郭亮:村级组织的土地控制:功能及其弱化

——理解地权冲突的一个视角
选择字号:   本文共阅读 186 次 更新时间:2018-09-29 23:22:59

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郭亮  

  

   摘要:村级组织的土地控制是指村级组织通过对农民土地权利的限制、调整、置换以及消灭,从而实现对该土地支配和使用的过程。由于无法得到正式法的明确承认甚至与土地财产法的主旨和规定相悖离,该制度实践之所以能够在农村地区广泛存在,主要源于其自身所具有的治理功能。在某种程度上,村级组织对土地的控制不仅是村庄社会自身整合的需要,也能极大地降低国家基层治理的成本——这导致地方政府对该制度形态具有依赖性。但是,这种非正式制度的存在是以农民土地权利意识的相对弱化为前提,一旦土地利益支撑并放大了土地的权利意识,其必然与村级组织的土地控制发生对冲。在这个意义上,当前部分地权冲突的爆发正是源于以财产权为改革趋向的农地制度与仍然建立在土地控制基础上的村级治理方式之间的内在矛盾。因此,土地制度的改革要考虑到土地财产属性增加给村级治理所带来的连带效应。

  


一、问题提出

  

   在当前中国社会,因为土地征收引起的社会冲突频发,并已经成为影响基层社会稳定的重大问题。近年来,有一种类型的“土地征收”所引发的农民抵触和反抗最为激烈。这种“土地征收”一般是由村委会所主导,大都是因为乡村公共基础设施建设而需要占用农民的土地。表面上看,与国家正式土地征收的后果相同,农民丧失了对自己土地的承包经营权,但是他们只得到远低于正常补偿标准的补偿费用,不满和抗议由此产生。关于被征收土地的补偿,现行《土地管理法》已经给予相应的说明,各省、自治区、直辖市也根据自身的经济发展状况制定了明确的补偿标准。在强大的法律和行政压力下,这种“侵害”失地农民土地权利的行为是否仅是个别地区的个别现象?随着调研的进一步开展,笔者发现即使在《土地承包法》《物权法》等法律已经颁布实施多年的条件下,村级组织农民土地权利的“侵害”仍然是乡村社会中普遍的现象。

   如果这种现象普遍存在,就不能仅从个别村干部的侵权行为角度进行解释,而应该寻找支撑这一“社会事实”的其他社会事实。或者说,即使这种侵权行为受到法律的抑制,但只要催生这一社会事实的制度基础没有改变,这种“侵害”现象便无法彻底消失,而以非正式或者隐藏的方式存在。在本文看来,农民土地权利的被侵害是村级组织享有村庄土地自主性使用权的表现,而村级组织对土地的控制是传统村社中长期存在的土地制度面向。村级组织对土地调控为什么会长期存在?其在当前引发的农民抗议又是否彰显该制度已经面临着运作困境?本文将对此问题进行研究,从村庄治理的视角观察农村集体土地制度的运行,进而希望对土地制度改革的深化有所裨益。

  

二、村级组织的土地控制:一种社区性权力

  

   所谓村级组织的土地控制是指村级组织通过对村民土地权利的干预、置换以及消灭等手段,从而实现对该土地支配和使用的过程。也就是说,在村庄内部,农民虽然是土地的权利人甚至拥有土地的所有权,但是他们在土地交易、土地使用方式以及土地占有等诸多领域会受到村庄层面的制度性限制。从土地制度的一般特征来看,土地权利会受到来自国家和市场两方面的干预。前者一般体现为国家的土地管理制度,是国家为了保护社会公共利益和其他土地权利人的利益而对土地权利的限制。比如土地利用规划制度、农地专用制度、土地的相邻权制度等;后者则体现为民事主体之间的合同契约关系,是市场双方以自愿的方式达成的对土地权利的限制。比如,为了提升自己不动产的效益,一方可以通过支付货币的方式来实现对另一方土地使用权的限制,即所谓的地役权。但是,与以上土地权利受限的情形不同,村级组织对土地的控制既非代表国家权力,也非民事主体之间通过合同契约形成的市场力量,而是一种社区性权力。

   在本质上,村级组织的土地控制是村级组织为了维护村庄整体福利而实施的一种对土地权利的干预。在历史上,村庄社区对农民土地权利的干预长期存在。比如,即使在农民享有土地完整产权的传统社会,民事主体之间土地的处置和交易仍然会受到诸如“亲邻先买权”的约束。虽然“亲邻先买权”长期为国家制定法的内容,但是这种国家制定法更多是对传统社区内生规范的确认。在“皇权不下县”的治理结构下,村社的治理是依靠熟人社会的内生秩序和乡绅自治来实现。一旦土地的权利过于充分而不受限制,外来人口将通过土地交易进入村社,进而逐渐瓦解依靠血缘和地缘关系整合的村社共同体,从而最终损害传统社会治理的根基。因此,“亲邻先买权”的立法规定正是源于传统社区整合和治理的内在需求。也就是说,只有在土地权利受到限制的条件下,村社共同体才能成为可能。

   随着现代性的发展和现代民族国家的产生,国家打破了家族、社区等传统社会组织对个人的支配与庇护关系,实现了国家力量与个体的直接互动。在这种全新的政治社会结构下,个人权利意识的增长带来了个体主义时代的来临,其中财产权的凸显是个体主义时代最显著的特征。但是,这并不表明横亘在国家和农民之间的社会性团体彻底消失,村社组织对土地的控制完全会因为国家相应的制度构建而更加强化。比如,在人民公社时期“三级所有、队为基础”的集体产权结构下,农民不享有土地的所有权及其他土地权利,三级组织中最重要的所有权单位——生产队所对应的仍然是自然村这一传统的社会单元。这在某种程度上意味着,国家对土地权利的限制进而对农村资源的汲取仍然要借助于传统社区的功能发挥才能实现。因此,与其说“全能主义”政治体制瓦解了传统村社的存在,毋宁说前者实现了对后者的覆盖,后者仍然在事实上存在。在这一时期,村级组织对土地权利的干预和限制主要通过集体土地所有制的制度形态表现出来。并且,由于集体所有制和传统村社建制的重合,村社组织对土地的干预更加理所当然,其干预的范围、程度都远超历史上的任一时期。这一时期的基层组织可以自主性决定村庄土地的权利分配和使用用途。

