孟勤国:论新时代农村土地产权制度

选择字号:   本文共阅读 146 次 更新时间:2018-10-29 19:54:46

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孟勤国 (进入专栏)  

  

   摘要: 本文论述了现行农村土地产权制度升级为新时代农村土地产权制度的若干重点问题。本文指出:农村土地的二元产权结构符合现代社会财产归属和财产利用相分离的普遍现象和内在规律,具有时代生命力,新时代农村产权制度必须坚持土地集体所有和土地承包经营。本文分析了现行农村产权制度需要改革的具体问题并提出相应对策:建议强化农村集体组织成员权以改变目前较为普遍的集体土地所有权弱化和虚化,即确认农户的成员权、扩大集体经济组织决定集体土地事务的范围和自主权、农户家庭承包权与土地经营权分离后回归集体土地所有权;建议在土地征用、农民集体组织收益权、流转土地上的特殊权益上逐步落实农民的土地权益,即严格限制土地征用范围和改革现行征地的方式和标准、农民集体组织自主决定农户家庭承包权有无对价和有权分享土地征用收入与流转收益、流转土地不被强制执行和农户有权基于生存需求收回流转土地。本文认为,农村土地价值是中国社会的核心价值,国家立法机关应在现行农村土地产权制度的基础上兴利除弊构建新时代农业产权制度。

  

   中国特色社会主义进入新时代,新时代是承前启后、继往开来的时代。党的十九大这一历史定位决定了我国农村土地产权制度的未来走向。我国现行农村土地产权制度是中国特色社会主义制度的重要组成部分,是新时期社会主义实践的主要成果,如何承前启后、继往开来,升级为新时代的农村土地产权制度,既是我国立法面临的首要问题,也是我国法学研究的中心命题。在此,笔者就现行农村土地产权制度如何适应新时代的一些重点问题谈一些认识。


一、坚持农村土地集体所有

  

   土地是人类繁衍生息之地,农村土地是人类生存和发展的基本生产资料,归属于谁和如何利用从来都是人类社会的核心问题。无论是古代法、近代法、现代法,抑或大陆法、英美法、中华法,土地尤其是农村土地的所有权和使用权始终是财产制度的主干。我国近四十年改革开放最大成就莫过于确立和坚持了农村土地集体所有和承包经营的产权制度。在这之前,我国有过几千年的土地私有制度,也有过二十多年的人民公社制度,都未能解决中国人的吃饭问题。如今我国以约占世界百分之七的耕地面积养活全球近百分之二十的人口而且即将全面进入小康。十三亿人的生活状况是一个不能以偶然性解释的事实,我国经济的发展和人民生活水平的提高,是证明我国现行农村土地产权制度合理性和有效性的有力证据。

   我国农村土地产权呈现归属和利用分离,农村土地属于农村集体组织所有,由农户或其他承包人承包经营,形成土地归属和土地利用的分离,土地所有权和土地经营权的分离。财产归属和财产利用的分离是人类社会一直就有的现象,罗马法的地上权、台湾地区民法的永佃权、明清之际江浙一带的田面权,是土地归属和土地利用分离的结果。关于财产归属和财产利用的分离,近代民法以所有权为本位,坚持产权的一元结构,虽然承认用益物权是财产归属和财产利用分离的结果,但认为这只是所有权某些权能暂时交给他人的行使,不影响所有权至高无上的地位。我国上世纪八十年代的国有企业“两权分离”改革即是这种观念下的实践。但是,我国农村土地的产权结构显然不能解释为一元:我国农村土地的归属和利用的分离本质上不取决于当事人的意志,作为土地公有的一种制度安排,直接源于国家意志;家庭承包经营的资格、条件、期限、延长、权利义务等均由国家政策法律直接确定,农村集体经济组织不能凭借土地所有权加以改变;第一轮土地承包确立的家庭承包份额按增人不增地、减人不减地原则已四十年不变,再延长三十年;农户土地承包经营权基本不存在对价,随着农业税的取消,基本不存在农户向农村集体经济组织交纳地租或其他类似费用的情形。这些事实展现出土地承包经营权的独立品性和强势地位,与所有权中心的产权结构格格不入。

