关保英:论具体行政行为程序合法的内涵与价值

选择字号:   本文共阅读 444 次 更新时间:2015-07-28 23:29:24

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关保英  

   在我国《行政诉讼法》出台之前,具体行政行为程序合法是一个学理概念,指的是行政主体在作出具体行政行为时必须符合法律规定的程序。《行政诉讼法》出台以后,这一概念就具有了法律概念的属性,该法第54条 规定具体行政行为违反法定程序时人民法院要作出“撤销或者部分撤销”或者让行政机关重新作出具体行政行为的判决。由此引起了学界的广泛关注和讨论,且在行 政法学界几乎形成了共识。然而,在笔者看来,目前学界对具体行政行为程序合法的理解和认识更多地停留在表面形式上,也就是说,可以对具体行政行为程序合法 的本质属性作更深入一些的认识。正因为如此,解读具体行政行为程序合法的精神就显得非常重要。正是基于这样的考虑,本文拟对具体行政行为程序合法的涵义、 法律价值、本质以及认识的新进路等进行探讨。

  

   一、具体行政行为程序合法的涵义

   具体行政行为程序合法在行政法教科书中有比较规范 的定义,例如:我国台湾地区的教科书关于具体行政行为的程序要件就有这样的表述:“行政处分的做成,如有法定程序者,须完成此种法定程序,使能有效成立。 此种程序,亦称先行程序,例如做成处分前,须就一定事项加以公布或告知、须呈请上级机关核准、须经当事人提出声请等均是。”[1]通 常认为,具体行政行为必须依法定的程序作出。对一个符合法定程序的具体行政行为而言,必须符合法律规定的形式要件和法律规定的顺序及环节。具体地讲,合法 的具体行政行为,一要符合法律规定的方式,例如法律规定某一具体行政行为必须以书面形式作出,那么,口头作出此一行为就是程序上的违法或程序上的不当;[2]二 要符合法定的顺序,即依照法律规定的顺序环节而为,例如,当事人申请个体诊所的第一环节是医疗卫生行政机关,第二环节是工商行政机关,而工商行政机关在没 有看到卫生行政机关的批文前率先作出行政决定就违反了法定顺序,进而构成程序上的违法;三要符合法定的期限,绝大多数具体行政行为都有期限规定,而期限也 是我国有关具体行政行为程序规则中最为复杂的,行政主体依法定期限而为具体行政行为甚至是对它的最低要求,例如,行政主体在对某一当事人的违法行为进行处 罚时,既要考虑当事人行为的追究时效,又要考虑作出处罚行为的时间结点,若没有此追究时效和时间结点而为之便构成程序上的违法;四要符合法定附款,“附款 系对行政处分之主要内容所为之附加内容,借以补充、形成或限制主规范的内容,附款基本上非独立之意思表示。由于附款具有便民、简化行政程序及强化行政之功 能,故有采用之必要”。[3]附 款的行政行为在行政行为系统中非常多见,而且附款的类型亦十分复杂,如附条件、附保留撤销权、附方式、附期限等。行政主体若在应当附款的情况下没有附款, 同样是行政违法。以上列举的是行政法学理论对具体行政行为程序合法的传统认识。这样的认识虽然不是错误的,但在笔者看来,其所界定的是具体行政行为程序合 法的形式方式,没有从深层次揭示具体行政行政程序合法的内涵。若将问题予以深化,便可看出具体行政行为程序合法的含义应当由下列方面构成。