   改革开放以来,由于继承了集体所有制的制度形态,村级组织对土地的控制得以继续正当化存在。从实践来看,在村庄所有土地都属于集体所有的前提下,土地可以分为“共有共用”土地和“共有私用”土地。前者主要包括村庄中的公共土地,如公共道路、公共禾场、集体的机动地等;后者主要包括农民的宅基地和承包地等。相比较而言,“共有共用”土地是村级组织直接掌握的集体资源,由于不存在相对长期且稳定的权利,村级组织可以自主性地使用该土地,比如在乡镇企业蓬勃发展的20世纪80年代,村集体直接可以将部分“共有共用”土地变更为建设用地;与之相比,村级组织对“共有私用”部分土地的使用则因为具有其他土地权利人的存在而相对复杂。与人民公社时期的集体所有制不同,在国家有意识的制度构建下,这一时期围绕着农村土地形成了集体所有权、承包经营权等多重权利关系。村级组织要保障对村庄土地的控制必须要以有效应对和处理相关权利人的土地诉求为前提。

   具体而言,村委会一般通过对土地的分配和再分配来满足农民继续耕种土地的要求,进而获得特定土地的使用权。首先,在村集体拥有集体机动土地的条件下,村委会可以直接通过土地分配的方式来弥补农民的损失;其次,村集体也可以通过定期的土地调整实现土地在村庄范围内的重新再分配,土地的平均主义占有亦能够平息被占用土地农民的不满。在《土地承包法》颁布实施之前,农村地区普遍存在“三年一小调、五年一大调”的土地调整实践。由于每隔三年或者五年,村级组织会根据村庄人口的变动情况将土地平均分配,某次被地方政府或者村委占用土地的农民完全可以通过下次的土地调整重新获得土地。尽管农用土地的总量在减少,但是由于在村庄范围内实现了土地的平均占有,农民不会产生不满情绪。因此,对于“共有私用”的土地,村庄组织同样具有自主使用的权利,从而保持了对村庄所有土地的控制。村级组织土地控制的实现过程可以通过图1来表示:

   20世纪90年代以来,出于提升农业效率和保护粮食安全的双重考量,国家的农地法律政策和土地管理制度都在压缩村级组织的土地自主使用权。在农地领域,国家逐渐强调土地承包关系的稳定,从“大稳定、小调整”的原则转变为“增人不增地、减人不减地”。最终,随着2003年《土地承包法》的实施,其第27条明确规定:土地承包期内,发包方不得调整土地。与此同时,《土地承包法》第63条规定:村集体机动的面积不得超过本集体经济组织耕地总面积的百分之五。不足百分之五的,不得再增加机动地。村委会通过土地分配获得土地自主使用权的合法性空间日益被压缩;在土地管理领域,为了防止村委会私自占用农田,1998年《土地管理法》修订后,国家将土地非农使用的权力上收,并且实行严格的土地用途管制制度,村委会基本不再具有变更土地用途的权力。然而,在国家的正式制度的压力下,村级组织对土地的控制虽整体上式微但并没有彻底消失。无论是土地调整实践,还是远超过法律标准的村集体机动地抑或村委会私自变更土地用途等现象都在当下的农村社会中存在。

   相关研究早已注意到了村庄社会中的这种现象,并从村干部的利益寻租、实现社会控制以及损害农业效率等角度解释该现象的产生及后果。与这种研究相契合,国家的土地法律和政策也总是对村干部调控土地的行为进行约束。但是,村干部的行为逻辑虽然有自利的因素,但同样受到村庄治理逻辑的整体制约。以个体的角度来理解以上现象忽视了村社对土地权利干预的历史延续性和该制度形态的社区合理性。正如在调研中发现,一旦村干部不愿意或者无法进行有效的土地调控,就会在村庄社会中被冠以无能的标签。这表明,村级组织对农民土地权利的“侵害”是具有深厚的社区共识支撑。

   问题是,现代社会的形成是从“社区”到“社会”的转变。在这个过程中,个体摆脱村庄社会的整合,得以直接面对国家和市场。由于土地在传统社会中的根基作用,个人自主性的生成事实上是与土地的个体性权利压倒村社权力的过程相伴随。为什么在现代性已经足够强大、传统农村社区已经衰落的社会背景下,村级组织对土地控制仍然能够存在?

  

三、村级组织土地控制的再生产:治理的需要


   从根本上看,村级组织的土地控制是村庄社区对土地权利的一种限制,这种限制有利于村社的整合和治理。如果说以村庄为单位的治理仍然是当前基层治理的主要方式,那么村级组织对土地的控制就无法从根本上消失。因此,尽管与国家土地法律和政策规定相抵牾,但由于在基层社会的治理系统中获得了制度支撑,村级组织对土地的控制不仅难以消失,而且不断被强化。

  

   (一)村级组织的土地控制与村民自治

  

20世纪80年代以来,我国农村推行的是以“家庭承包经营为基础、统分结合”的双层经营体制,这意味着农民在获得土地承包权的基础上,村集体经济组织仍然因享有土地所有权而具有对村庄土地统合和管理的权力。(点击此处阅读下一页)

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文章来源:《学术月刊》2018年第8期

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