孟勤国 肖楚钢:土地征收法律制度的重点问题与立法建议

选择字号:   本文共阅读 222 次 更新时间:2019-05-05 22:24:17

进入专题: 土地征收   土地管理法  

孟勤国 (进入专栏)   肖楚钢  

  

   摘   要:我国土地征收纠纷呈现脱离法律轨道的失控趋向,其根源在立法层面。以《土地管理法》等法律、法规和部门规章有关规定形成的现行土地征收法律制度,价值取向存在严重缺陷,具体制度和规则大量缺失,必须予以脱胎换骨的改革。土地征收法律制度的改革重点和立法应包括:改变利益失衡和违法成本过低的现状,确立利益平衡和违法成本与违法收益相称的价值取向;改变公共利益过于宽泛的现状,在最严格、最狭小的意义上重新定义公共利益,大大缩小土地征收的范围;改变土地征收补偿标准与土地产出能力挂钩的现状,依据土地建设用途价值合理确定土地补偿费标准,以征地时的人均消费支出乘以一定年限作为安置补助费的基本标准;改变以土地储备为代表的征而不用包括早征迟用、多征少用等现状,将“即征即用”作为与公共利益并列的土地征收基本原则,建立相应的具体制度和规则;改变土地征收程序软弱无力的现状,着重解决被征地农民知情权的保障程序、公共利益的听证程序、违反程序的追责机制的问题,确立以土地征收“程序错一切都错”为首要原则;改变土地征收违法行为法律责任过轻的局面,落实政府违法征地的法律责任,确立被征地农民弄虚作假和违法维权的法律责任。

  


   土地征收是指政府基于公共利益目的以一定的补偿强制将农民集体所有的土地转为国家所有。目前,我国土地征收纠纷直接或间接影响着农村社会稳定和经济发展,形势非常严峻。土地征收纠纷形成原因复杂,理论与实务的注意力多集中于执法层面 ,但平度征地矛盾的激化、晋宁征地纠纷的升级、国家信访征地数量的激增等,显示土地征收纠纷的关键问题在于立法层面。我国现行土地征收法律制度的价值取向和具体规则存在着重大缺陷,如果不予以深入研究和矫正,我国土地征收纠纷的现状不可能根本扭转。国家立法机关应当高度重视现行土地征收制度的合理性问题,及时修改相关法律规则,从根本上遏制土地征收纠纷。

  

一、土地征收的价值取向

  

   价值取向是立法的首要问题,不同的价值取向形成不同的法律制度和规则,导致不同的法律后果,决定法律制度和规则的优劣 ,法学研究因而总是高度重视立法的价值取向问题。立法的价值取向是国家对立法目的或社会效果的追求,涵括价值目标冲突的最终选择,决定和贯穿法律制度和规则。现行土地征收制度的价值取向存在两大缺陷:一是土地征收制度的利益失衡,二是土地征收行为的违法成本过低。

  

   土地征收制度的利益失衡首先表现在土地征收经济利益失衡。《土地管理法》第 47 条确立了以土地年均产值的倍数作为土地征收的基本对价,土地征收后因用途改变产生的增值基本上与农民无关,形成土地收益中的 65%-75% 归属于政府 ,15-20% 分配给了集体,5-10% 留给失地农民的利益格局。2018 年修改的《农村土地承包法》第 40 条规定土地经营权流转合同应当涉及土地被依法征收、征用、占用时有关补偿费的归属问题,但是,土地出让金收入已成为许多地方财政的主要来源,若无根本性改革,土地征收几乎等于无偿取得集体所有的土地的局面很难整体性改变。同时,《土地管理法》《物权法》赋予了政府征收土地的权力,但欠缺对征收权力的限制。无论在实体上和程序上,约束政府征收土地的规则大多内涵模糊,责任不明,对政府征收土地缺乏刚性约束,例如,许多地方以土地收储的名义未用先征,利用时间差低价征收土地。在巨大的土地征收利益面前,缺乏刚性约束的征地权力走向滥用几乎不可避免。不少地方,以公共利益的名义征收的土地大部分用于商业开发,只有少部分用于公共事业,例如,贪官杜世成发明的“经营城市”直接造成青岛市房地产畸形化;以特事特办的借口颠倒国土资源部门“审核批准征地方案”与“发布征地公告”的顺序,甚至连征地公告也不发布。

  

