焦长权 焦玉平:“大政府”的兴起:经济发展与政府转型*

——中国政府公共收入水平研究报告(1980—2014)
选择字号:   本文共阅读 700 次 更新时间:2018-06-02 23:37:53

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焦长权   焦玉平  

   【内容提要】 20世纪80年代的“财政承包制”改革,在赋予地方和企业一定经济活力的同时,却严重削弱了国家财政汲取效率,在一定程度上造成了财政体制的无序和混乱。1994年的分税制改革,既扭转了中央和地方之间的财政格局,又规范了政府和企业之间的关系,是对中国市场经济的重要体制奠基。政府财政汲取效率和能力大为增长,政府历年一般公共预算收入均快于GDP增长速度。同时,以此后土地出让金为主体的政府性基金预算收入快速增长,政府社保基金预算收入随着社保制度的建立和完善而急速攀升,政府国有资本经营预算得以初步建立。“四本预算”合计占GDP的比重快速增长,近年已接近40%的水平,相当于经济合作与发展组织国家的平均水平。一个市场经济体制下的“大政府”在短期内迅速成长起来,这对政府治理体制和治理能力都提出了新的巨大挑战。

   【关键词】 分税制,四本预算,大政府,治理能力

  

   20世纪80年代以来,中国政府在推动经济增长的同时,自身也发生了巨大变化。政府公共财政收支结构和规模的变化,就是其中一个比较关键的方面。分税制改革后,中国政府财政汲取效率和汲取能力大为增强,在短期内迈入了“大政府”时代,这使政府为社会提供公共品和公共服务的潜力大为增加,也对政府治理体系和治理能力提出了新的挑战。

  

一、问题与回顾


   20世纪80年代以来,中国经济保持了长期高速增长,被学界称为“中国奇迹”。三十多年来,中国年均经济增长接近10%,国内生产总值(GDP)总量增长了一百多倍,经济总量跃居世界第二位,人均GDP也增长了一百来倍,由一个贫困国家迈入中等偏上收入国家的行列。

   学界对中国经济奇迹的解释,有两种有代表性的理论学说:林毅夫等提出的“比较优势”理论(林毅夫等,1999)和钱颖一等提出的“地方政府竞争”假说(Qian & Weingast,1996,1997;Jin, Qian & Weingast, 2005)。二者都认为,政府行为在经济增长和转型中发挥了非常重要的作用,尤其是“地方政府竞争”理论,将中国经济高速增长的主要动力归因于地方政府之间的激烈竞争行为,而且这种竞争既是经济性的,更是政治性的,背后的根源在于“政治集权”和“经济分权”相结合所形成的官员“晋升锦标赛”体制(Blanchard & Shleifer,2001;Zhang, 2006;许成钢,2008;周黎安,2007)。理论界的这种观点基本得到了实践经验的证实,中国三十多年的经济增长主要是由政府主导推动的,市场的调节和发育也不是自生自发的,而是在政府的呵护下成长起来的。

   中国政府在推动经济发展的同时,自身也发生了巨大变化,政府公共财政收支结构和规模的变化就是其中的一个重要方面。改革以前,从财政收支结构上看,中国政府收入的主体是国营企业上缴的利润,具有明显的“自产国家”(Campbell, 1996)的特征,政府支出的主体则是安排国营企业的再生产和投资新建国家项目。从中央与地方财政体制上看,虽然经历了多次“放权”实践,但都很快再次“收权”,长时期维持了高度集权的财政体制。

   20世纪80年代至1993年,中国经济改革沿着“双轨制”迈进,公共财政收支结构也具有明显的“双轨制”特征。一方面,政府保留了部分计划/指令经济的特征,国营企业的利税仍然是政府收入的重要来源,政府支出中也有很大部分投入企业再生产和直接经济建设;另一方面,政府公共服务的职能也逐渐发育,财政支出中公共服务的内容日益增长,中央甚至试验专门针对政府这两种角色编制“两本”相对独立的预算,只是由于形势变化太快而未果。中央和地方之间采取了多种多样的“财政承包制”,地方政府获得了较大的财政自主权,政府和企业之间以及企业内部也采用了类似的“承包制”。“放权让利”式的改革在极大调动地方和企业的积极性的同时,也造成了一些较为严重的政治经济后果,最突出的表现是财政收入中“两个比重”①的快速下降,国家财政汲取能力和再分配能力迅速弱化(王绍光,1997;王绍光、胡鞍钢,1993)。

