贺雪峰:如何理解征地冲突——兼论《土地管理法》的修改

选择字号:   本文共阅读 312 次 更新时间:2018-05-27 23:56:34

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贺雪峰 (进入专栏)  

   摘要:当前学界关于征地冲突的讨论,存在三种不同的解释范式,分别是维权范式、博利范式和制度范式。为了减少征地冲突,学界一直呼吁要调整甚至是取消土地征收制度。2017年5月份,国土资源部网站公布了《土地管理法(修正案)》(征求意见稿),其中对土地征收制度进行了比较大篇幅的修改。本轮的《土地管理法》修订,预设了现有征地制度存在不合理性,从制度层面解读征地冲突现象。站在利益博弈的角度看,《土地管理法(修正案)》(征求意见稿)对土地征收制度进行的修改并不能消除征地冲突,相反,在中国城市需要征收土地的现阶段,因为新的征地制度改变了农民维权或利益博弈的预期,而可能引发更多更不可控的利益博弈与征地冲突。现行征地制度优于《土地管理法(修正案)》(征求意见稿)的修正,也优于当前学界与政策部门的激进主张。

   关键词:征地制度;《土地管理法(修正案)》(征求意见稿);利益博弈;城市化

  

一、解释征地冲突的三种范式


   最近10多年时间,征地冲突一直是社会热点问题,引发巨大社会关注。征地是当前引发农民上访和群体性事件的重要导火索。学界对征地冲突有两种截然相反的解释范式。一种是农民维权的模式,即地方政府征地时违反了法律,侵害了农民的权利,农民奋起反抗维护自己权利,这就是当前学界流行的维权话语。

   另外一种解释范式是利益博弈范式,即土地征收过程中存在大量模糊利益空间,征地时各方利益主体为了利益最大化,会进行激烈的利益博弈,并因此产生征地冲突,包括上访和群体性事件。

   除以上两种解释范式以外,关于征地冲突还有第三种解释范式。即认为产生征地冲突的主要原因是征地制度不合理,具体表现在三个方面:一是征地补偿太低,二是征地缺少协商性,三是征地范围过宽,非公共利益的征地是造成征地冲突的主要原因。这样一种解释范式可以称为制度范式。

   在征地实践中,地方政府倾向低价征地,尤其是中西部地区的地方政府财政实力有限,缺少给农民足够征地补偿的财力,征地过程中不经过农民同意即强征强拆,引发征地冲突。正是因为过去出现了比较多的侵害农民利益的征地冲突,中央才一再强调不允许强征强拆,强调要给予土地被征收农户足够补偿。同时,对于媒体报道的强征强拆引发恶性事件一律进行了严厉的处理。最近10年时间,征地拆迁中给予农民的补偿快速提高,征地拆迁中的恶性事件也大幅度下降。应当说,当前地方政府在征地拆迁中侵害农民合法权利的情况大幅度减少。反过来,因为中央不允许强征强拆,农民就可能为了获取更多征地拆迁补偿而与地方政府博弈,索要超过法律规定的利益。越是地方政府进行建设必须征地拆迁的区域,农民就越是可能集体行动起来要求更高补偿。且农民越是团结,越是坚持,就越是可能逼迫政府让度出利益,获得好处。更为甚者,征地拆迁中会出现敢于搏命的钉子户,即使只有他一户反对,也足以阻碍征地拆迁,钉子户越是坚持,地方政府就越可能让步,否则就可能发生恶性事件。问题是,地方政府对一户钉子户让步给予了超额利益,其他农户就会觉得不公平,认为老实人吃了亏,也会向地方政府索要利益。这样一来,在当前农民的集体行动逼迫地方政府提高征地拆迁补偿标准的情况下,已经被征地拆迁的农户也会向地方政府找补,要求地方政府补回过去征地拆迁的不足。