   利益失衡是引发土地征收纠纷的关键。利益失衡冲击土地物权、土地管理和农民社会保障 ,土地征收制度和规则因而呈现公权力与私权利之间的失衡。一方面,土地征收制度回避土地征收公益与土地物权之间的冲突,土地征收极易偏离征收目的,土地征收规则事实上表现为政府利益至上,公权至上和私权虚化。 另一方面,地方政府尤其是乡镇政府利用抽象权力与具体权力的边界模糊,形成各种土政策,在缺乏抽象权力对具体权力约束和限制的条件下滥用具体权力,城乡结合部和开发区内塌方式的腐败是其中的后果之一。这种状况必须改变,土地征收制度和规则应以利益平衡作为价值取向,合理地限制公权力和平衡公益与私益。利益平衡要求实现一种利益时不能以牺牲其他利益为前提,土地征收制度和规则的设计必须回归至我国利益平衡的民事立法宗旨 ,兼顾国家、农民集体、农户的利益,在征收人和被征收人之间形成公共利益和私人利益平衡的状态。

  

   土地征收违法成本过低首先表现为政府违法征地行为极少受到应有的追究。土地征收制度和规则对征地权力缺少刚性约束,不少地方政府因而违法批地、少批多占、多征少用、早征迟用,敢于调用警力甚至通过黑恶势力强行征收土地。2004 年的宜兴事件中,当地政府出动了警力,使用推土机强行填埋将近百亩的耕地;2003 年的遵义强征事件中,新城综合发展有限公司以“汇川大道指挥部”之名,用挖掘机推平了村民房屋。一般而言,只要不出现死伤后果,几乎没有地方政府官员承担违法征地的责任,即便出现了死伤后果,大多只追究实施暴力行为的人员,一些因后果特别严重受到处理的地方官员往往最终也能复出。同时,农民集体组织和农民的违法成本也低。为了争取更多的征地补偿,不少农民在承包地上抢栽、抢种、抢建、密植、假植、坟头数虚报,土地征收制度和规则对此几乎束手无策,大多是一些批评教育、不予补偿的规定。违法成本过低导致许多征地纠纷的处理脱离法律轨道,政府往往先动用违法手段压服农民集体和农民,压服不了或导致严重后果时又迁就农民堵路闹事、打砸公共设施、围堵政府机关等。违法成本过低还引发村干部腐败,导致征地补偿款“冒、跑、滴、漏”,激发农民不满。

  

   违法成本和违法收益必须相称,过低的违法成本不仅起不到威慑的效果,而且客观上助长违法行为的蔓延。土地征收制度既是土地管理的组成部分,也是物权制度的组成部分,既关系国家和社会的公共利益,也涉及农民集体和农民的合法权益,必须以高昂的违法成本预防和阻止土地征收违法行为。对于政府而言,依法征地是行使征地权力的高压线,不允许有丝毫的违法行为,不论动机和目的。以征地程序为例,程序出错即便没有出现实体后果也应定性为征地违法,追究地方政府和有关人员的法律责任,确保政府敬畏土地征收法律。《土地管理法修正案》(草案)第 6 条确立了国家土地督察制度的基本框架,为提升地方政府违法成本奠定了基础,但需要明确具体的操作规则。对于农民集体和农民而言,依法维权是表达征地利益诉求的底线,突破这一底线的不能予以任何的迁就和让步。以征地补偿为例,标准必须统一、透明、合理,各家各户的补偿必须公开,严禁私下补偿,防止相互猜测和攀比。全面提升土地征收的违法成本,遏制一些地方土地征收中时有所见的“公权力流氓化、私权利刁民化”,对于依法治国,维护社会稳定、公共利益和农民合法权益具有十分重要的意义。

  

二、土征收的公共利益


   公共利益是土地征收使用频率最高的概念之一,但现行土地征收法律制度并无法律定义,只有逻辑不明的公共利益分类和范围。《物权法》第 42 条第 1 款规定公共利益是征收集体土地、单位和个人房屋以及其他不动产的先决条件,《土地管理法》第 2 条第 4 款规定国家基于公共利益征收土地。据此,公共利益是土地征收的唯一正当事由,直接决定了土地征收的合法性。但是,公共利益至今没有明确的含义。《物权法》和《土地管理法》均未对公共利益予以法律定义。《土地管理法》第 43 条含糊地规定:单位和个人建设时可以申请使用国家征收的原先属于集体所有的土地,似乎单位和个人申请使用建设用地也属于公共利益。《国有土地上房屋征收与补偿条例》第 8 条将公共利益定义为“保障国家安全、促进国民经济和社会发展”等,列举了公共利益的 5 种情形。除了国防和外交需要外,其他 4 种情形以政府组织实施或规划作为公共利益的基本特征。