   我国农村土地的产权结构是二元的。产权二元结构是现代社会财产归属和财产利用分离的主要形式,广泛存在于信托财产、公司资产、证券基金、土地产权等领域。现代社会以前,所有权人自己利用财产是主流,财产归属和财产利用的分离是局部的、零散的、本能的,主要取决于所有人的意志,产权一元结构也能满足财产利用的需要。现代社会中,社会分工的不断细化,专业管理不断优化,财富总量不断增长,所有权人将财产交给他人利用往往能够产生更高的财产利用效率,所有权人愿意将财产交给他人打理并为此付出对价,他人愿意以其专业优势打理所有权人的财产从中分享财产利用的效益,财产归属和财产利用的分离日益普遍、系统、自主。这种分离建立在双方平等互利的利益基础上,双方以一定的权利、义务、责任为纽带,形成所有权和经营权相互独立、相互尊重、相互协作的二元结构。我国农村土地归属和利用的分离是国家意志的结果,土地所有权和家庭承包经营权之间基本上是法定的权利、义务、责任,承包经营权具有与土地所有权同等的地位,具备产权二元结构的要素和特征。由此而言,我国现行农村土地的产权制度符合现代社会财产归属和财产利用相分离的内在规律,具有时代生命力。

   土地集体所有是我国农村产权制度二元结构的基础。农村土地集体所有一直饱受质疑,既有来自于土地私有化的反对,也有主张土地国有化的取代。土地私有化不是严肃的学术研究结论:力主土地私有化的没有哪一位是产权制度方面的专业人士,也没有作过土地私有化优于土地集体所有的理性研究,甚至对我国农村土地的实际状况缺乏应有的常识;他们企图通过土地私有赋予农民卖地的自由,但似乎不知人均2亩地的卖地收入不能支撑农民生活或进城创业,也似乎不知土地兼并在中国历史上一直是社会动乱的“词根”;他们没有提供任何土地私有化的操作方案,不知他们如何解决重新分配土地到各家各户必然产生的利益冲突,也不知他们如何保障土地自由买卖必然产生的巨量失地农民的生存。土地私有化不过是些对土地公有的偏见和关于土地私有的臆想。土地国有化也不是严肃的学术研究结论:所谓土地集体所有无法克服自身的弊端,就弊端本身而言欠缺足够的调研数据,就弊端与土地集体所有的因果关系而言欠缺逻辑分析;他们看到了土地私有化的政治风险,似乎没有看到土地国有化也有巨大的政治风险,亿万农民被剥夺土地所有权哪怕是名义上的所有权足以引发农民和政府的对抗;他们推出的土地国有+永佃权的设想可以导致相反的结果:土地国有如果具有实质性内容必然分割农民的土地利益,国有如果不具有实质性内容也就是变相的土地私有化。  

   农村土地集体所有不是理论的产物,而是上世纪五十年代农村土地合作化以来的实践结果。经历人民公社和改革开放两个价值取向完全不同的历史时期考验,土地集体所有的成效和经验足以成为我国农村土地所有的基本制度。土地集体所有既有确定的财产意义,也有厚重的社会意义,这是在一定区域的土地上历史形成的农民共同生活体,主要是村民小组和村集体所有,也有少量的乡集体所有。村民小组和村由农民祖祖辈辈生活延续而成,一个或数个祖先几百年前或更早定居、繁衍成村民小组或村,同姓村民往往是同一祖先的后代。从财产意义上,土地集体所有确认了土地归属于农民的事实和权利。土地集体所有权也是一种农民土地所有权,与土地私有相比,差别仅仅在于以农民的集体意志取代了农民的个人意志。有土地集体所有权,农户承包土地的特权即家庭承包权就有了充分的正当性、合理性,这是集体财产使用上的分配。从社会意义上,土地集体所有反映了农民聚族而居的生活方式和观念。聚族而居是中华民族的千年传统,村庄是聚族而居的自然单元,村的土地是老祖宗留给子孙后代生存的公产是农民较为普遍的认识。城市化卷走许多农民,但只要村的土地依然是村里的公产,外出的农民就有老家可回,土地集体所有维系了中国农民的“根”。