   当前,中国正处在史无前例的快速城市化进程中,在城市快速发展的推进面上,因为中央明确要求不允许强征强拆,土地被征收的农民几乎都会通过不同意征地拆迁来要求更多补偿,从而造成地方政府的两难。此种情况即使在征地拆迁补偿不高的中西部地区,由于征地补偿的收入远高于农业收入,且征地补偿可以一次性变现,加之拆迁安置的住房较之前的农房一般更为值钱,导致相当一部分未能征地拆迁农户具有强烈的征地拆迁以获补偿的愿望。这其中,征地拆迁所获利益与征地拆迁前的利益比较是关键动因。只不过,全国绝大多数农户的土地并不在城市或国家基础设施建设工程的推进面上,所以没有获得征地拆迁机会。事实上,构成以上维权或博弈范式的基础是制度安排。当前中国征地制度包括两个重要方面:一是所有建设必须使用国有土地,农地必须经过征收才能用于建设,农村集体土地不能直接用于建设,这就限制了农民直接通过在集体土地上搞建设来获取土地非农使用增值收益的机会。农地只能农用,农民只能获得农地农用的价值。这是中国土地作为基本生产资料的公有制性质所决定的。二是按土地原有价值给予补偿,最高不超过30倍原则。实践中的补偿大多突破了30倍的上限,不过,按土地原有用途进行补偿和30倍上限,成为了农民维权或利益博弈的基准。或者说,无论农民维权还是利益博弈所产生的征地冲突,都是以现有征地制度作为基准展开的。国土资源部土地管理司负责人就强调:“征地引发的问题,我认为核心是利益,根子在制度,出路在改革。”正是因此,《中华人民共和国土地管理法》(下称《土地管理法》)修改中“按照中央提出的缩小征地范围,规范征地程序,完善对被征地农民合理规范多元保障机制的改革要求,此次修法土地征收制度作了重大调整”。简单地说,政府试图通过修改土地征收制度来消除当前农村土地征收中的冲突。

   然而在笔者看来,按当前《土地管理法(修正案)》(征求意见稿)(下称《征求意见稿》)对土地征收制度进行修改,并不能有效地消除征地冲突,相反,在中国城市需要征收土地的现阶段,因为新的征地制度改变了农民维权或利益博弈的预期,而可能引发更多更不可控的利益博弈与征地冲突。现行征地制度要好于《征求意见稿》的修正,好于当前学界与政策部门所主张的激进模式。

  

二、现行征地制度下的征地冲突

  

   在现行的土地用途管制、进行建设只能使用国有土地的制度安排下面,农地只能农用,只可能获得有限的农业收入,出租出去只能获得有限土地租金。基于我们调查经验,当前亩均农业产值2 000元左右,农地市场租金普遍在500元/亩左右,农户自己种地,扣除投入,纯收入最多在1 000元/亩。按《土地管理法》不超过土地原产值30倍的上限进行征地补偿,按每亩2 000元产值,最多可以补6万元/亩,而在沿海发达地区,征地补偿早已超过这个上限。而且发达地区往往还有留地安置、失地养老保障等政策,从而使得农民土地被征收所获收益远远高于土地农业收入。而且,土地征收时地上附着物的补偿,以及房屋拆迁安置的收益也很大,尤其是房屋拆迁安置,一般可以让农户顺利获得至少一套(往往会有两套)城镇住房,完成农民在城镇住下来的愿望。

   在这样的情形下,国家越是强调不准强征强拆,越是要求征地拆迁必须经过农民同意,以及地方政府越是担心征地拆迁引发群体性事件等恶性事件,建设规划越是无法变更和征地拆迁时间要求越是紧迫,农民就越是可能借土地不可移动性来提高要价,且越是能够要价成功。一旦农民成功提高了要价,今后的农民就会以这个要价为基础继续提高要价,而过去已经征地农户也会以这个新的标准,要求地方政府弥补过去征地补偿之不足。

   此外,不同农户的具体情况有差异,尤其是在住房拆迁过程中,因为建房质量、面积、新旧以及装修不同,补偿标准就会有所不同,不同的补偿标准就为农户提供了博弈的空间,就会有钉子户出来要高价。地方若不给钉子户好处,钉子户就死缠烂打,征地拆迁速度就会受到影响;而给了好处,其他农户又会不满,尤其是暗中给予好处的做法一旦传开,会让其他被征地拆迁农户产生不公平感,这往往是造成征地拆迁冲突与上访的极为重要的原因。

   造成征地拆迁冲突的另外一个原因是,地方政府为了尽快征地,而可能采取分化村干部与村民以及村民与村民的办法,来加快村民同意征地拆迁的速度,并对协助完成征地拆迁任务的村干部给予奖励。而一旦这种奖励被村民知道,村庄内部的冲突则在所难免。

