关保英:部门行政法在新时代的变迁研究

选择字号:   本文共阅读 100 次 更新时间:2020-03-10 16:41:16

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关保英  

   内容提要:部门行政法存在于法治社会之中,作为一种规则系统,发挥着这样和那样的作用,社会生活的方方面面几乎都是通过部门行政法来设定关系、分配角色、确定相关的行为模式的。我国传统部门行政法强调行政法的部门性、管理性和行政本位性等,但新的历史条件下社会矛盾的类型、调控方式等都与以往有所不同,为此部门行政法应当发生新的变化,至少应体现新的属性、新的品味和新的内容。具体而言,部门行政法要趋于体系化,即由原来的分散化而整体化,由原来的个别化而一体化;趋于给付化,即体现政府提供大量公共服务的精神;趋于技术化,即技术准则要在部门行政法中占有一席之地,甚至要成为部门行政法发展的趋向之一;趋于民间化,即大量吸收乡规民约、行业章程、习惯和惯例;趋于商谈化,即加强公私合作治理、契约化管理,等等。

   关 键 词:部门行政法/行政法体系/部门行政法变迁/行政法治时代

   标题注释:教育部重大攻关项目(17JZD004),上海市高原学科(行政法)项目,中央财政支持地方高校建设专项(行政法)资助项目。

   部门行政法是我国行政法体系中最为庞大的板块,它涉及数十个领域和无数行政法典则,①我国社会生活的方方面面几乎都是通过部门行政法来设定关系、分配角色、确定相关行为模式的。中共十九大报告关于部门行政法的表述或直接或间接,既强调了部门行政法在新时代的重要性,又勾勒了部门行政法在未来发展的基本轮廓和框架。其一,在对法治政府和依法行政的顶层设计中,给部门行政法留下了巨大的空间。如“转变政府职能,深化简政放权,创新监管方式,增强政府公信力和执行力,建设人民满意的服务型政府。赋予省级及以下政府更多自主权。在省市县对职能相近的党政机关探索合并设立或合署办公。深化事业单位改革,强化公益属性,推进政事分开、事企分开、管办分离”。其二,在多个部门管理中提出了法治的重要性和具体要求。例如,在农村行政管理中指出:“加强农村基层基础工作,健全自治、法治、德治相结合的乡村治理体系。培养造就一支懂农业、爱农村、爱农民的‘三农’工作队伍。”在环境行政管理中要求:“建设生态文明是中华民族永续发展的千年大计。必须树立和践行绿水青山就是金山银山的理念,坚持节约资源和保护环境的基本国策,像对待生命一样对待生态环境,统筹山水林田湖草系统治理,实行最严格的生态环境保护制度,形成绿色发展方式和生活方式,坚定走生产发展、生活富裕、生态良好的文明发展道路,建设美丽中国,为人民创造良好生产生活环境,为全球生态安全作出贡献。”其三,对一些重要部门行政管理的法治走向提出了新的要求,这些要求既拓宽了部门行政法的空间,又使部门行政法发展有了方略和依据。如教育行政法方面,强调“推动城乡义务教育一体化发展,高度重视农村义务教育,办好学前教育、特殊教育和网络教育,普及高中阶段教育,努力让每个孩子都能享有公平而有质量的教育。完善职业教育和培训体系,深化产教融合、校企合作”。社会保障法治方面,“坚持精准扶贫、精准脱贫”。药品食品安全方面,“完善国民健康政策,为人民群众提供全方位全周期健康服务”。生态系统保护方面,“实施重要生态系统保护和修复重大工程,优化生态安全屏障体系,构建生态廊道和生物多样性保护网络,提升生态系统质量和稳定性。完成生态保护红线、永久基本农田、城镇开发边界三条控制线划定工作。开展国土绿化行动,推进荒漠化、石漠化、水土流失综合治理,强化湿地保护和恢复,加强地质灾害防治。完善天然林保护制度,扩大退耕还林还草。严格保护耕地,扩大轮作休耕试点,健全耕地草原森林河流湖泊休养生息制度,建立市场化、多元化生态补偿机制”等。在新的历史条件下,我国部门行政法将会如何与时代的发展保持同步?将会发生哪些变迁?本文将对这些问题进行较为系统的研究。

  