   农村土地集体所有也伴随着许多弊端,这些弊端统而言之就是集体土地所有权的弱化和虚化。苦于人民公社窒息农民种地的活力,土地承包经营一开始就着眼于最大限度地给农户松绑,赋予土地承包经营权最大限度的自由。与之相应,制度建设一直致力于落实土地承包经营权,很少提及土地承包经营权人的义务和责任,很少关注农村集体组织的土地权益。现行农村产权制度中,关于土地集体所有,多是一些宣示性规则,至于集体土地所有权如何体现、集体土地所有权怎样行使、侵犯集体土地所有权有何责任,几乎没有可以操作的规则。集体土地所有权弱化和虚化,土地承包经营权人难免无视土地集体所有权,随意流转土地、违法占地建房、无故抛荒土地等等;同时,乡镇政府容易以土地公共利益的名义越过农民集体组织直接对土地承包经营权人发号施令,在征用土地、规模经营、新农村建设时损害土地承包利益。任何时代都有自身的成就和缺陷,集体土地所有权弱化和虚化无疑是我国社会转型时期的一个重大缺陷,但不是土地集体所有的固有缺陷,新时代农村产权制度完全可以加以切割,发挥土地集体所有的优势。

  

二、强化农村集体组织成员权

  

   土地集体所有的本质是农民集体享有和行使土地所有权,集体享有表现为共同利益,集体行使出于集体意志。农民集体是由特定身份的农民为成员组合而成的团体或组织。农民以农村集体组织成员的身份享有和行使成员权,成员权是农民共同利益和集体意志的权源、也是农民共同利益和集体意志的载体。农民集体享有和行使集体土地所有权与农民成员享有和行使成员权是一个重合的过程,虽然成员权在概念上因其身份性有别于集体土地所有权,但现实中,成员权的状态就是集体土地所有权的状态。成员权的虚化和弱化导致集体土地所有权的弱化和虚化,集体所有权的虚化和弱化反映成员权的虚化和弱化,强化农村集体组织的成员权是扭转集体土地所有权弱化和虚化的关键。强化农村集体组织成员权需做很多的事,三个问题应当重点关注:  

   1.农户成员权

   一般认为,农村集体组织成员是具有户籍的村民,《农村土地承包法》等法律也是这样理解的。但对比《农村土地承包法》五条“农村集体经济组织成员有权依法承包由本集体经济组织发包的农村土地”和第十五条“家庭承包的承包方是本集体经济组织的农户”,出现了两个主体的提法即村民和农户。农户有一定数量的村民,但不等同于村民的复数,农户本身就是民法总则确认的民事主体,是一个集合的概念,一个村民的农户和十个村民的农户的主体资格相同。这就产生一个疑问:农户是不是农村集体组织的成员,能否享有成员权?第一轮土地承包到期后,有的农户人少地多,有的农户人多地少,重新承包极有可能引发失控或代价极高的利益冲突,国家不得不推出增人不增地、减人不减地原则延长土地承包期,党的十九大宣布第二轮土地承包到期后再延长三十年。两次延长土地承包期长达六十年,都以农户而不是村民为主体,不承认农户的成员权难以解释增人不增地、减人不减地的正当性,承认农户的成员权又面临着缺乏现行法上的依据和与村民成员权重叠的问题。

其实,将农村集体组织成员理解为村民只是一种习惯性认识,现行政策法律并没有规定农户不是农村集体组织成员。农村集体组织是依赖集体土地而形成的特别法人,既然土地承包以农户为单元,为何不能依据事实确认农户也是农村集体组织的成员权主体?有学者认为农户仅仅是形式主体,农户内村民才是实质主体。且不说将主体分为形式主体和实质主体本身就缺乏依据和意义,只就表决权而言,每个农户内的村民数不一,按农户表决是一票,按村民表决有的农户只有一、两票,(点击此处阅读下一页)

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文章来源:《甘肃政法学院学报》2018年第1期

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