  

   公共利益在学理上也众说纷纭,公共利益的界定涉及宪法分权。立法机关、行政机关和司法机关之间既需要相互配合 ,也需要互相限制。法国司法机关介入征收程序的机制,制约着行政机关的征收权力,共同保障征收符合公共利益。公共利益应当优先通过立法机关加以确定。我国各省高级人民法院主要关注征收行为的程序是否合法,很少出现针对征收项目是否符合公共利益加以司法认定的情形。美国对于土地征收的公共利益保障主要是通过立法控制而不是司法限制。甚至还包括公共利益是否包括商业利益之类的争论,有学者认为公共利益可以包含商业利益,“实施城市规划、发展经济等也应理解为公共利益”;还有学者认为商业利益是否属于公共利益应该进行个案判断。

  

   公共利益有无一致的定义对于立法而言并不重要,即便在土地征收极其有限的美国,公共利益也是极易争议的问题。如美国联邦最高法院 2005 年 Kelo v. City of New London 案判决:“只要一个公共机构的征收行为能够增进经济利益,私人财产就可以被征收”。参与该案审理的奥康

  

纳大法官却持反对意见:“征收的幽灵笼罩在所有地产上。”该案之后,美国超过 40 个州通过修订土地征收法案或州宪法,限制政府行使土地征收权的范围,确保经济发展不能成为政府启动土地征收权的合法依据。真正重要的是选择什么样的公共利益,这决定着土地征收的范围和规模。按照《国有土地上房屋征收与补偿条例》第 8 条,公共利益是一个非常广泛的存在,因为“促进国民经济和社会发展”是覆盖任何时期、任何领域的社会目标,这一目标下没有什么不可以解释为公共利益。《土地管理法修正案》(草案)第 45 条第 1 款第 5 项的“在土地利用总体规划确定的城镇建设用地范围内”“成片开发建设需要用地的”和第 45 条第 2 款的“成片开发应当符合国务院自然资源主管部门规定的标准”,都可以作宽泛的解释。而且,我国的政府对于社会生活具有全方位的影响力,以政府组织实施或规划作为公共利益的基本特征 ,就意味着政府意愿几乎等同于公共利益。在如此宽泛的公共利益下,没有哪一项土地征收找不到公共利益的理由,土地征收基本上取决于政府的意愿和解释。例如,广受社会关注、惊动中央并由习近平总书记 4 年内作出 6 次重要批示指示的秦岭违建别墅案,根源就在于地方政府对文化旅游建设项目的任性解释和操作。我国土地征收相当普遍,《广西三村调查报告》的抽样数据显示,71.5% 的受访农民了解村里土地被征收的情况,18.2% 的受访农民表示自家土地遭受过征收。出了问题依赖高层批示解决不是长久之计,(点击此处阅读下一页)

进入 孟勤国 的专栏     进入专题: 土地征收   土地管理法  

本文责编:limei
发信站:爱思想(http://www.aisixiang.com),栏目:天益学术 > 法学 > 宪法学与行政法学
本文链接:http://www.aisixiang.com/data/116171.html
文章来源:《上海政法学院学报》(法制论丛)2019年第2期

2 推荐

在方框中输入电子邮件地址,多个邮件之间用半角逗号(,)分隔。

爱思想(aisixiang.com)网站为公益纯学术网站,旨在推动学术繁荣、塑造社会精神。
凡本网首发及经作者授权但非首发的所有作品,版权归作者本人所有。网络转载请注明作者、出处并保持完整,纸媒转载请经本网或作者本人书面授权。
凡本网注明“来源:XXX(非爱思想网)”的作品,均转载自其它媒体,转载目的在于分享信息、助推思想传播,并不代表本网赞同其观点和对其真实性负责。若作者或版权人不愿被使用,请来函指出,本网即予改正。
Powered by aisixiang.com Copyright © 2019 by aisixiang.com All Rights Reserved 爱思想 京ICP备12007865号 京公网安备11010602120014号.
易康网