   1994年的分税制改革,一举扭转了当时的财政困局。一方面,通过调整和统一中央与地方之间的税收/种分成结构,彻底解决了中央财政收入占比过低问题,大力强化了中央财政能力;另一方面,通过统一税率和征收方式,分设新的税务机关,厘清和规范了地方政府和企业之间的关系,消除了政府对企业的“地方保护主义”行为,大大提高了国家的财政汲取能力,也加速了全国统一市场的形成(周飞舟,2006)。

   伴随中国经济长期稳定高速增长,分税制的体制效应得以充分释放。1994年至2014年政府历年一般公共预算收入增长速度均快于GDP增长速度,占GDP的比重也逐年提高,由1995年的10.4%(最低点)上升到了2014年的22.3%;其绝对量也从1994年的5200多亿元增长到了2014年的14万亿元,足足增长了二十多倍。同时,90年代中期以来,政府性基金预算收入和社保基金预算收入也快速增长。比如,政府性基金预算收入中的主体部分——国有土地出让收入由1998年的508亿元增长到了2014年的4.3万亿元,社保基金收入则由1994年的742亿元增长到了2014年的3.9万亿元。除此之外,国有资本经营收入也是政府收入的重要组成部分。一般公共预算、政府性基金预算、社保基金预算和国有资本经营预算合称为政府“四本预算”。2014年“四本预算”收入合计达23.57万亿元,占GDP总量的37.45%,政府收入的绝对量及其占GDP的比重都已非常惊人。在目前的财政体制下,政府收入增速快于GDP增速的态势还会持续下去,一个市场经济背景下的“大政府”正在迅速成长起来。②

   显然,20世纪80年代以来,从政府、市场间的关系上看,政府角色和行为机制发生了一场静悄悄的革命。中国政府由一个通过指令直接参与经济生产和要素配置的政府,逐渐向一个市场经济条件下提供公共品和公共服务的政府转变,同时由一个捉襟见肘的“穷政府”向一个“大政府”转型。在现代市场经济体制下,公共财政收支是政府参与经济分配、为社会提供公共品和公共服务以及调节经济秩序的主要工具。政府公共财政收支结构和规模的巨变,必然导致政府治理机制和行为逻辑的变化。

   但是,就中国公共财政收支结构和规模这一基础性问题,学界并没有取得一个全面准确的认识。比如,经济学界对中国政府公共收支的一些权威研究③(文雁兵,2014;范子英、张军,2010;吕冰洋,2014;高凌云、毛日昇,2011),也往往仅以政府一般公共预算收入来衡量政府支出。这不仅严重低估了政府支出的实际规模,而且以之与西方政府支出和职能进行对比研究时有严重弊病。比如,中国政府的社会保障收支主要是以社保基金预算的方式单独运行,一般公共预算只是对社保基金进行一定的补充和提供部分其他类社会保障支出,而西方大多数国家政府支出的主体就是社会保障支出。以中国一般公共预算支出与西方国家政府支出进行对比,就是以一本只包括少部分社会保障职能的政府预算与一本以社会保障职能为主体的政府预算相比较,显然谬之千里。他们中的一些研究虽然注意到了一般公共预算收入的快速增长,并试图探索背后的机制和原因(吕冰洋,2014;文雁兵,2014),但由于仅以一般公共预算收入为基础来衡量全部财政收入,不仅在分析全国公共收支规模变化时有偏误,以此为基础来讨论地方政府的行为扩张更是偏差甚远,因为政府性基金和社保基金大部分都是由地方政府予以支出,在地方政府全口径公共支出中,一般公共预算支出所占比重基本都在50%以下。又比如,2016年年底理论界和实务界人士就中国宏观税负水平问题④展开了一场名为“死亡税率”的争论⑤,从争论各方的发言来看,大家对中国政府公共收入的规模和结构这一看似简单的问题,却无法达成共识。显然,对中国公共收入的结构和规模取得一个全面、准确的认识,对深化相关研究具有极为重要的基础性意义。

