本的出发点,正如东孚缔造办官员反复强调的那样,“推动‘共同缔造’,我们一定要改变这种大包大揽的状况,就是我们一定要去做,我们要发动村民、发动居民主动来做这些事情”。在访谈中,H区的官员也普遍认为,相比于局部的政策改善效果,政府与社会关系的改善才是“共同缔造”带来的最大改变。H区的一位基层官员对此作出了生动的论述:

“‘共同缔造’最大的好处就是,我们把老百姓,或者我们叫做群众也好,把他们的积极性调动起来,因为我们的资金返还到以前的工作模式,以前我们说没钱,叫做补助,到后面经济发展了,大家都自己出了,要多少给多少,很多人都说习惯了,什么事都是政府,必须政府来投,到后来我们又返回这种以奖代补方式,把大家的积极性调动起来,所以才提出这种以奖代补、‘共同缔造’,应该说我是这样理解以奖代补,应该说也是为了解决老百姓这种注重眼前利益,也是说要完成百姓跟政府惠利的这种关系,所以很多时候政府花钱,做了半天做到半死,但是群众不理解,说得难听点我们目前也把走群众路线这块工作丢掉了,想怎么做就怎么做,可能也不用征求百姓意见,后来觉得这两年以来做‘公共缔造’,真正说做到把百姓跟政府这种关系牵个线搭起来。应该说通过‘共同缔造’,最大的好处、最大的成效就是政府转变工作方式,我们改变了自己,那老百姓也改变了他们自己,最终取得社会和谐共处的一个局面,我觉得应该是最大效果的转变,其他的什么钱不钱的,节约多少经费的东西,我觉得这些东西倒不是最重要的东西。”


四、社会建设中的政府角色


前文的讨论主要是在中央—地方关系的框架中展开的,焦点是中央层面的施政理念如何转换为地方层面的政策实践。从整个行政体系来看,相对于中央、省、市各级政府,区一级政府处于更加靠近末端的位置,主要扮演了政策执行者的角色。在这个意义上,H区“共同缔造”是自上而下政策推动的结果。在市级与区级的相关政策文件中,都一再强调“共同缔造”与中央、省级层面政策的一致性,并将自身定义为政策执行者的角色。然而,比较市级与区级的政策表述,我们能够看到基层政策中的另一个面向——地方性,这就反映了基层政策实践的双重属性,承接上级政府话语的同时它又是植入地方现实语境的。因此,除了从自上而下的角度去讨论政策执行之外,“共同缔造”案例的讨论也需要引入自下而上的维度,去关注基层改革的动力问题。事实上,H区的“共同缔造”也表现为社会问题倒逼的结果,即社会需求的反馈在一定程度上促成了政策的调整。由此来看,区一级政府实际上是自上而下和自下而上两股力量的节点,前者主要涉及政府间关系,后者则展示了国家—社会关系的一个面向。这就意味着,不能完全把区一级政府视作一个被动的政策执行者,它本身也是具有很强主体性和能动性的决策主体。一项通过自下而上的方式强势推动的政策,如果无法回应基层的需求,那么所谓的政策执行很有可能沦为一种形式化的努力。反之,自下而上的反馈与诉求,如果有悖于上层的政治话语或者意识形态,也很难获得足够的政策空间与合法性授权。从这个角度看,“共同缔造”的有效性不仅取决于政策框架本身的合理性,也在于上层理念跟地方问题之间的匹配性。

在国家的宏观发展战略层面,社会建设的重要性日益提升,它不仅指向与经济、政治和文化等领域并列的社会层面建设,更是实现和谐社会与建成全面小康社会目标的重要战略。无论是中央层面的“社会建设”施政理念,还是落实到地方层面的“共同缔造”政策范式,其核心意涵都在于推动国家与社会关系的重构,以此获得社会转型与发展的新动力。如前所述,“强政府、弱社会”是我国社会建设的基本起点,这就意味着国家与社会关系的调整具有两层意涵:一层是放权的维度,它要求政府从某些社会性的领域退出,将更多自治空间交还给社会;另一层则涉及政府在促进社会发育方面的作用,它应该扮演一个更加积极的、建设性的角色。

党的十八届三中全会以来,中央层面开始倡导和推进治理转型,也就是从传统的社会管理转向社会治理。中央逐步调整了政府自身的角色与定位,从“政府负责”变为“政府主导”,有关社会层面的表述则是“社会协同”与“公众参与”。这一表述是与当前的发展阶段以及社会建设的任务相契合的,即强化和夯实社会的基础,鼓励和支持社会的发育。从治理理论看,社会建设或者治理转型的最终目标则是要推动一种多元共治的新格局。在这种格局下,政府、社会、市场等主体之间应该是一种平等的伙伴关系,而非“治理主体”与“被治理对象”之间的关系。H区的“共同缔造”,试图在政策实践中推动政府与社会的协商共治,它可以被视为中央改革精神和施政理念的落实,同时在这种由地方政府发动的改革实践中,也融入了很多地方化的创新元素。