   进入21世纪以来,中国城市化进入加速期,土地征收也越来越普遍。刚开始时,地方政府征地往往很强势,手段生硬,办法粗糙,并因此引发了全国范围内征地拆迁冲突的暴发。而且,中西部地区普遍存在给予农民征地补偿水平低,农民土地被征收后生活无着、农民土地权利被侵犯的问题。因此,全国征地冲突中很重要的一个原因,是农民维护自己基本的土地权利和利益,依据则是国家征地制度。面对全国征地中出现的各种冲突与矛盾,中央强调征地必须征得农民同意,必须给予足够补偿,不能强征强拆,尤其是不允许出现恶性事故。凡是征地拆迁中出现了恶性事故,地方政府就要受到责罚。在中央强有力的政策压力下面,地方政府征地拆迁手段变得相对智慧与温和,征地补偿大幅度提高。征地对农民来讲变成了实实在在的利益,农民盼征地盼拆迁成为普遍情况。

   当然,即使农民有强烈的征地拆迁意愿,农民也希望通过征地拆迁获得更大利益,且地方政府越是不能、不敢强征强拆,就会有更多钉子户索要高价,也就越可能在地方政府与被征地拆迁农户的斗智斗勇中发生意外,产生冲突。但是,当前全国绝大多数地区征地拆迁中发生的冲突,往往不是维权性质的,而是博利性质的。因为全国征地拆迁补偿普遍超过征地制度规定的补偿上限,农民并不反对征地拆迁。

   从全国层面来看,征地拆迁过程中发生了很多的冲突,甚至每年都会发生若干恶性事件。不过,20年来,征地拆迁冲突却是可控的,且没有产生冲突的积累与恶化。这其中最重要的原因有三:一是中央保持了对征地拆迁冲突的高压问责态势,二是征地拆迁给了农民足够补偿,当前征地拆迁中的冲突带有很强博利性质而非侵犯了农民基本权利,三是现行土地制度为征地拆迁提供了合法性。正是现行的土地公有制,以及“地尽其利、地利共享”土地制度中的《宪法》秩序,为征地拆迁提供了最基本的法律依据。

   而从根本上看,正是通过冲突形成了征地拆迁中的相对均衡。过去20年和未来20年,将是中国最为快速的城市化时期,会有大量农地通过征收转为非农使用,农地非农使用会产生巨大土地增值收益。在巨大规模的土地征收和巨大规模的土地非农使用增值收益分配中,必然会产生对利益的争夺,会产生利益博弈,并因此会出现利益博弈中的边缘策略。如被农民躺在推土车下,或是手持煤气罐对抗政府征地等。擦枪容易走火,征地拆迁中总是采用边缘策略,必然会出现偶尔的误判,造成博弈失控而引发冲突和矛盾,表现为土地征收所引发的恶性事件。然而,有冲突和矛盾是正常的,没有冲突和矛盾则是奇怪的。当前征地引发的冲突与矛盾并没有积累,过去20年征地矛盾也没有显著上升。未来20年是中国城市化的关键时期,之后城市化高潮就会过去,或者说,再过20年,大规模土地征收就结束了,因征地引发的冲突也会大幅减少。而众所周知,当前的土地征收制度对于推进中国城市化具有极其重大的意义。

   反过来看,与现行土地制度安排下的征地拆迁做一对比,珠三角地区征地拆迁的难度极大,其中的关键原因便是——珠三角地区的土地制度因其先行劣势,形成了土地上的巨大食利阶层,从而造成了当前珠三角土地利用上的极大困难。当前,珠三角地区征地拆迁几乎是不可能的事情。无论是修建公共设施还是建开发区,征收农民土地都会遇到极大障碍,拆迁往往花费极大,珠三角三旧改造花费资金极多,收效却很少。

改革开放之初,作为世界产业转移的结果,通过招商引资,发展“三来一补”企业,珠三角县乡村社四个轮子一起转,在很短的时期内就成为世界工厂,珠三角核心区完成了由农业到工业化的转变,几乎所有珠三角核心区的土地都由农转工,(点击此处阅读下一页)

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本文责编:陈冬冬
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文章来源:《思想战线》2018年第3期

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