李克军:“为基层减负”须在治理体制改革上多下功夫

选择字号:   本文共阅读 384 次 更新时间:2019-03-26 20:37:35

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李克军  

  

   2018年,《人民日报》、《半月谈》等媒体,多次刊发批评形式主义、呼吁减轻基层负担的文章,年底,又专门刊发关注“基层治理十大痛点”的综合报道;10月9日,中共中央办公厅下发了《关于统筹规范督查检查考核工作的通知》。今年3月12日,中共中央办公厅又印发了《关于解决形式主义突出问题为基层减负的通知》,并决定将2019年作为“基层减负年”。

  

   党报党刊频繁发声,中央连续发文,表明高层非常重视这个问题。特别是“中办”的通知,提出了“发给县级以下的文件、召开的会议减少30%—50%”和“对县乡村和厂矿企业学校的督查检查考核事项减少50%以上”的硬杠杠,更释放出令人欣慰的信号。我们有理由相信,在自上而下的督促下,为“为基层减负”肯定能收到一定成效。

  

   据新华社报道,“中办”通知“在广大干部尤其是基层干部中引发热烈反响”;中央减负的决定是“落在广大基层干部心田的一场及时雨!”但是,也有基层干部担心,形式主义和官僚主义出现“新变异”,“比如,按要求督查和检查考核虽然减少了,但上级改成了调研,到基层转一圈,比台帐,查资料,最后形成所谓的调研报告,仍是给基层通报,排名,建议追责,基层仍苦不堪言。”

  

   我认为,基层干部的担心不是多余的。

  

   (一)

  

   众所周知,我党多年来,一直在通过各种办法反对官僚主义和形式主义。

  

   有资料显示,1952年秋,中共中央西北局调查组在调查中发现并向中央报告,咸阳区乡干部抱怨:“自上而下一级逼一级,自下而上一级怨一级,一级哄一级”。翌年3月,中共中央主席毛泽东起草了《关于解决区乡工作中“五多”问题的指示》。认为西北局检查组的报告集中反映了党政组织在农村工作中任务多、会议集训多、公文报告表册多、组织多、积极分子兼职多的“五多”问题。

  

   笔者于上世纪80年代中期到某地委办公部门工作了十年,见到上级下发的有关精简会议、文件、简报的文件不下四、五份。有一次,还奉命就此做了半个来月的调查研究,起草了要求严厉,措施具体的精简会议文件的文件,经地委讨论后升格为地委、行署文件下发(以往都以两个办公室的名义下发)。而后,进行了清理、检查,并实行了一阵子召开会议、制发文件的审批制度。

  

   本世纪以来,在几次思想教育活动中,都涉及到会议文件多、检查评比多的问题,并进行过多次清理整顿。但是,“几多”不但没有变少,而且随着政绩考核制度的强化,数量越来越多,强度越来越大。

  

   某省2005年对各市地的考核指标为31项,2007年增加到51项。市对县,县对乡的考核,一般都设计了30——60项指标;执评单位,包括纪检、组织、宣传、统计、财政、经贸、教育、计划生育、劳动保障等20多个部门,有的地方多达30个部门。有些考评项目,执评单位又做了分解,细化出若干子项目,分数最少的只有0.2分。考核对象,已经延伸到村级“两委”和社区自治组织。有些地方为强化考核力度,不但要层层签订综合考评的“大责任状”,还要签订几十份单项责任状,实现“一票否决制”。

  

   针对“一票否决”过多过滥的问题,早在2006年11月,河南省委、省政府就出台文件,要求对涉及乡镇的“一票否决”和检查评比达标项目进行全面清理,以减轻基层和群众负担,推进乡镇职能转变。截止2018年底,新疆、江西、广东、安徽、山西、湖北、河北、山东等省(区)也相继决定,全面清理、规范和控制“一票否决”事项,为基层减轻负担。《人民日报》、《半月谈》等媒体多次刊文呼吁不要滥用“一票否决”。

  

   但是,就在紧锣密鼓的“清理”中,“一票否决制”像滚雪球一样,不断向招商引资、信访控制、节能减排、安全生产、森林防火、反腐倡廉、基层党建等各领域扩展。不但在名目繁多的“责任状”中直接或间接地包含“一票否决”内容,而且在一些颇具威力的领导讲话中也不时“蹦”出“一票否决”的字眼儿。

  

   2013年,全国上下开展党的群众路线教育实践活动,突出反“四风”,形式主义被列为“四风”之首。但恰恰是因为上级强化了这方面的督查,基层不得不用形式主义迎检。中部某地一个只有50多户的小村,迎检材料竟有57大本;有些村党支部的检查材料,都在“奢侈风”帽子下,极其雷同地写着“坚持学习不经常”几个字。对于这种文不对题的现象,村干部说,村里经费拮据,和奢侈不沾边,但这是上级部署的“规定动作”,少了要扣分,至于写什么,没人仔细看。

  

   中央纪委监察部网站2014年1月3日刊文称:一些地方在反对“四风”过程中形式大于内容,出现以形式主义反“四风”的现象。

  

   特别是在扶贫工作领域,伴随着越来越严格的督查考核,形式主义达到“井喷”的程。2016年10月中旬,国务院扶贫办专门下发了“解决扶贫工作中形式主义等问题”的文件。

  

   但刚过一个多月,“表格漫天飞”的闹剧就上演了。据《人民日报》、《经济日报》等媒体披露:有的村“一天就填了48份表格”;有的村“上百个脱贫户的表格,加起来数百张、上千个填写项”。

  