   学界对这一问题的认识出现如此偏差的主要原因在于,中国公共财政体制一直处于调整和变动之中。尤其是公共预算体制,从1995年《预算法》颁布实施,到2015年新《预算法》施行,20年内发生了巨大变化,公共财政预算口径也在不断调整,目前仍然处于变化之中。本文尝试从公共财政体制变迁出发,对政府公共收入的结构和规模问题进行一个历时性考察,并对其政治经济意涵做出一定阐释。

  

二、“放权”与“让利”(1980—1993)

  

   为增加经济活力,20世纪80年代中国政府开始施行以“放权让利”为核心的经济改革。从农村到城市,“承包制”是改革过程中普遍采用的办法。就财政体制而言,在中央和地方、政府和企业以及企业内部都大量使用了各种各样的“承包制”。

   钱颖一等认为,“财政承包制”使地方政府在财政收支方面都获得了较大自主权,中国财政体制由此具有了西方“联邦式”财政体制的特征。但是,事实上,将中国财政体制的变革称为中央对地方的“分权”并不准确,因为中央与地方之间的“承包制”一直处于变动之中,甚至每年都在调整,并未形成一个规范、稳定的中央与地方之间的分权体制,而且中央始终保留了最终制定和变动规则的权力。更准确地说,中国的分权格局主要表现在财政支出即“事权”的分权方面,由于中央政府掌握着对收入即“财权”的控制权,这种分权本质上只是“事权”的下放和财权的部分下放,与其叫做“分权”,不如叫“放权”⑥更合适。(周飞舟,2012:2)“放权”除了指中央向地方“放权”外,还包括政府向企业和其他生产主体“放权”,让国有企业、农民家庭获得了一定的经营自主权。与“放权”相伴随的是“让利”,最典型的表现是地方向中央请求“减免税收”及相关“优惠政策”,也包括政府向企业和农民“让利”,降低国有企业利税、让企业留用部分利润用于员工福利,以及通过提高粮价和降低信贷利率的方式向农民“让利”,等等。可以说,在中国形成了一个近乎“共识”的改革思路:改革=放权让利=优惠政策=减免税,深化改革=进一步放权让利=更多的优惠政策=更多的减免税。据统计,1978年至1988年全国财政减免税共485.5亿元,而事实上还远远不止此数。(王绍光、胡鞍钢,1993:86)

   “放权让利”式改革在一定程度上释放了经济活力,让地方、企业和民众获得了“休养生息”的机会。最典型的就是农村的“家庭联产承包责任制”改革,使农民重新获得了经营自主权,配合以提高粮价等优惠政策,农民负担得以减轻,农村出现了短暂繁荣。同时,在各种“优惠政策”的支持下,地方经济发展也得以提速,企业焕发了部分活力,职工生活也得到一定改善。而且,“承包制”施行初期,在增强地方经济活力的同时,也增加了中央财政实力,缓解了改革初期的财政紧张局面。⑦

但是,“放权让利”式改革的全面展开很快引起了一系列严重政治经济后果,最突出的表现是财政收入中“两个比重”的迅速降低,国家财政汲取能力迅速下降,中央财政调控能力极度弱化⑧。分税制改革前夕,朱镕基直接指出:“现在,中央财政已经到了非常困难的境地了”,“一个很软弱的、濒临危机的财政是不能支持国民经济快速、健康发展的,也不可能保持社会稳定”。(朱镕基,2011b:82-83)显然,“两个比重”这一指标具有极为重要的政治经济意涵,(点击此处阅读下一页)

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本文责编:陈冬冬
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文章来源:《开放时代》2018年第3期

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