   第一,具体行政行为程序合法是具体行政行为的一个 刚性要件。具体行政行为作为行政主体实施的职权行为其必须符合一定的法律要件,行政行为的法律要件就构成了具体行政行为的依据,据此人们也将其称之为法律 要件,就好像其他部门法中法律行为的构成要件一样。法律要件对法律行为是非常重要的,它决定法律行为是否能够成立,还决定法律行为以什么方式和以什么途径 成立。在构成要件中有些是刚性要件,有些则是柔性要件。所谓刚性要件是指对法律行为作出严格规定,没有特殊情况便不可以改变的那些要件。所谓柔性要件是指 对法律行为作出规定,但这个规定存在一定的伸缩余地和适当空间的那些要件。具体行政行为的构成要件同样有刚性要件和柔性要件之分。对于后者而言,要求具体 行政行为合理就是比较典型的,因为在行政行为合理与否的判定中,标准常常可以因时间、地点、环境的变化而变化。行政行为合理性作为行政行为的柔性构成要件 是非常容易领会的。行政行为程序合法与行政行为合理性质上不完全相同,行政行为程序合法其中的程序规则是不可变的,设定的诸多程序内容不得因执法状况的变 化而变化。我国学界在解读具体行政行为程序合法的基本内容时似乎都意识到了这一点,诸多学者甚至上升到程序至上的高度框定具体行政行为的程序合法,并认为 程序合法是判定具体行政行为有效性的首要标准:“法律的正义只有通过公正的程序才能得到真正的实现。因为公正的程序是正确认定事实,正确选择和适用法律, 从而作出正确判断的根本保证。因此,程序公正的原则是现代行政程序的起码要求,是现代行政民主化的必然要求。程序公正的原则要求行政主体在实施行政行为过 程中,必须在程序上平等对待各方当事人,排除各种可能导致不平等或者不公正的因素。”[4]具 体行政行为程序合法作为具体行政行为的一个刚性要件,其地位非常重要。它既要求国家必须对具体行政行为设置相应的程序规则以及在设置程序规则时必须依程序 的科学内容作出具体安排,又要求行政主体在实施具体行政行为时必须把程序规则放在较重要的位置上予以忠实执行。作为刚性要件行政主体对此没有裁量的余地, 不能够在行政行为作出时对某个具体的程序环节进行处分。

   第二,具体行政行为程序合法是对具体行政行为的单维规则。这里的合法是立法者对用具体行政行为程序对具体行政行为所进行的法律规制,这也是具体行政行为程序合法的法治功能之一。就《行政处罚法》对行政处罚中警告和小额罚款的程序设置而言,其法律规制目的十分明显。该法第34条 的规定就是显例。此条对警告和小数额罚款作出了严格的行为方式上的规定,这一规定旨在通过简易程序规制行政处罚。一些学者在探讨具体行政行为程序合法时疏 忽了其是以程序手段对具体行政行为进行规制这一行政法原理。在程序合法体现规制精神的问题明确以后,其对具体行政行为规制的具体性质就应当进一步予以澄 清。在笔者看来,具体行政行为程序合法是对具体行政行为的一种单维度规制,所谓对具体行政行为的单维度规制是指其对具体行政行为的规制只体现在一个单一的 范畴之中,是对行政行为错综复杂的方面中某一方面的规制。例如,具体行政行为在作出时除了要符合法定的程序以外,还应当符合法定的实体要件,如果将具体行 政行为的成立作两个维度来看,那么,实体合法是其中一个维度,程序合法是另一个维度,换言之,程序合法只能是其中的一个维度。对此,我国行政法学界并没有 引起足够的重视,也就是说,一些学者在探讨具体行政行为程序合法时,常常将其置于多维之中,似乎一旦解决了具体行政行为程序合法问题,其他问题便迎刃而 解。至少可以说,我国学者没有深刻探讨具体行政行为规则中实体维度与程序维度的关系。《行政处罚法》和《行政复议法》 等法律在对违法和不当具体行政行为的内容进行判断时也基本上偏离了以上两个方面的维度,至少是没有合理处理两个维度规制中的具体关系形式。毫无疑问,如果 我们对具体行政行为程序合法作为一种单维度规定这一事实认识不同,就会降低或提升程序合法的意义,进而不利于人们从行政法治这一宏观视野中把握具体行政行 为的程序合法与实体合法的问题。