   一、部门行政法变迁的涵义

   部门行政法在我国行政法体系中比重较大,占有绝对量,如果说行政法是一个总的体系的话,那么部门行政法是这个体系的主流,部门行政法典则在这个体系中至少占到90%以上,②它的典则总量已经形成了行政法体系中一道亮丽的风景线。一定意义上讲,行政法的精神气质和行政法的主要内容都决定于部门行政法,即便在西方国家,强调控权主义的行政法格局下,其功能也常常是通过部门行政法体现出来的。“《州际商务法》充满了诸如‘不公平和不合理的价格’‘不公正的歧视’和‘不正当和不合理的偏见或劣势’之类的表述。”③社会主义国家的行政法以“管理论”作为基础,凸显行政法的管理性能,而行政法所涉及的管理关系就是通过部门行政法典则予以认可、感应和规范的。令人遗憾的是,学界在有关行政法概念的界定上,在有关行政法体系的认知上,往往没有给部门行政法以更多的关注。我们必须认识到,行政法整个体系的发展和变化有赖于部门行政法的发展和变化。另一方面,部门行政法又是相对独立的,在行政法体系中可以将一般意义上的行政法与部门行政法予以合理的区分。例如适用于所有行政机关或者行政管理部类的那些行政法典则便是一般意义上的行政法,如行政组织法、行政程序法、行政救济法等,它们在行政法体系中相对较为显眼,所以人们也将关注的焦点集中在了一般行政法之上。这些一般行政法具有独立性,即是说在行政法体系中,我们可以对其进行单独的考量,甚至进行单独的体系构建。以行政程序法为例,有学者就对其体系构建做过这样的描述:“行政法学者有从最广义着眼,认为行政程序法包括一切行政权行使之程序,举凡行政机关内部作业及对外发号施令之各种程序,莫不在内。”④部门行政法当然也顺理成章地区别于一般行政法,它们在典则体系的构成上、在规制对象上、在行为模式上等都能够与一般行政法泾渭分明。其相对独立性是我们研究部门行政法变迁的基础条件。部门行政法存在于社会机制和社会过程之中,我们通常将依法治国概括为法治国家、法治政府和法治社会三个方面,部门行政法虽然与法治政府和法治国家有着某种程度的关联,但它最主要的功能表现在法治社会构建方面,它存在于法治社会之中。作为一种规则系统,部门行政法又对法治社会发挥着这样和那样的作用。而一般行政法与法治社会则没有这样的密切关系,有学者尖刻地指出,行政法“是为行政所特有的法”⑤,足见一般行政法与法治政府关系之密切。党的十九大报告对我国新的历史条件下的社会主要矛盾做了解释,作为国家的法治系统,尤其行政法治系统,要对这种社会矛盾有所回应,要能够有效调控新的历史条件下的社会矛盾。由于部门行政法与法治社会有高度的契合,所以部门行政法的变迁就显得十分重要。在新的历史条件下,部门行政法变迁的涵义究竟如何认识呢?

   1.部门行政法典则的淘汰

   部门行政法典区别于一般意义上的行政法典,它与部门行政管理天然地联系在一起,而我国的部门行政管理有着非常复杂的类型,即便按照最简单的分类,也可以将我国的部门行政管理分为40多类,如财政行政管理、税务行政管理、工商行政管理、金融行政管理、物价行政管理、技术监督行政管理、文化行政管理、卫生行政管理、土地行政管理、能源行政管理等。⑥每一个部门行政管理领域都存在着不同的行政法典则,如财务行政管理中的《注册会计师法》,工商行政管理中的《广告法》《商标法》,物价行政管理中的《价格法》,海关行政管理中的《海关法》、外贸行政管理中的《对外贸易法》、药品行政管理中的《药品管理法》。部门行政法典本身就是一个规范系统,除了法律层面的法典之外,还有大量的行政法规和部门规章。应当说,我国法律体系中最大的版块就是这些部门行政法典,它们存在于我国控制系统的方方面面,设定了几乎所有的社会关系,确定了社会主体几乎所有的权利义务。在新的历史时代中,由于社会主要矛盾的变化,诸方面的行政管理也必然要发生管理价值的变化、管理技术手段的变化、社会效果的变化,而传统的占有绝对数量的部门行政法典,很难与新的时代精神有所契合,甚至可以说,传统部门行政法典中大量的内容已经不契合新的时代精神。例如在十九大报告中提出了建构公共服务体系的概念,在今后很长一段时期内,行政功能或者行政法的功能就是要建构良好的公共服务体系,然而传统的部门行政法则与公共服务的联系非常少,有些甚至是阻滞公共服务体系建构的。基于此,我们认为,部门行政法的变迁首先要对一些旧的部门行政法典进行淘汰,将那些不适应新的时代的部门行政法典从行政法体系中剔除出去。我国由计划经济转入市场经济时,在部门行政法领域曾经有过这样的革命,曾经淘汰过大量的仅仅适合于计划经济的部门行政法典。社会主要矛盾的转变必然使诸多旧的部门行政法表现出了不适或者滞后性,有些具有严格管制色彩的或者与公共服务不契合的部门行政法典就应当被淘汰,这是部门行政法变迁的最基本的涵义。它不仅仅是部门行政法形式上的变迁,更是部门行政法实质变迁的反映。