回到H区的“共同缔造”实践,它之所以是一种治理创新,核心还是在于政府与社会关系的调整。这一案例为有关政府在社会建设中的地位与决策问题的讨论提供了诸多启发。

首先,政府自身的定位与职能转型,涉及简政放权的问题。作为H区“共同缔造”的纲领性文件的《方案》,强调了群众的参与,指出要“通过提供资源、搭建平台,建立有效的引导和激励机制,让广大群众主动参与‘共同缔造’行动”。这种表述背后一方面隐含了政府对于自身角色认识的转变,即不再把自己视为公共政策中的唯一决策主体,而是开始更多的强调社会层面的参与,并且试图从体制和机制层面为扩大社会参与创造条件。另一方面涉及到政府层级体系内部的权力和关系调整,H区将改革的重点放在了镇街层面,通过职能定位调整使得街道成为“共同缔造”的中坚力量,它作为最基层的政府对于社会需求有更强的敏感性,并且通过赋予街道更多自主性也为改革引入了更多自下而上的动力。

其次,则是政社互动的范畴,涉及政府—社会之间的联系方式以及彼此边界的协商过程。现代政府承担着社会事务,普通公民日常生活的方方面面都无法回避开与政府之间的联系。所谓的服务型政府转型,除了要求政府所提供的服务本身之外,也要致力于服务过程的改善。这必然涉及到社区居委会职能的调整,H区通过设立社区工作站,由它承担街道所有面向群众的行政事项,使社区居委会回归自治。并且镇街、社区工作站和社区居委会各自的职能与承担的事项进行梳理,分别梳理出了:街道职责事项梳理情况汇总表、社区工作站行政事项清单、社区居委会自治事项清单、社区居委会协助服务事项清单。由此逐步推进了社区层面的政社分离,明确了不同主体的职责与任务。

第三,在社会自治问题上政府的角色问题。在传统的计划体制下,国家对经济社会的方方面面都进行了严格的管控,社会缺乏自主的空间。因而,从治理的角度推动社会建设的核心就是放权,这也意味着国家要从社会自治性领域内退出,比如让村(居)委会回归到自治性的角色与地位上去。但是,需要强调的是,“退出”强调的是国家不应该过度干预社会,并不意味着国家不能在推动社会自治方面扮演积极的角色。以H区的情况为例,作为一个经历快速城镇化的新区,城市和农村社区都面临着各自的问题与挑战。政府以前在征地拆迁中,仅仅以经济成本为主要考量因素,不注重维护村庄共同体的社会关系,甚至为了防止村民抱团而刻意在回迁安置时将村庄进行拆分。这就使得很多回迁社区的居民之间缺乏足够的社会联系,彼此处于孤立甚至敌对的状态。而城市社区的构成则更为复杂,涉及到不同阶层之间、本地人与外地人之间、老城市居民与新近农转居居民之间的融合。这种局面意味着,在社会自主性领域,国家的退出并不会自动带来社会自治的实现。因此,在社会自治问题上,政府需要在尊重社会的基础上,创造条件、保障资源,鼓励各类社会主体的发育和成长。

最后,我们要再次强调,社会建设涉及的是一场纵深的、综合性的改革。一种表面性的理解是,只要由政府划定一个社会性的领域,并加大财政投入,就是社会建设。这是一种极大的认识误区,社会建设决不局限于民生领域或者社会事业的范畴,它的实质是要推动政府与社会关系的重塑,最终实现一种多元共治的格局,这也是十八届三中全会关于推进治理转型的根本含义。的确,社会建设需要政府的财政投入,但是这种投入是以政府—社会之间的边界调整和关系重塑为基础的,并且要想推动真正意义上的社会建设仅有财政保证也是远远不够的,更重要的是深入到体制和机制层面进行改革。H区的“共同缔造”作为推动地方社会建设的一种新政策范式,在探索政府—社会关系重塑方面做出诸多有益的尝试,也为其他地方的改革提供了启示。“共同”二字道出了社会建设的实质,国家与社会之间是一种“你中有我、我中有你”的关系,而不应该理解为一种非此即彼的争夺地盘式的关系。因而在强调社会的发育和成长时,并不意味着对国家的驱赶,关键还在于如何建构一种平等的伙伴关系。

参考文献略

作者:单丽卿,北京大学社会学系,北京大学-中国社会工作研究中心博士后

来源:中国社会科学网



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