   第三,具体行政行为程序合法所要求的是具体行政行 为现象的合理性。若从法哲学的层面考察,具体行政行为是存在于行政法治中的一个客观事物,作为一种客观事物具有本质和现象两个方面。事实上,任何具体行政 行为离开了这两个方面都无法存在也无法作出深入分析。遗憾的是,我国行政法学界对行政法问题的分析都疏于从这样的法哲学视角出发,这其中的原因还在于认识 上的误区。一些学者认为法哲学应当是法理学范畴的问题,在部门法的研究中有没有法哲学的支撑无关紧要。但笔者看来并非如此,每一个部门法都应当具有属于本 部门法的法哲学,[5]例 如,行政法研究中就应当有行政法哲学,如果行政法没有相关法哲学的知识作为支撑,行政法诸多问题的研究就会走入歧途,至少会产生一些研究过程中的偏向,而 这样的偏向又会影响到行政法治实践。那么,若用哲学的眼光观察具体行政行为程序合法,就可以说,具体行政行为程序合法所要求的是其现象上的合理性,而非本 质上的合理性。具体行政行为的本质在于其既体现了行政权对社会公众的作用,又反映了社会公众对行政权的认知和反馈,其中将社会公众与行政主体连结起来的是 具体行政行为所牵涉到的物质内容和精神内容,这些物质内容和精神内容就是具体行政行为的本质方面。由此可见,具体行政行为本质方面必须是合理的,或者说必 须具有合理性。此一合理性决定了具体行政行为现象的合理性。当然,具体行政行为在其作出和实施中是以行政过程的外化为特征的,该外化虽然反映了行政行为的 本质,但外化中所表现出来的种种要素始终是现象,即始终是非本质的。由此我们可以说,具体行政行为程序合法是具体行政行为现象的合理性而非本质的合理性。 这个问题是一个行政法哲学层面的问题,必须对此予以高度关注,因为具体行政行为程序合法作为非本质的东西,它所体现的问题不是行政法中的关键要素,不是决 定要素。甚至可以说,程序合法本身是在另一个因素的决定下形成的,它是第二性的东西。

   第四,具体行政行为程序合法是在行政实在法层面上 论述的。具体行政行为程序合法的命题中有三个词汇,一是具体行政行为,二是行政程序,三是合法性。在这三个词汇中,具体行政行为是个主词,其他两个词汇都 必须围绕具体行政行为而展开。但是,具体行政行为不是具体行政行为程序合法这一命题的关键词。在笔者看来,这一命题的关键词是行政程序与合法性,二者都是 该命题的关键词。就前者而论,行政行为只有纳入程序之中才具有法治精神所要求的意义。况且,在我国行政法治中,行政程序并不是一个被基本法规定和认可的语 词,但其对行政法治而言却十分关键。如果离开行政程序,无论分析行政法治还是分析行政行为都无太大意义。但是,行政程序只是一个技术用语,它本身在行政决 策科学、行政管理科学中都是存在的,也就是说,若离开了合法性行政程序,亦无法在笔者所提到的命题中展现其意义。这就引出了第二个关键词即合法性,只有当 具体行政行为具有程序上的合法性时,其才能够与行政法治理念高度吻合。合法性在法理学中可以作出诸多层面的内容选择。在一些学者看来,最高层面的合法性是 指行为方式必须符合自然法,即符合人定法以外的由客观规律所制约的那些规则;[6]在另一些学者看来,合法性是指行为方式必须符合法存在的因果性规则,例如有学者就研究了美国宪法的“高级法背景”,易言之,在美国宪法的背后还有一些更高级的规则制约着它,这些更高级的规则才是合法性中的法;[7]在 其他一些学者看来,合法性首先是合宪性,即行为方式必须符合宪法规定的内容;还有学者认为合法性就是行为方式符合国家制定法的规定,等等。以上关于合法性 的解释都是有道理的,它们反映了合法性的不同层面的含义。然而,如果将具体行政行为程序合法这个命题中的两个关键词予以整合,我们就会发现具体行政行为程 序合法是在实在法层面上论述的。换言之,具体行政行为怎样体现程序上的合法性,所依据的标准究竟怎样框定,不能选择合法性的前一个层面的涵义,而只能选择 最后一个层面的涵义,就是用一国制定的行政实在法限定具体行政行为的程序。之所以这样说,是因为具体行政行为既不是普遍的抽象行政行为,更不是行政立法行 为,作为行政实在法规范就可以完全成为行政程序的依据。事实上,我国现行法律制度关于具体行政行为程序合法中法的框定都是从行政实在法出发的。[8]

  

   二、具体行政行为程序合法的法律价值

具体行政行为程序合法的法律价值是我们解读其精神 时不能回避的问题。所谓具体行政行为程序合法的法律价值是指具体行政行为程序合法在法律体系、法律理念和法治进程中所体现出来的功能及其有用性。那么,究 竟从哪些方面切入探究具体行政行为程序合法的法律价值呢?(点击此处阅读下一页)

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本文责编:刘亮
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文章来源:《北大公法网》

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