   2.部门行政法内涵的更新

   有学者指出:“如果能给部门行政法一个独立的体系,就可以避免立法技术上的这种不足。”⑦由此可见,部门行政法应当有自己的调整对象,有自己所设定的社会关系的独特形式,并有自己的完整的规范系统。这三个方面足以使部门行政法成为一个相对独立的法律部门。事实上,有学者曾主张要将部门行政法从行政法体系中独立出去,将行政法体系分化为部门行政法和行政法两个不同的法律门类。⑧从法律部门划分的相对性来看,这个论点是合乎理性的。当然,本文不是对部门行政法与行政法关系的探讨,对于这个问题,我们暂且不予以讨论。我们要强调的是,部门行政法由于有自己的调整对象,有自己的规范形式,有自己所设定的社会关系等,这完全能够使部门行政法有自己独特的质的规定性。该质的规定性使部门行政法有着自己独特的内涵,这个内涵与行政法体系的内涵有一定的联系,这种联系只是分析部门行政法内涵的法理基础,而它本身并不足以构成部门行政法的自身内涵,这是一方面。另一方面,部门行政法是一个社会现象,它的内涵的解读存在于社会机制之中,它的内涵也是符合事物运动和变化的一般规律的,换言之,部门行政法的内涵在不同的历史时代会有不同的表现,会有不同的客观内容。新的时代的到来意味着部门行政法必须有新的内涵,反过来说,部门行政法的旧的内涵就要被扬弃,甚至被予以否定。部门行政法的变迁就存在于部门行政法作为一个整体的精神气质的变化上,也就是它的深层内涵的变化上。部门行政法内涵的更新与典则的淘汰相比是更加深层次的东西,淘汰行政法典是部门行政法变化的个别现象,而更新它的内涵则是一个普遍现象,而内涵更新的工程和手段也比典则的淘汰更加复杂。

   3.部门行政法结构的调整

部门行政法结构的认知可以有下列进路:一是部门行政法内部的位阶及其关系。我国《立法法》对法的位阶做了严格的规定,从宪法到法律到行政法规再到地方性法规和政府规章,分布着五个层次。各层次之间是相邻关系,也是相邻的位阶关系,它们是梯形的排列状态,宪法高于法律,法律高于行政法规,行政法规高于地方性法规,地方性法规高于地方政府规章。我们注意到,我国的部门行政法典在法律以下的法位上都有分布,而就目前来讲,它们大量分布在较低的位阶上,那就是政府规章的位阶上。⑨二是部门行政法的部类及其关系。部门行政法如何划分部类是极其复杂的问题,我国编纂的行政法典关于部门行政法的分类五花八门、莫衷一是。⑩暂且不去纠结部门行政法部类的分布方式和划分标准,我们要说的是,我国存在不同部类的部门行政法是客观实在。通常情况下,根据执法部门的不同职能对部门行政法做部类上的划分,如土地行政管理部门就有与之相适应的土地部门行政法,旅游行政管理部门就有与之相适应的旅游部门行政法。部门行政法在部类上的划分不是小问题,因为它会引申出行政执法中的职能划分问题,如果我们不能科学地划分部门行政法的部类,就可能导致行政执法中的越权或者推诿。我国近年来推行的相对集中行政处罚权的制度,就是对不同部类的部门行政法进行整合的实践。(11)上列两个方面是部门行政法结构的主要内涵。(点击此处阅读下一页)

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本文责编:陈冬冬
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文章来源:《社会科学战线》2019年第4期

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