陈小君:《土地管理法》修法与新一轮土地改革

选择字号:   本文共阅读 185 次 更新时间:2019-10-24 21:48:53

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陈小君  

  

   土地乃天然而成,本不属任何人或任何国家。但国家产生后,土地制度便成为国家发展战略考量的核心内容,是国民经济发展、人民财富增长的重要基础,是领土主权国家独立的标志,是战争的主要争夺对象。对其管理抑或限制与自由的制度调节举足轻重,其法律规范意义非凡。

  

   《中华人民共和国土地管理法(修正案)》已经2019年8月26日全国人大常委会审议通过,这是自2011年的部委送审稿以后到2013年以“改革”为主题的党的十八届三中全会《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》颁布以来,启动新一轮土地改革后最重要的立法盛事之一。

  

   其有多处值得肯定与倡导,同时,回顾修法历史,对照中国市场经济发展现实、国家对新一轮土地改革要求和民法典编纂的期待,该法回顾还有较大完善之空间:

  

   改革未竟,且绝不止“一公里”。

  

《土地管理法》修法史与土地改革的联动


   作为中国改革开放后土地领域第一部综合性法律,《土地管理法》随着市场经济的发育、发展和土地制度的革新,成为少有的修正频繁的一部法律。

  

   (一)兴起的市场经济是《土地管理法》三轮修法的直接动因

  

   制定于1986年改革开放中期的《土地管理法》,虽不可避免地遗留着较浓郁的计划经济色彩,但“毕竟结束了长期以来土地管理无法可依的局面,实现了我国土地管理由多头分散管理向集中统一管理的历史性转变”,其具有划时代的价值。

  

   两年后的1988年该法第一次修改,直接呼应社会现实中诸如土地使用权有偿转让、土地出租等突出问题,其修法内容是对宪法修正案相关条款的具体落实,昭示着中国土地改革向市场经济进发。1998年第二次修法力度较大,谓之全面修订,其顺应市场经济体制要求下的土地管理与利用方式的重大变革,较为全面地规定了土地用途管理制度,首次确立了切实保护耕地为基本国策,同时提高土地征用补偿标准的规制与土地监查制度的建立等也是修法的指向,内容明显丰富于前一次修法。

  

   2004年《土地管理法》作出第三次修改,缘由是彼时“圈地热”异常呈现,由征地引发之社会冲突激增,同年8月,《宪法修正案》将《宪法》第10条第3款修订为“国家为了公共利益的需要,可以依照法律规定对土地实行征收或者征用并给予补偿”,仅就此点,《土地管理法》即对个别条款作了“合宪性修订”,从规范单一征用法则到确立征收与征用并用法则,科学规范了征地制度。此次修法幅度不大,然变革现行土地制度的信号强度不减,全面实行改革开放的势头不可小觑。

  

   (二)新一轮土地制度改革是对《土地管理法》修法之挑战与机遇

  

   2004年《土地管理法》第三次修正后近十四年来,屹立未动,对国内土地管控与利用起到了积极作用,法价值目标得以基本实现。但党的十七大以来,特别是党的十八届三中全会以来,土地改革政策频频出台,实践需求日益凸显,现实的改革举动甚至有的已经走在法律规则之前,令世人瞩目。当下,“严格土地管理、加强土地调控、推进土地节约集约利用,划定永久基本农田、深化土地有偿使用制度”则是党中央、国务院在土地问题上做出的最重大战略决策。土地制度改革也顺势而为、乘势而上:

  

   1.自2005年至今出台的14个中央一号文件,始终围绕和针对“三农”问题,以及必然交织的土地制度,其直面的正是《土地管理法》实施中的新问题。

  

   2.2015年2月全国人大常委会通过了《全国人大常委会拟授权国务院在33个试点县(市、区)暂时调整实施土地管理法的相关规定》,暂时停止实施三个法律条文,即《土地管理法》第43条和第63条、《城市房地产管理法》第9条;暂时调整实施三个法律条文,即《土地管理法》第44条、第62条和第47条。中国土地法制改革向纵深发展的集结号由此奏响,截至2018年年底,经过近四年实践,33个试点的实验性立法总结按照全国人大的安排部署拟于2019年年底收官,显示试点政策还要与土地管理立法修订稳妥衔接。

  

   3.2016年11月中共中央、国务院发布《关于完善产权保护制度依法保护产权的意见》,其大量内容涉及对土地产权的保护,相关政策和制度更是凸显《土地管理法》在实践运行中的窘境。

  

   4.自党的十八届三中全会的改革决定以来,中共中央关于农地“三权分置”和宅基地“三权分置”的相关政策共出台计十余个。党的十九大乡村振兴战略的提出,其提示《土地管理法》修法若干重要方面之指向愈加鲜明。

  

   因此,研判十余年中国土地制度的运行现状,针对土地管理领域面临的严峻形势与突出问题,党的十八届三中全会后土地制度改革的步伐不断加速,与时俱进谋发展成为亟待修改滞后的《土地管理法》的主基调。