   半年后,2017年7月3日,中央领导在中纪委召开的扶贫领域监督执纪问责工作电视电话会上强调,“坚决纠正以形式主义、官僚主义对待扶贫工作、做表面文章的问题”。7月24日,国务院扶贫办发出《关于进一步克服形式主义减轻基层负担的通知》,提出“减少填表报数、规范统计报表制度”和“减少检查考评”等具体要求。

  

   但问题似乎没有得到解决。2017年12月,《人民日报》一篇题为《警惕扶贫形式主义》的调查手记被各大网站和民间网络疯转。2018年7——8月,《半月谈》连续刊发抨击“痕迹主义”的文章:基层干部告诉记者,因为要经常打印资料,他们把乡镇政府附近的几家打印店“扶富”了……一个贫困户一份档案24页,一式4份共96页,还要有照片,所有档案全部用塑料外皮包装。全村158户,用了1.5万张A4纸……某城某局为应付检查,一个月仅纸张费就花了21万……有的乡镇干部“一年中有200多天在迎接、陪同检查。

  

   针对愈演愈烈的形式主义,中央再次发声。2018年9月25日,中央纪委办公厅印发了《关于贯彻落实习近平总书记重要指示精神集中整治形式主义、官僚主义的工作意见》,要求各级纪检监察机关,积极推动和督促党委(党组)履行主体责任,重点整治四个方面十二类突出问题(包括检查考核过多过滥)。10月9日,中办印发了本文开头提到的《关于统筹规范督查检查考核工作的通知》。

  

   可就在“中办”通知发出后不久,南方某县一个副局长,因为晚上在家洗澡而没有及时接听省扶贫攻坚巡查组的电话,受到县纪委给予的党内警告处分。尽管事后在舆论压力下,县委承担责任,取消了这个处分,但可以看出,县委背后那个“省督查组”的“权威”大到不讲道理的程度。在这件事发生的第二天,南方某省一位资深媒体人在微信留言中写道:这两天跟随领导在某市调研,发现同时有4个巡视组或巡查组“盘踞”在这儿。它们是:省委巡视组、环保巡查组、扶贫巡查组、扫黑除恶巡查组。市里平时用于接待的几个宾馆全部被巡视(巡查)组住满了。就在这当口,市委书记可能出于表态和看齐的考虑,又搞了个 “自我巡察”,命令市委巡察组对市直部门进行巡察。结果,这些部门啥时也干不了,随时等候巡视(巡查、巡察)组的召唤。

  

   (二)

  

   翻检一波又一波抨击官僚主义、形式主义的文章,你会发现:前些年的批评矛头,多指向出现问题的“一些地方”或基层干部。这几年有了很大进步,强调“问题在基层,风源在上头”。但对“上级”或“某些部门”的批评,却主要集中在思想观念和工作作风上。诸如,“某些部门”向下“推卸责任”,布置任务“过急”,“心血来潮”,“凭空想象”,“重痕迹轻实绩”;“某些领导”到基层调研“来去匆匆”,“只看表面”,“能力不济”,“照抄照转”,等等。

  

   这些批评当然都很正确,但正如俞可平先生所说,“一个鱼塘,有几条鱼死,那可能是鱼本身的问题;若有成片的鱼死亡,那必定是鱼塘的水有问题了”。大量事实表明,官僚主义、形式主义的顽症久治不愈,主要根源在于“压力型”领导体制。

  

   “压力型体制”这个概念是中共中央编译局荣敬本、俞可平等几位教授在上世纪九十年代中期提出来的,后来得到政、学两界认可并在治理体制改革研究中被广泛应用。它生动地揭示了一项具体决策在执行过程中,是如何被层层放大要求,提高指标,在动员行政资源,提升行政效率的同时,诱发执行者行为失当,甚至为了实现上级要求而与行政对象产生冲突或与决策目标背道而驰的过程。

  

   1、“压力型”体制的一个重要特征是层层“对上负责”。下级对上级的任何要求、指令,都要表示完全拥护,很少说“不”;对于脱离实际的高指标,也不得不硬着头皮接受。结果,虚与委蛇,甚至弄虚作假成为下级应对上级的常态;上级为了取信于民,就要通过督查、巡视手段来纠正下级的虚浮作风。结果,势必形成“高指标——虚浮——高压督查——更虚浮”的恶性循环。“一手高指标,一手乌纱帽”,是基层干部对这种治理手段的形象描述。

  

   2、“压力型”体制与“全控型”领导方式、“运动式”治理模式共生相伴,形成了顽强的工作惯性和路径依赖。改革开放以来,我国经济生活、社会生活发生了天翻地覆的变化,行政管理体制和政治体制也相应进行了一定程度的改革。但由于种种原因,我党执政以来形成的领导体制和社会管理方式却变化不大。其主要特征是:以权力高度集中的政权体系和贯通上下的组织网络为依托,以超强的意识形态宣传和政治动员为主要手段,实现各项工作目标和对社会的全面控制。上级领导机关和各部门不断提出一些“高”、“严”、“全”、“美”的要求和任务,像倾盆大雨一样压给基层。当发现落实效果不佳时,不是采取降压减负的办法去釜底抽薪,而是沿袭强化督查、考核问责、集中整治的老办法,继续向上集中权力、向下施加压力。结果往往是南辕北辙。

  

3、由于民众意愿和利益表达渠道不畅,基层干部和熟悉基层的地方官员又不愿意冒险“犯上”,“说破”真相。所以,某些“民生工程”或“民心工程”仅仅是上级领导的一厢情愿。到基层,往往演变成脱离群众的“自拉自唱”,有时还要强拉群众“登台”“演戏”,变成了扰民工程。比如,前些年发展一县一品特色经济时,就有很多地方上演了“逼民致富”的闹剧。北方某市的市长来自农垦系统,便要求所辖各县区都要搞秋季深松整地,(点击此处阅读下一页)

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