  

   现行《土地管理法》的第四轮修法,启动于2017年7月原国土资源部送审稿,经过2018年2月与5月两次司法部征求意见稿到2018年12月全国人大常委会一审稿、2019年7月二审稿,直至2019年8月26日全国人大常委会通过《土地管理法(修正案)》。这个立法修正案在2019年7月二审稿增加8个条款、删除4个条款、修改18个条款共涉及29个修正点的基础上,作出增加9个条款、删除4个条款、修改22个条款共涉及35个修正点(其中一个修正点涉及相关概念名称统一)的决定,结束了本轮土地管理法修法活动,表明中国新一轮土地制度改革的阶段性任务完成。

  

《土地管理法》修法的时代意义、基本原则与主要内容


   (一)修法的时代意义和基本原则

  

   1.党的十九大报告明确提出新时代我国社会的主要矛盾是人民日益增长的美好生活需求与经济社会发展不平衡、不充分之间的矛盾。为解决发展不平衡、不充分的事实,报告进而提出了区域协调、乡村振兴、生态文明建设等发展战略。在此背景下,如何通过土地管理法制的完善、发挥土地资源在实现经济社会充分发展中的作用,有必要结合我国新时代土地资源利用、土地市场发展、基础农地关系调整、城乡融合与发展战略升级,深度把握新时代土地管理法存在的主要问题,确保土地管理在时代转型和制度变迁中的科学性和现实针对性。

  

   对此国家自然资源部陆昊部长在《土地管理法修正案(草案)》的立法说明中强调,党中央、国务院高度重视农村土地制度改革,本轮修法意义重大:一是要落实党中央、国务院关于土地改革的决策部署;二是在认真总结农村土地制度改革试点成果基础上形成立法修正案,以有效因应时代的需求与历史任务。综合观之,在坚持土地公有制和市场经济体制的新时代大前提下,配置好计划与市场关系中的土地资源、平衡好公权力与私权利协调下的土地利益,是该法修订的主要价值所在。

  

   2.土地制度是国家的基础性制度,事关经济社会发展和国家长治久安,2018年12月全国人大常委会的《土地管理法修正案(草案)》的立法说明阐述了在修改过程中的立法基本原则有坚持正确方向、坚持问题导向、坚持制度创新、坚持稳妥推进等四个方面。

  

   (二)《土地管理法(修正案)》的主要内容

  

   《土地管理法(修正案)》共35个修改点,持续涉及或强化的内容主要针对“三块地”改革和两个现实需求:

  

   1.关于土地征收。主要完善三方面:第一,首次对土地征收的公共利益进行明确界定,缩小土地征收范围,且立法采列举与概括的折中模式(修正案第14条、第16条);第二,首次明确了土地征收补偿的基本原则,完善了对被征地农民的合理、规范、多元保障机制(修正案第19条);第三,改革或修正了征地程序,更加注重征收实践对农民利益的维护(修正案第18条),其改革力度前所未有。

  

   2.关于集体经营性建设用地入市。主要完善于两个方面:一是明确入市的条件(修正案第6条、第23条、第25条的规划安排);二是规范了入市后的基本管理措施(修正案第24条)。条文并不多,但被认为是本次土地管理法修改的最大亮点和突破创新。

  

   3.关于宅基地制度。制度完善体现在:一是健全宅基地权益保障方式,在原来一户一宅的基础上增加了户有所居的规定(修正案第62条第2款);二是明确允许宅基地有条件的自愿有偿退出机制(修正案第62条第6款);三是完善宅基地管理制度(修正案第26条、第29条、第62条)。

  

   4.除“三块地”改革方面的其他修改。突出完善两个现实需求:一是强化耕地尤其是永久基本农田保护(修正案第8条至第13条、第15条);二是为“多规合一”和建立国土空间规划体系预留空间(修正案第4条、第5条)。

  

新《土地管理法》的进步与成功之处


   (一)修法之主要特点

  

   作为土地管理法修正案的参与者、见证者、追踪者和观察者,笔者认为该法呈现在客观层面有两个特点:

  

   第一,试点改革跨入依法改革,从微小局部扩至全域乡村,服从现实需求且重点突出。通过“三块地”联动改革实践,将创新行为上升为法律;基本农田保护2.0版并将通过拟编制统一、全新的国土空间规划体系,形成生态红线、永久基本农田、城市开发边界三条控制线的整体管控框架。

  

第二,纸面上的法到实践需求的法,有认知但也存在距离,表明改革还在路上。正如全国人大常委会委员程立峰所言:“本次法律修改采取积极稳妥的态度,将看得准的问题、改革实践证明可行的做法上升成为法律,对一些一时看不准、不成熟的做法,还继续开展试点,特别是要加大土地制度综合性改革措施力度,(点击此处阅读下一页)

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文章来源:《中国法律评论》2019年第5期

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